queste istituzioni n. 158-159 luglio-dicembre 2010 taccuino Dalla pubblicità elettorale al diritto alle armi. Dove va la corte Suprema USA? di Carla Bassu D a sempre ago della bilancia nella dinamica costituzionale degli Stati Uniti, recentemente Sua Maestà la Corte Suprema si è espressa con pronunciamenti che hanno acceso il dibattito, facendo inarcare sopracciglia bipartisan. In un momento di delicato assestamento politico, segnato dal difficile avvio della presidenza Obama e dalla risposta elettorale delle votazioni di mid-term appena concluse, il ruolo dei magnifici nove Justices di Washingthon si rivela più che mai determinante. In particolare, si registra il considerevole peso politico di alcune decisioni assunte nel 2010, riguardanti aspetti cruciali per l impianto dei diritti e delle prerogative individuali. Il clamore con cui tali sentenze sono state accolte è proporzionale al tasso di innovatività delle determinazioni e talora anche alla sorpresa di fronte a prese di posizione inattese. Dapprima, una controversa pronuncia che rimuove i limiti alla possibilità di finanziamento elettorale da parte dei grandi attori economici scuote la scena politica e dà origine a un dibattito in ordine alle priorità dell ordinamento rispetto ai diritti di opinione e ai rischi di un eccessiva ingerenza dell economia nel processo di legittimazione istituzionale. La Corte di Washington conquista poi la ribalta mediatica internazionale quando decide di estendere a tutto il territorio nazionale il diritto a possedere e portare con sé armi, in ottemperanza a un interpretazione letterale del secondo emendamento. Ancora con riferimento al rapporto tra colossi imprenditoriali e diritti dei singoli si registra una sentenza che penalizza i piccoli azionisti (Morrison v. National Australian Bank) ed è destinata a far discutere perché coinvolge, per esempio, anche la British Petro- L autrice è ricercatore di Diritto Pubblico nell Università di Sassari. 1
leum favorendola nel contenzioso prodotto in seguito alle responsabilità acclarate nel disastro ecologico nel Golfo del Messico. Da ultimo, si segnala una decisione che interviene in senso restrittivo sul dettato del primo emendamento, sancendo il primato delle esigenze di pubblica sicurezza legate alla minaccia del terrorismo rispetto alle libertà di manifestazione del pensiero (Humanitarian Law Project v. Holder). Una vecchia storia, evidentemente sempre attuale. Non è facile interpretare in senso univoco le scelte intraprese dai giudici della Corte in ambiti tanto diversi eppure accomunati dalla rilevanza politica. In questa sede si intende analizzare la ratio e le conseguenze di sentenze destinate a fare scuola e a esercitare un impatto significativo nella vita pubblica e privata degli americani. Il fine è quello di cogliere le ragioni dei giudici supremi, indagando in ordine al significato profondo di pronunce che esprimono lo spirito dei tempi nel primo anno dell era Obama. Poteri economici e garanzie elettorali Con la decisione del caso United Citizens v. Federal Election Commission (FEC), del 21 gennaio 2010, la Corte Suprema ha posto una pietra miliare nella determinazione del rapporto tra potere economico e realtà istituzionale. Una pietra miliare, intendiamo, in senso negativo. Ronald Dworkin, professor of Law and Philosophy nell Università di New York ha parlato di decisione devastante che minaccia la democrazia degli Stati Uniti (v. The New York Review of Books, n. 25, febbraio-10 marzo 2010 e n. 13-26 maggio 2010). Quella tra economia e politica è una relazione complessa e fondata su un fragile assetto di equilibri che rende particolarmente sottile la linea che separa un legame legittimo da uno illecito. Specialmente negli Stati Uniti, la pressione esercitata dall establishment economico sul decisore pubblico costituisce una realtà evidente che si associa all influenza delle rappresentanze sindacali, dell associazionismo civile e delle organizzazioni non governative. L intervento della Corte ha rimosso i limiti dalla normativa statunitense rispetto alla possibilità in capo alle corporazioni di finanziare in modo diretto o per vie traverse l elezione di un ufficiale pubblico. Con cinque voti contro quattro i giudici supremi esprimono la volontà di rimuovere tale preclusione, dando luce a uno scenario in cui la commistione tra corporazioni e politica avviene alla luce del sole e costituisce la regola più che l eccezione. La Corte, cambiando la propria giurisprudenza anche recente, argomenta la propria decisione basandosi su un ragionamento che prevede l assimilazione delle multinazionali e delle potenze economiche in genere con i privati cittadini, titolari del diritto di supportare anche economicamente la formazione politica o il candidato di fiducia. Dal momento che il primo emendamento stabilisce che il Congresso 2
