Federalismo fiscale: un confronto internazionale

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1 Federalismo fiscale: un confronto internazionale 1. Il tema del federalismo fiscale assume un rilievo sempre maggiore nel dibattito istituzionale e riveste un ruolo centrale nelle agende politiche di tutti i Paesi. Con la riforma costituzionale del 2001, anche l Italia, seppure con qualche anno di ritardo rispetto a Paesi con più elevata tradizione federalista come Germania, Australia, Svizzera e Canada, ha posto le basi per una riforma dell ordinamento finanziario del Paese improntata ad un maggiore coinvolgimento dei livelli di governo subcentrali nelle scelte di spesa e nelle modalità di reperimento delle risorse. 2. L esperienza travagliata del Decreto 56/2000 e le difficoltà che caratterizzano il confronto istituzionale tra le Regioni per l attuazione dell articolo 119 della Costituzione hanno messo a nudo le oggettive difficoltà nell attuare il federalismo fiscale in un Paese, come l Italia, caratterizzato da un economia duale. In tale contesto, è evidente che un attuazione piena e concreta del federalismo fiscale, nell ottica di una effettiva corresponsabilizzazione delle Regioni agli obiettivi di finanza pubblica, richieda come requisiti irrinunciabili l individuazione di un modello perequativo in grado di assicurare un sostanziale equilibrio tra autonomia finanziaria ed esigenze solidaristiche e la definizione di un assetto di relazioni finanziarie tra i vari livelli di governo stabile e condiviso. 3. In una fase, come quella attuale, in cui il nuovo disegno finanziario è ancora in fase di definizione, si è ritenuto utile procedere ad una disamina delle più significative esperienze in tema di federalismo fiscale nel panorama internazionale. Per effettuare tale analisi comparativa, sono state utilizzate come fonti informative di base una serie di analisi effettuate dall OECD su un campione di Stati membri. L analisi riguarda sia Paesi con assetto federale o regionale (Australia, Austria, Canada, Germania, Italia, Spagna, Svizzera) sia Paesi con assetto unitario (Danimarca, Finlandia, Norvegia, Portogallo, Svezia, Turchia). Autonomia tributaria e spazi di flessibilità fiscale troppo ridotti 4. Per valutare lo stato di attuazione del federalismo fiscale, il primo elemento da analizzare è il livello di risorse fiscali devolute ai livelli di governo subcentrali (tavola 4.1). Dal confronto internazionale emerge come il nostro Paese affidi agli Enti Territoriali solamente il 16,4% (di cui 11,3% alle Regioni e 5,2% agli Enti Locali) delle entrate fiscali complessive. Tale dato confina l Italia all ultimo posto nella graduatoria dei Paesi con assetto federale o regionale oggetto di analisi. Ai fini della valutazione sull effettivo grado di autonomia fiscale, ciò che rileva non è solo la quota di risorse fiscali devolute, ma anche gli spazi di manovrabilità degli elementi strutturali del tributo (aliquota, deduzione e detrazione) concessi ai livelli inferiori di governo. Rispetto a Spagna, Australia, Canada e Svizzera, gli Enti Territoriali italiani hanno pochi spazi per incidere sugli elementi strutturali del tributo. La flessibilità fiscale è assicurata in Italia soprattutto dalla rimodulazione delle aliquote entro un range definito dal governo centrale. Un modello perequativo a forte impatto redistributivo 5. La perequazione fiscale rappresenta, in ogni assetto di finanziamento, il naturale complemento del decentramento fiscale. Con il termine perequazione fiscale si intende il trasferimento di risorse fiscali tra giurisdizioni con la finalità di compensare le differenze nella capacità di reperire risorse fiscali o nel costo di erogazione dei servizi pubblici. Il principale obiettivo della perequazione è quello di permettere ai livelli di governo subcentrali di provvedere all erogazione di un livello medio di servizi pubblici applicando un livello medio di pressione fiscale e di efficienza operativa. I modelli perequativi applicati nei Paesi analizzati assumono connotati specifici, e sono conformati al contesto istituzionale di riferimento (ad esempio la dimensione, il numero e l articolazione territoriale dei livelli di governo subcentrali). Ma l elemento che incide

