TRASPORTO PUBBLICO LOCALE:

TRASPORTO PUBBLICO LOCALE: INCERTEZZA NORMATIVA E FINANZIARIA Romeo Incerti Convegno annuale SIDT Padova 19 ottobre 2012

IL TPL DA 15 ANNI NON TROVA PACE IL TERMINE INCERTEZZA PERÒ NON RENDE CORRETTAMENTE IL PROBLEMA: LE FORZE CHE PER DIVERSE RAGIONI, ALCUNE LEGITTIME, ALTRE MENO, ERANO CONTRARIE AL CAMBIAMENTO HANNO OPPOSTO RESISTENZA E SONO RIUSCITE A BLOCCARE I PROCESSI DI LIBERALIZZAZIONE DELINEATI DAL 422/97

IL QUADRO NORMATIVO (DAL 97 AD OGGI) Nel lontano 1997, con il D.Lgs. 422 si era delineato un quadro organico di riassetto del settore: Alle Regioni era affidata la competenza in merito al TPL; Le aziende municipalizzate dovevano essere trasformate in società di capitali; l unica forma di affidamento ammessa era la gara. Già a partire dai primi anni 2000 si è cominciato a rimettere in discussione questa impostazione, reintroducendo, per un limitato periodo di tempo la possibilità di affidamenti diretti in-house. Nella seconda parte del decennio si è perennemente oscillati tra la prevalenza della normativa settoriale, che vietava gli affidamenti diretti, e quella generale, che li consentiva, per approdare alla fine all art. 23 bis del D.L. 112/2008 e al suo regolamento attuativo.

IL QUADRO NORMATIVO (DAL 97 AD OGGI) Mentre in Italia si producevano diversi interventi normativi, in Europa si approvava il Regolamento U.E. 1370/07 che disciplinava le modalità di affidamento dei servizi di trasporto passeggeri su ferro e su gomma, prevedendo oltre all affidamento con la gara, l affidamento diretto dei servizi di trasporto su ferro e l affidamento in-house dei servizi di trasporto su gomma. In considerazione dell incertezza normativa, delle continue proroghe del periodo transitorio, e soprattutto in assenza di qualsiasi sistema sanzionatorio, solo il 50% degli affidamenti di TPL sono stati effettuati tramite gara: quasi tutti gli altri affidamenti sono in regime di proroga.

IL QUADRO NORMATIVO (DAL 97 AD OGGI) L art. 23 bis riconduceva il TPL nel più ampio novero dei servizi pubblici locali, affermando che le norme in esso contenute si applicavano a tutte le tipologie di affidamento di servizi pubblici a rilevanza economica (inclusi anche quelli affidati dalle Regioni), con l esclusione dei servizi di trasporto ferroviario regionale; Gli affidamenti dovevano essere effettuati tramite la gara per il servizio, oppure con la cosiddetta gara a doppio oggetto ; L affidamento in-house era considerato una forma di affidamento eccezionale che poteva realizzarsi qualora vi fossero particolari condizioni economiche e sociali che non permettessero un efficace ed utile ricorso al mercato.

IL QUADRO NORMATIVO (DAL 97 AD OGGI) L art. 23 bis è stato travolto dal referendum del 12 e 13 giugno 2012; Meno di un mese dopo la dichiarazione dell esito referendario, il governo ha riproposto gli stessi contenuti abrogati dal referendum all interno dell art. 4 del D.L. 138/11; Quest articolo, fra l altro modificato più volte tra l estate del 2011 e l estate del 2012, ha reso sempre più restrittivo il campo di applicazione dell in-house providing ed ha introdotto l obbligo di verificare la possibilità della concorrenza nel mercato, prima di assegnare diritti di esclusiva. Tutta la normativa sull affidamento dei servizi pubblici locali si muoveva in direzione diametralmente opposta ai risultati referendari.

IL QUADRO NORMATIVO (DAL 97 AD OGGI) La Corte Costituzionale, con la sentenza 199/12, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell art. 4 del D.L. 138/11 e le sue varie modifiche ed integrazioni. Con la dichiarazione di illegittimità cessa l efficacia di tutte le disposizioni contenute nell art. 4, e quindi non solo quelle relative alle modalità di affidamento, ma anche quelle relative al periodo transitorio, alle incompatibilità, ecc.

IL QUADRO NORMATIVO (OGGI) Le norme che governano il settore sono: il regolamento 1370/2007/CE; il D.Lgs 422/97; l art. 61 L. 99/09; art. 4 bis L. 102/09; art. 3 bis D.L. 138/11; leggi regionali. Nel nuovo quadro normativo non è prevista la concorrenza nel mercato, che era probabilmente la questione che aveva sollevato maggiori dubbi nel quadro normativo delineato con l art. 4 e s.m.i. del D.L. 138/11. Il periodo transitorio, a norma del regolamento UE e dell art. 61 L. 99/09, scade il 3 dicembre 2019. Nel periodo transitorio è possibile prorogare tutti gli affidamenti diretti in essere fino alla data di scadenza del periodo transitorio, o rinnovarli sulla base delle norme previste dal regolamento