non può adottare leggi che prevedano restrizioni alla libertà di manifestazione del pensiero, si legge nella sentenza, i limiti posti alla possibilità di finanziamento di campagne politiche da parte di imprese od organizzazioni indipendenti rappresenta una violazione indebita della libertà di parola, perseguibile penalmente. Secondo la Corte dunque i diritti di opinione, rappresentando un meccanismo essenziale per l affermazione della democrazia, devono sempre essere considerati prevalenti rispetto alla normativa che intende impedirne la piena espressione, sia con previsioni esplicite che indirettamente. Con riferimento al sistema di finanziamento della politica negli Stati Uniti vige una tradizionale distinzione tra i fondi erogati a favore di un partito politico e finalizzati alla realizzazione di un evento specifico o a sostenere una determinata proposta di legge (soft money) e quelli destinati a un candidato specifico per sponsorizzarne, nel vero senso della parola, l elezione (hard money). I vincoli previsti dalla normativa riguardavano in realtà soltanto questa seconda prospettiva, almeno fino al 2001 quando lo scandalo seguito alla bancarotta della multinazionale dell energia Enron (tra i più munifici finanziatori del partito repubblicano) spinge il Congresso a occuparsi della questione. Nel 2002, su proposta trasversale presentata dal democratico Feingold e dal futuro sfidante repubblicano di Obama, McCain, viene adottato il Bipartisan Campaign Finance Act, che prevede un irrigidimento dei vincoli previsti per la soft money, escludendo sostanzialmente l erogazione di hard money e limitando in questo modo significativamente l attività dei gruppi di pressione. La genesi della nuova normativa è stata fortemente influenzata dalla condizione emotiva determinata dal caso Enron, che ha scosso la cittadinanza attirando l attenzione sul peso effettivo esercitato dai poteri forti sulle decisioni politiche. L intenzione è dunque quella di circoscrivere lo spazio di influenza delle lobbies, favorendo un ripristino del potere di scelta agli elettori. Tale obiettivo viene però vanificato dall intervento della Corte Suprema che sancisce l incostituzionalità del Bipartisan Campaign Finance Act, giudicato lesivo del primo emendamento. Per la maggioranza (repubblicana) della Corte, dunque, i finanziamenti privati ai partiti (a prescindere dall entità) non costituiscono in minima misura una forma di distorsione del processo democratico ma, al contrario, rappresentano un elemento propulsore della libertà politica. Di tutt altro parere è il Presidente Obama, che non esita a definire la sentenza un colpo alla democrazia, rivendicando con orgoglio la propria azione anticorporativa, che ha trovato forma concreta nel divieto di assunzione di ex lobbisti tra le fila del governo e nella pubblicazione dell elenco di tutti i visitatori della Casa Bianca. Nel marzo 2010, la Corte d appello del distretto di Columbia stabilisce che, sulla base di quanto determinato nella sentenza United Citizens, non 3
è più possibile imporre limiti all importo dei contributi versati ai comitati indipendenti istituiti al fine di sostenere un candidato o, d altra parte, a osteggiare l elezione di un altro. Prima dell intervento della Corte, era previsto un tetto di spesa, pari a 69.900 dollari che potevano essere versati ogni due anni; tale limite oggi non è più contemplato e sia i singoli individui che le imprese potranno versare somme illimitate in campagna elettorale e non solo. Si apre così un fronte che vede schierati su parte avverse il potere esecutivo, forte della legittimazione popolare diretta e artefice determinante l indirizzo politico del paese, e un asse transitorio ma estremamente potente - composto dai colossi della scena economica e dalla maggioranza dei giudici della Corte Suprema. La questione, dunque, da giuridica diventa squisitamente politica e il perno delle argomentazioni delle parti in causa diventa la concezione della dimensione democratica, l individuazione del limite oltre il quale l influsso delle forze economiche sui processi decisionali da legittima perorazione di interessi deriva in plutocrazia. In che modo la figura classica del self made man, elemento cardinale nell iconografia dell America delle opportunità, può conciliarsi con lo strapotere del denaro e della forza corporativa nell ottenere