L attuazione del Fiscal Compact nei Paesi europei Debiti pubblici sub-centrali e relative contromisure: Italia ed Europa a confronto. Focus su Italia, Germania, Spagna e Francia La finanza territoriale, Rapporto 2014 Giancarlo Pola, Elena Carniti SIEP - 26 settembre 2014 1
La crisi economica Con la crisi economica i conti pubblici dei Paesi dell Eurozona subiscono un significativo peggioramento. La crisi economica evidenzia i limiti del Patto di Stabilità e Crescita (PSC, introdotto nel 97 e modificato nel 2005): non impedisce che gli squilibri macroeconomici e finanziari di un singolo Paese finiscano col compromettere la stabilità finanziaria e economica dell UE; gli incentivi che contiene sono insufficienti alla riduzione del debito pubblico.
Debito della PA. Anni 2007-2013 Fonte: elaborazioni Éupolis da dati Eurostat
La riforma della governance OBIETTIVI: garantire il coordinamento delle politiche economiche nazionali (che ora vengono preventivamente condivise); rendere efficaci le regole del PSC. Fino allo scoppio della crisi, i meccanismi procedurali previsti dal meccanismo preventivo del PSC erano rimasti di fatto inapplicati, così come era stato sostanzialmente ignorato il criterio sul debito; rafforzare il processo di sorveglianza macroeconomica sulle politiche di bilancio dei singoli Paesi, che devono ora essere valutate organicamente in modo da garantirne coerenza e sostenibilità. 4
La riforma della governance Di seguito le principali azioni che hanno consentito un graduale rafforzamento della governance: Semestre Europeo (gennaio 2011) Patto Euro Plus (marzo 2011) Two-Pack (novembre 2011) Six-Pack (dicembre 2011) Accordo intergovernativo sulla Stabilità, sul Coordinamento e sulla Governance (Fiscal compact, marzo 2012). 5
Il Fiscal Compact E un accordo intergovernativo (non è legge della UE) sottoscritto da 25 Stati. Impone due vincoli fondamentali ai Paesi aderenti: regola del ʺpareggio di bilancioʺ per l aggregato della PA, inserito nella normativa nazionale (preferibilmente a livello costituzionale); uno specifico ʺcriterio di convergenzaʺ rapida verso un valore di riferimento per il rapporto debito/pil (60%). 6
Il Fiscal Compact PRIMO VINCOLO: Il conto della PA deve essere in pareggio o in avanzo. Tale regola è rispettata se l indebitamento netto strutturale (corretto dal ciclo e dalle misure una tantum) è pari o converge velocemente all obiettivo di medio termine (OMT) del Paese in questione. Il limite inferiore è country specific, al massimo allo 0,5% del Pil (limite consentito all 1% del Pil per i soli Paesi aventi un rapporto debito/pil inferiore al 60%). In caso di deviazione (ivi comprese le circostanze eccezionali) entrano in gioco meccanismi automatici di correzione. 7
Il Fiscal Compact SECONDO VINCOLO: Qualora il rapporto debito/pil fosse superiore al 60%, l eccedenza deve essere ridotta in media di un ventesimo all anno. Si ritiene che tale rapporto si stia riducendo ad un ritmo adeguato verso il valore di riferimento se il differenziale rispetto a tale valore diminuisce negli ultimi tre anni ad un ritmo medio di un ventesimo all anno. 8
Livelli decentrati e squilibri Quale responsabilità ha il livello di governo sub-centrale nella produzione degli squilibri finanziari dei propri Paesi? Livello sub-centrale = Amministrazioni locali + (se presenti) Amministrazioni Stato federale
Peso dei diversi livelli di governo sulle spese totali. Anno 2013 Fonte: elaborazioni Éupolis da dati Eurostat
Peso del debito dei diversi livelli di governo. Anno 2013 Fonte: elaborazioni Éupolis da dati Eurostat
L implementazione del Fiscal Compact: un confronto Italia Germania Spagna Francia
ITALIA Modifiche costituzionali (aprile 2012: modifica Artt. 81, 97, 117, 119); Legge rinforzata 243/2012. CONSEGUENZE: introduzione del pareggio di bilancio a livello costituzionale (Art. 81); concorso degli enti territoriali agli obiettivi di finanza pubblica (Art.97); equilibrio di bilancio a livello territoriale (Art.119).