2 maggiormente nella definizione dello schema perequativo è senza dubbio la presenza di disuguaglianze nei livelli di ricchezza, che genera differenze, talvolta anche profonde, nella capacità dei differenti territori di generare risorse fiscali. 6. Per misurare le differenze di capacità fiscale a livello intranazionale, l OECD ha utilizzato come indicatore il Pil pro capite dei territori regionali, che rappresenta una proy attendibile della capacità fiscale di ciascuna giurisdizione (si veda grafico 4.1). L indice di Gini, che misura le disuguaglianze tra tutti i territori regionali di un dato Paese, evidenzia per l Italia (0,13) un risultato sostanzialmente analogo a quello di Germania e Spagna (0,12). 7. La dimensione della perequazione assume entità differenti a seconda del grado di decentramento fiscale e del peso dato dalla politica alla necessità di equalizzazione delle risorse. Con una dimensione di tre punti percentuali del PIL nazionale, la perequazione fiscale assume in Italia una dimensione considerevole, in linea con quella della Spagna e superiore di un punto percentuale di Pil a quella della Germania (tavola 4.2). 8. La tavola offre una disamina degli indicatori di capacità fiscale dei livelli di governo subcentrali prima e dopo la perequazione. Per ciascun Paese, è stato calcolato il coefficiente di Gini della capacità fiscale tra giurisdizioni e la capacità fiscale massima e minima prima e dopo la perequazione. La differenza tra l indice di Gini prima e dopo la perequazione evidenzia la dimensione dell intervento perequativo. Nell ambito dei Paesi con assetto federale o regionale, in Italia e in Spagna (0,11) si registra l intervento perequativo a più forte impatto redistributivo. Un modello di coordinamento dei risultati finanziari tra Stato ed Enti territoriali rigido e poco cooperativo 9. Dare una forma compiuta al federalismo fiscale significa definire un quadro di coordinamento dei risultati finanziari dei differenti livelli di governo con caratteristiche di stabilità, coerenza e rispetto dell autonomia gestionale dei livelli subcentrali di governo. L OECD colloca le esperienze dei Paesi esaminati (tavola 4.3) in tre modelli di regolazione dei rapporti finanziari tra Governo Centrale ed Enti territoriali: modello basato su regole imposte dal centro; modello della cooperazione formalizzata; modello dell assenza di coordinamento. 10. Nel nostro Paese il coordinamento dei risultati finanziari di Stato ed Enti territoriali viene assicurato attraverso il Patto di Stabilità Interno, che l OCSE annovera tra i modelli di regolazione basati su regole imposte dal centro. Germania e Spagna adottano invece modalità di raccordo più cooperative, che offrono ai livelli di governo subcentrali la possibilità di concordare annualmente con il governo centrale il grado di coinvolgimento negli obiettivi di finanza pubblica. 11. Solamente quattro Paesi (Germania, Italia, Danimarca e Portogallo) adottano un modello di regolazione che pone vincoli espliciti alla spesa complessiva o a specifiche voci di spesa dei livelli di governo subcentrali. Vincoli al ricorso al debito, ma non troppo stringenti 12. Oltre al prelievo fiscale, anche il ricorso al debito costituisce un importante leva per la gestione finanziaria dei livelli inferiori di governo (tavola 4.4). Fatta eccezione per Australia ed Austria, gli altri Paesi esaminati impongono ai livelli subcentrali una serie di vincoli nel ricorso al debito. Nel più restrittivo dei casi, che riguarda solamente la Danimarca, il ricorso al debito non è mai concesso. Negli altri casi, le condizioni di accesso al debito degli enti subcentrali sono regolate da uno specifico parere favorevole del Governo Centrale (Canada, Spagna e Svizzera), o sono posti dei vincoli sulla finalizzazione in spesa della provvista finanziaria (Italia, Germania, Norvegia e Portogallo).

3 Oltre che qualitativi, i vincoli posti sul ricorso al debito assumono in buona parte dei casi valenza anche quantitativa. I parametri di riferimento cui applicare il vincolo quantitativo solo il nuovo debito ( Germania e Portogallo), lo stock di debito (Canada e Portogallo) e il servizio del debito (Canada, Italia, Portogallo e Turchia).