tutela dei propri interessi in un contesto ad armi pari? Quale deve essere il ruolo dello Stato rispetto a tali forze in tensione tra loro? Per evitare che i magnati del big business acquistino un influenza tale da penalizzare gli interessi dei common men and women è necessario prima di tutto un intervento di matrice culturale. Occorre spazzare via lo spettro del socialismo che ha appannato l aura di Barak Obama durante la campagna elettorale e che ancora aleggia, destando i sospetti dell America più profonda e tradizionalista che teme ancora l avvento di un onda rossa che metta a repentaglio il capitalismo. Si dovrebbe insomma immettere nel sistema un iniezione di costituzionalismo ricordando alla cittadinanza il valore prioritario dei principi di uguaglianza e non discriminazione, le libertà civili e i diritti politici che hanno ispirato i padri fondatori della grande democrazia statunitense. Davide non deve arrendersi a Golia bensì far valere nei confronti del gigante il testo della Costituzione del 1787 che contiene lo spirito egualitario e garantista del popolo americano. Se il Congresso raccogliesse l input di Obama, intervenendo per ripristinare i vincoli ai finanziamenti alla politica rimossi con sentenza, si produrrebbe un conflitto tra potere esecutivo e giudiziario che, storicamente, si è risolto più spesso a favore della Corte Suprema. Peraltro, l esito delle elezioni di midterm (favorevole ai Repubblicani) fa presumere quanto arduo sarà il compito presidenziale di vedere accolta l istanza di riconsiderare un argomento già liquidato dalla Corte con soddisfazione delle forze più conservatrici 4
che oggi incontrano il consenso della maggioranza degli elettori americani. Il diritto costituzionale a essere armati Secondo quanto prescritto dal secondo emendamento alla Costituzione americana una milizia ben organizzata è funzionale alla sicurezza di uno Stato libero e sulla base di questi presupposti si fonda il diritto a detenere e portare con sé armi. Con la sentenza nel caso McDonald v. Chicago del giugno 2010 1, la Corte Suprema ha stabilito che tale prerogativa debba ritenersi applicabile non solo agli organi di governo federale bensì anche ai singoli Stati. Anche questa volta si tratta di una decisione presa a maggioranza in un caso riguardante l impugnazione di un ordinanza della città di Chicago, in Illinois, che sanciva il divieto del possesso delle armi da fuoco. La preclusione è stata dapprima confermata dalla Corte d Appello del Settimo Circuito che aveva riscontrato il mancato intervento chiarificatore della Corte Suprema rispetto all incorporazione del secondo emendamento nella clausola del due process of law di cui al quattordicesimo emendamento e, dunque, in merito all applicabilità in ambito statale. Secondo quando sostenuto dal ricorrente, il diritto a essere armati si qualifica come fondamentale per ogni singolo individuo e non può per questo essere leso né limitato dagli Stati. D altra parte, a parere della Città di Chicago le esigenze locali legate alla salvaguardia della pubblica sicurezza giustificano una ponderazione della disciplina legale sull acquisto e la detenzione di armi da parte degli Stati. Sono questi ultimi, infatti, i soggetti impegnati in prima istanza nel controllo del possesso e dell uso delle armi da fuoco sul territorio. La Corte Suprema chiude il caso, accogliendo le istanze dell appellante e negando dunque agli Stati la possibilità di regolare in modo autonomo il possesso delle armi nell ambito delle giurisdizioni di riferimento. La motivazione della sentenza è chiarita dal giudice relatore Samuel Alito, che richiama il precedente District of Columbia v. Heller, affermando che il secondo emendamento tutela il diritto di possedere un arma in casa a scopo di difesa personale e una norma del Bill of Rights che garantisce un diritto ritenuto fondamentale alla luce del dettato della Costituzione federale deve essere applicata analogamente al governo centrale e agli Stati. In risposta alla pronuncia della Corte, il 2 luglio 2010, la città di Chicago approva con voto unanime un altra ordinanza che stabilisce una nuova disciplina del possesso delle armi da fuoco sul territorio cittadino. In ragione della rinnovata normativa, chiunque sia in possesso di un arma da fuoco è obbligato a tenerla all interno delle mura della propria abitazione: è fatto divieto portare le armi anche solo in giardino, nel garage o nel patio di casa. Vengono inoltre introdotti obblighi burocratici e limiti in virtù dei quali non è possibile immatricolare più di un arma al mese e la registrazione deve essere rinnovata ogni tre anni. 5