Il principio del pareggio di bilancio Con la nuova formulazione dell art. 81 viene introdotto a livello costituzionale il pareggio di bilancio: lo Stato assicura l equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio Statale, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.. Si tratta di una innovazione di forma più che di contenuto perché: - il Patto di Stabilità e Crescita una norma di rango costituzionale già prevede il pareggio di bilancio al netto del ciclo; - È una formulazione piuttosto rigida che imbriglia l azione di governo. 14
Il concorso delle PA agli obiettivi di finanza pubblica All Art. 97 della Costituzione, al primo comma è premesso il seguente: Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l ordinamento dell Unione europea, assicurano l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. Rafforza le previsioni contenute nelle leggi nazionali e introduce il concorso esplicito alla sostenibilità del debito pubblico (al lordo delle attività) misurato in rapporto al PIL 15
L equilibrio di bilancio per gli enti territoriali Art. 119: I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell UE. 16
L equilibrio di bilancio per gli enti territoriali Per gli enti territoriali l equilibrio di bilancio a livello regionale si intende (legge 243/2012): saldo non negativo, da realizzare in termini nominali (e non strutturali, cioè tenendo conto degli effetti del ciclo e al netto delle misure una tantum). Diverso dal saldo richiesto allo Stato (= strutturale, e non nominale) che consentono allo stesso di effettuare politiche anticicliche. 17
GERMANIA Modifiche costituzionali (2009) tuttavia 1. interessano il livello federale (BUND) e i governi dei 16 LÄNDER, non il livello di governo rilevante in sede europea, il General Government (GG); 2. le legislazioni interne dei LÄNDER contengono norme meno stringenti rispetto al FC (escape clauses, non sono previsti meccanismi di correzione); 3. la definizione di deficit non è la medesima contenuta nel FC. Legge ordinaria (luglio 2013) limita il deficit strutturale per il livello GG.
GERMANIA BUND (Stato Federale): bilancio generalmente in equilibrio, escluso ricorso ad indebitamento. La condizione si ritiene rispettata se il deficit strutturale è entro lo 0,35% del Pil. La definizione di deficit NON è la stessa del FC!! (a partire dal 2016); LÄNDER: equilibrio tra entrate e uscite in termini strutturali (deficit strutturale, limite allo 0%) (a partire dal 2020). Finora le nuove norme sono state recepite da 9 LÄNDER, ma le condizioni sono spesso meno stringenti rispetto a quelle previste dalla Costituzione); GG (General Government): il deficit strutturale è limitato allo 0,5% del Pil. Eventuali sanzioni derivanti dal mancato rispetto degli accordi EU saranno ripartiti tra il BUND (65%) e i LÄNDER (35%), per questi sulla base della popolazione e del nesso di causalità evidenziabile.
SPAGNA Modifiche costituzionali (settembre 2011) (prima della sottoscrizione del FC!!). L Art. 135 afferma il principio della stabilità dei bilanci per il GG, e richiama lo Stato e le Comunità autonome al rispetto dei deficit strutturali previsti da normativa europea. Legge organica (o rinforzata) 2/2012 (LEP) disciplina i dettagli di funzionamento.
SPAGNA GG (General Government): - in generale, pareggio. E consentito un deficit strutturale fino allo 0,4% del Pil in caso di riforme strutturali che impattano nel lungo periodo sulle finanze pubbliche; - viene fissato un limite sul debito/pil: l obiettivo europeo del 60% per il GG viene declinato a cascata sul governo centrale (44%), le Comunità autonome (13%) e le giurisdizioni locali (3%) (da conseguirsi entro il 2020); - L impegno al consolidamento è ripartito tra i diversi livelli di governo, sulla base della rispettiva quota sul deficit strutturale GG a gennaio 2012; Stato centrale, Comunità autonome e Municipalità: obbligo di mantenimento del bilancio in pareggio/surplus. Relativamente al debito, ogni Comunità non può eccedere il 13% del rispettivo Pil.
FRANCIA Legge organica (rinforzata) 2012/1403, approvata a fine 2012. GG (general government): bilancio strutturalmente in pareggio, con limite inferiore per il deficit allo 0,5% del Pil. In caso di deviazione, non è previsto un meccanismo automatico di correzione.
Conclusioni: elevata discrezionalità Alcuni esempi: in Germania (per il GG) e Francia, la regola di bilancio è affidata alla legge ordinaria; in Spagna e Italia vi sono state invece modifiche costituzionali; la Spagna consente la deviazione dalla regola di bilancio in caso di situazioni che mettono a rischio la stabilità economica e sociale (eccezione aggiuntiva rispetto a FC); In Spagna la nuova regola di bilancio si applica dal 2020;
Conclusioni: elevata discrezionalità In quasi tutti i Paesi le circostanze eccezionali possono essere invocate dal governo senza approvazione parlamentare (in Spagna e Italia è richiesta l approvazione la maggioranza assoluta); Tra i Paesi dell Eurozona, la Spagna e l Italia hanno implementato regole tra le più severe;
Enti locali «a dieta» In Italia, il concorso stimato (Patto stabilità interno 2014) Comuni a 11.760 milioni di euro (che diverranno 12.710 nel 2015 e 12.985 per gli anni 2016 e 2017); Province a 3.745 milioni (che dovrebbero diventare 3.945 nel 2015, per poi aumentare ulteriormente a 4.014 milioni per il biennio 2016 e 2017); Regioni a Statuto ordinario, il totale delle manovre ammonta nel 2014 a 10.240 milioni (11.531 per i tre anni successivi).
Enti locali «a dieta» Spagna, deficit pubblico per livello di governo F Fonte: A. Castells, Universitat de Barcelona
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