4 Tavola L'autonomia fiscale dei livelli di governo subcentrali Paese Risorse fiscali disponibili (% sul totale delle risorse fiscali) Manovrabilità delle aliquote, delle deduzioni e delle detrazioni (%) La composizione delle entrate fiscali dei livelli di governo subcentrali Manovrabilità delle aliquote completa (%) Tributi propri Manovrabilità delle aliquote limitata (%) Aliquote, deduzioni e detrazioni fissate dal governo centrale (%) Ripartizione delle entrate stabilita con il consenso dei livelli di governo subcentrali (%) Imposte compartecipate Ripartizione delle entrate stabilita dal governo centrale con cadenza pluriennale (%) Ripartizione delle entrate stabilita dal governo centrale con cadenza annuale (%) Assetto federale/regionale Australia 31,4 Stati 28,4 54,4 45,6 Enti Locali 3,0 100,0 Austria 18,4 Stati 8,8 7,0 10,3 82,7 Enti Locali 9,6 2,7 5,4 25,4 66,5 Canada 44,1 Province 35,5 98,4 1,6 Enti Locali 8,6 1,8 95,6 2,6 Germania 28,7 Lander 21,8 2,4 11,3 86,3 Enti Locali 7,0 17,6 33,6 1,2 47,6 Italia 16,4 Regioni 11,3 58,8 23,7 17,6 Enti Locali 5,2 27,1 50,4 9,4 13,1 Spagna 26,6 Regioni 18,1 58,3 0,1 41,6 Enti Locali 8,5 27,2 51,4 21,4 Svizzera 43,1 Stati 27,0 90,4 9,6 Enti Locali 16,2 2,9 97,1 Assetto unitario Danimarca 35,6 86,0 4,7 6,4 2,9 Finlandia 21,5 85,3 4,6 0,2 9,9 Norvegia 12,9 3,3 96,7 Portogallo 6,0 44,0 37,5 18,5 Svezia 32,1 100,0 Turchia 6,5 100,0 Fonte: elaborazioni Regione Veneto - Direzione Risorse Finanziarie su dati OECD (2002)

5 Grafico Le differenze di ricchezza a livello regionale (indice di Gini applicato sul PIL pro capite regionale) Turchia Canada Austria Portogallo Italia Danimarca Svizzera Spagna Germania Norvegia Finlandia Australia Svezia 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 Fonte: elaborazioni Regione Veneto - Direzione Risorse Finanziarie su dati OECD (2002)

6 Tavola La dimensione della perequazione e i suoi effetti sulle risorse disponibili dei livelli di governo subcentrali Paese Dimensione della perequazione Risorse disponibili prima della perequazione Risorse disponibili dopo la perequazione Effetto redistributivo Assetto federale/regionale % del Pil % della spesa pubblica Coefficiente di Gini (%) elevata ridotta Coefficiente di Gini (%) elevata ridotta Australia 0,5 1,4 5,0 103,8 79,8 0,0 100,0 100,0 5,0 Austria 3,8 7,6 2,0 106,9 93,2 Canada 1,0 2,5 10,0 177,1 75,0 7,0 156,9 92,9 3,0 Germania 2,0 4,2 6,0 116,5 67,2 2,0 104,5 97,4 4,0 Coefficiente di Gini (%) Italia 3,0 6,3 21,0 146,0 24,0 10,0 115,0 89,0 11,0 Spagna 3,0 7,6 15,0 142,2 67,2 4,0 117,4 83,7 11,0 Svizzera 3,0 8,2 15,0 173,0 46,0 11,0 159,0 64,0 4,0 Assetto unitario Danimarca 2,8 5,1 8,0 134,0 62,0 4,0 175,4 86,4 4,0 Finlandia 3,8 7,4 11,0 143,0 78,8 3,0 104,8 95,3 8,0 Norvegia 0,5 1,2 13,0 142,0 64,0 5,0 118,0 93,0 8,0 Portogallo 1,8 4,0 34,0 331,0 26,0 14,0 138,0 65,0 20,0 Svezia 2,6 4,6 6,0 118,0 84,0 2,0 103,0 91,0 6,0 Turchia 1,1 n.d. 22,0 130,0 2,0 6,0 107,0 64,0 16,0 Fonte: elaborazioni Regione Veneto - Direzione Risorse Finanziarie su dati OECD (2004)

7 Tavola Le relazioni finanziarie tra livelli di governo Paese Assetto federale/regionale Regolazione dei rapporti finanziari tra livelli di governo Regole imposte dal centro Cooperazione formalizzata Assenza di coordinamento Limitazioni imposte sulle spese dei governi subcentrali Vincoli sulla spesa complessiva Vincoli sulla spesa corrente Vincoli su singole voci di spesa Australia Austria Canada Germania Italia Spagna Svizzera Assetto unitario Danimarca Finlandia Norvegia Portogallo Svezia Turchia Fonte: elaborazioni Regione Veneto - Direzione Risorse Finanziarie su dati OECD (2002)