Come visto in relazione a United Citizens v. Federal Election Commission, anche questa causa vede una netta contrapposizione tra giudici di tendenza liberale e conservatori, che rende esplicito e di tutta evidenza la valenza politica sottostante la decisione. Il tema è scottante: le stime rivelano che negli Stati Uniti muoiono quotidianamente ottantaquattro persone, trentaquattro delle quali per omicidio e in questo dato non può trascurarsi la facilità nel reperimento delle armi favorita da legislazioni permissive. Eventi di cronaca eclatanti come quello raccontato da Michael Moore nel documentario Bowling at Columbine evidenziano inoltre la spinosa questione dell accesso alle armi da parte dei minori, considerata dalle istanze territoriali come elemento determinante la decisione di applicare discipline restrittive. I dati rivelano che gli USA sono il Paese che presenta il maggior numero di detentori di armi da fuoco nel mondo: ben novanta milioni di persone sono in possesso di più di duecento milioni di armi. Aspre critiche sono state rivolte alla sentenza da parte delle compagini sociali più sensibili al tema della violenza nella realtà statunitense; tra tutte spicca la dichiarazione di Kristen Rand, direttore del Violence Policy Center, secondo la quale morirà altra gente per colpa di questa decisione. Del tutto diversa è stata l accoglienza riservata alla pronuncia dalle potenti lobbies delle armi, che hanno espresso piena soddisfazione rispetto a una decisione che secondo un comunicato della National Rifle Association rappresenta un grande momento nella storia americana. Anche qui non si può fare a meno di notare che sono i portatori di interessi economici a trarre i maggiori vantaggi da una decisione del massimo grado di giustizia USA. Corte Suprema: still the least dangerous branch? In un sistema democratico, la possibilità di manifestare interessi individuali e collettivi e di presentare istanze alla politica per ottenerne la tutela deve essere assicurata e garantita come un diritto fondamentale, funzionale a una sana e corretta dinamica democratica. Legittime sono, dunque, le richieste di considerazione da parte dei portatori di interessi specifici che attirano l attenzione del decisore pubblico ma la capacità di pressione esercitabile da gruppi organizzati e sostenuti dalla forza del denaro può determinare la penalizzazione di voci meno allettanti per la politica sempre bisognosa di risorse, ma non per questo meno meritevoli di credito. Assimilando le grandi lobbies ai privati cittadini, considerati alla pari titolari del diritto di sostenere anche con mezzi finanziari i propri candidati, la Corte Suprema non vede o fa finta di non vedere l enorme distanza che separa le due categorie di soggetti, nemmeno paragonabili per quanto riguarda la possibilità di esercitare la propria influenza sui meccanismi decisionali. 6
Un duro colpo al principio di trasparenza è stato poi assestato alcuni mesi fa dalla bocciatura, in Senato, della proposta di legge relativa al Disclose Act che prevedeva l obbligo in capo agli sponsor industriali di campagne pubblicitarie di rendere pubblica la propria identità non nascondendosi più dietro a realtà associative dalla denominazione solo apparentemente inoffensiva quali Americans for America. Se avesse sortito buon esito, la proposta di cui sopra avrebbe inoltre vietato il finanziamento di spot politici da parte di filiali statunitensi di società straniere impedendo, per esempio, a colossi industriali quali la British Petroleum di agire direttamente sul fronte americano. Il riferimento alla BP non è casuale dal momento che, nonostante il disastro causato nel Golfo del Messico dalla marea nera riversata in mare da uno dei pozzi della società, questa continua a esercitare una forte influenza sugli attori politici americani destinatari di ingenti flussi di finanziamento provenienti dalle casse della multinazionale del petrolio. In virtù della giurisprudenza della Corte Suprema, da ora in poi, la BP al pari degli altri colossi dell economia mondiale è libera di spendere somme illimitate per sovvenzionare can-didature di soggetti che saranno presumibilmente gravati da un debito di riconoscenza. Si tratta di un evidenza che non può essere messa in discussione in quanto tale, ma che si presta a una riflessione più ampia, riguardante il concetto profondo di democrazia e gli strumenti di tutela ammissibili per la salvaguardia della stessa. In una società complessa quale quella contemporanea non è possibile escludere forme di dialogo e comunicazione tra portatori di interessi particolari e rappresentanti politici, tuttavia non si può transigere in ordine alla necessità di impedire la prevaricazione degli interessi di alcuni sul bene collettivo. Le attività dei gruppi di pressione e le commistioni tra economia e politica non presuppongono necessariamente situazioni patologiche e per evitare che l influenza del potere della borsa pesi eccessivamente sui processi decisionali di un ordinamento è indispensabile definire percorsi trasparenti, lungo i quali far correre le relazioni tra istanze economiche e politiche. L articolato assetto di checks and balances cratterizzante la struttura costituzionale americana fa ben sperare in ordine a una risoluzione equilibrata di un conflitto tra poteri derivante da una opposta visione del ruolo dello Stato nella vita dei singoli e della politica in generale. Non sarà facile però trovare un punto di incontro in una materia così delicata, che tocca nel vivo interessi estremamente importanti per entrambe le parti. Solo un intervento neutrale, tarato dalle influenze di coinvolgimento diretto può servire a regolare con obiettiva misura un campo minato quale quello dei gruppi di pressione. La difficoltà aumenta esponenzialmente quando i soggetti chiamati a decidere sono anche parti in causa e lo sforzo di astrarre la propria 7
condizione personale dagli interessi contingenti rende il compito improbo. Nel caso specifico la posta in gioco è data dalla salvaguardia dei meccanismi democratici messi a repentaglio da un eccessiva ingerenza dei poteri forti; il valore sul piatto è troppo alto perchè si possa cedere a valutazioni legate al proprio tornaconto. Per quanto ardua sia la prova, gli esponenti dei tre poteri fondamentali sono chiamati ad affrontarla, perché i principi della democrazia non possono essere lasciati in balia delle regole del mercato. Detto questo, restano gli interrogativi sulle linee di tendenza di una Corte Suprema che, almeno da quanto si evince dalla lettura combinata delle ultime sentenze, esprime un orientamento conservatore che cozza con il programma politico delineato dalla attuale Presidenza. Gli scenari che potranno affermarsi nel futuro sono diversi e dipendono anche da aspetti concreti quali la eventuale nomina da parte del democratico Obama di nuovi giudici supremi. Questa possibilità determinerebbe un cambiamento negli equilibri della Corte spostando, presumibilmente, l ago della bilancia a favore di un approccio liberal al judicial review. Se invece l assetto politico della Corte dovesse rimanere immutato anche nei prossimi anni e se la maggioranza dei giudici confermasse il favor al modello dei repubblicani lo scontro sarà inevitabile. Allo stato dei fatti, non è possibile dare una risposta certa al quesito che rappresenta il presupposto di questo lavoro, ovvero: dove va la Corte Suprema USA? Tuttavia, pur in mancanza di una premonitrice sfera di cristallo, si può intuire che l azione della Corte non renderà più facile l avanzamento del tragitto della politica Obama ma, al contrario contribuirà a far sorgere ostacoli che si aggiungeranno a quelli posti da un Congresso non più conforme ai colori presidenziali. Prendendo in prestito la felice intuizione del Chief Justice Rehnquist si può concludere che, se la Corte Suprema resta senz altro il meno pericoloso tra i titolari dei tre poteri dello Stato, è tutt altro che una forza innocua e solo un bilancio compiuto alla fine del mandato Obama consentirà di valutare il peso effettivo dei nove di Washington. Nel prossimo numero della rivista sarà pubblicata la traduzione della dissenting opinion del Justice Stevens, il decano liberal della Corte Suprema che, novantenne, ha recentemente lasciato la Corte. La sua opinione dissenziente costituisce il legato principale che lascia nel contesto di una democrazia sottoposta a forti tensioni. 1 V. CORTE SUPREMA USA, McDonald v. Chicago, 28 giugno 2010 8
Note bibliografiche S. L. BLOCH, V. C. JACKSON, T. G. KRAT- TENMAKER, Inside the Supreme Court: the institution and its procedures, St. Paul (Minnesota), 2008. S. G. BREYER, L interpretazione costituzionale della Corte Suprema degli Stati Uniti, Editoriale scientifica, Napoli 2007. P. L. PETRILLO, N. DI PALO, Gruppi di pressione e ambiente, ovvero come i gruppi di pressione incidono sulle decisioni in materia ambientale nell Unione Europea e negli Stati Uniti d America, in M. Carli, M. Cecchetti, T. Groppi, G. Carpani (a cura di), Governance ambientale e politiche normative. L attuazione del Protocollo di Kyoto, Il Mulino, Bologna, 2008, pp. 651-700. W. H. REHNQUIST, The Supreme Court, New York 2002. 9