IL QUADRO NORMATIVO (OGGI) Le modalità di affidamento previste dal Regolamento Ue e dalle altre normative nazionali ancora vigenti sono: la gara, che resta la modalità ordinaria e privilegiata: l aggiudicazione tramite gara, è considerata elemento di virtuosità ai fini dell applicazione del patto di stabilità; l'affidamento in-house, che, come a suo tempo precisato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 325/10), costituisce comunque "un'eccezione rispetto alla regola generale dell'affidamento a terzi mediante gara ad evidenza pubblica", e che resta assoggettato alle condizioni di ammissibilità dettate dal Regolamento 1370/07 (controllo analogo, attività esclusiva nel territorio dell'ente affidante, partecipazione pubblica di controllo) e, si ritiene, all'ulteriore condizione prevista dall'articolo 4-bis della legge 102/99 (vincolo di aggiudicare con gara contestuale almeno il 10% dei servizi); sulla possibilità pratica di affidare con gara il 10% dei servizi affidati in-house si nutrono dubbi.

IL QUADRO NORMATIVO (OGGI) l'affidamento diretto dei contratti di modesta entità (cd. "piccoli lotti"), al ricorrere delle particolari condizioni previste dall'articolo 5, par. 4, del Regolamento 1370 (valore annuo medio stimato del contratto inferiore a un milione di euro, o per servizi inferiori a 300.000 Km annui - soglie che raddoppiano se il servizio è affidato ad una piccola o media impresa che opera con non più di 23 veicoli); l'affidamento diretto in caso di emergenza; l'affidamento diretto dei servizi di trasporto per ferrovia, facendo venir meno l obbligo di gara previsto dall art. 4 del D.L. 138/11 e reintroducendo l affidamento 6+6 previsto dal D.L. 5/09. l'affidamento tramite cd. "gara a doppio oggetto". Venuta meno la disciplina specifica dettata dall'articolo 4, il ricorso a tale modalità di affidamento è da ritenere comunque consentito sulla base dei principi comunitari, secondo cui la gara per la selezione del socio privato al quale attribuire compiti operativi di gestione ben definiti nel capitolato viene ritenuta sufficiente a soddisfare le regole della concorrenza

IL QUADRO NORMATIVO (OGGI) La dichiarazione di illegittimità costituzionale riguarda solo l art. 4 e non anche l art. 3 bis del D.L. 138/11, quello che detta disposizioni in merito alla definizione dei bacini ottimali di dimensione, di norma, almeno provinciale e prevede il potere sostitutivo del governo, qualora le Regioni non procedano alla definizione dei bacini entro il 30 giugno 2012. Questa norma parte dal presupposto non dimostrato, almeno nel settore del TPL, che vi siano economie di scala: occorre chiedersi se questa norma, che era propedeutica all avvio delle procedure di affidamento previste dall art. 4 (verifica della possibilità di concorrenza nel mercato, delibera quadro, termine del periodo transitori, ecc.) sia ancora utile. Fra l altro occorre chiedersi che cosa succede in relazione alla legge 95/12 che prevede il riassetto delle provincie? Principio di reciprocità e partecipazione alle gare dei soggetti titolari di affidamenti diretti: sembra dover prevalere la norma comunitaria, che prevede che un soggetto titolare di affidamento diretto possa partecipare alle gare 2 anni prima della scadenza del suo contratto, a condizione che l ente affidante abbia deciso di procedere all affidamento con gara e la possibilità, per l ente affidante di escludere dalla gara, dal 2014, coloro che abbiano più del 50% della loro attività tramite affidamento diretto.

IL QUADRO NORMATIVO (OGGI) La sentenza della Corte Costituzionale non intacca le modifiche apportate all art. 4 dopo la pubblicazione della sentenza della Corte Costituzione, ed in particolare la norma che prevede che le compensazioni economiche dovute a fronte degli obblighi di servizio pubblico, con riferimento al trasporto pubblico regionale e locale, siano determinate tenendo in adeguata considerazione l ammortamento degli investimenti effettuati nel comparto del trasporto su gomma. Tale disposizione dovrà essere osservata dagli enti affidanti nella quantificazione dei corrispettivi da porre a base d asta previsti nel bando di gara o nella lettera d invito. Questa disposizione, certamente innovativa ed importante, perché rende finalmente il settore del TPL un settore industriale in cui i corrispettivi devono compensare anche i costi di ammortamento, richiede però un adeguamento delle risorse destinate al settore.

IL QUADRO NORMATIVO (DOMANI: LE PROPOSTE DELL ANTITRUST) Certo non è facile prevedere cosa accadrà domani; l AGCM ha però già avanzato proposte in merito alla concorrenza nel mercato del TPL Nella sua segnalazione ai fini della Legge annuale sulla concorrenza ed il mercato, l Antitrust propone di sottoporre al proprio parere preventivo e obbligatorio le decisioni degli Enti locali con cui viene escluso il ricorso al mercato e alla libera iniziativa economica; Si prevede inoltre di consentire la concorrenza nel mercato a fianco di quella per il mercato, con condizioni e modalità tali da non compromettere l equilibrio economico del contratto di servizio pubblico.

LE RISORSE FINANZIARIE (IL RECENTE PASSATO) Con la Finanziaria del 2008 si decise di passare da un sistema di trasferimento fondi ad un sistema di responsabilizzazione delle Autonomie Locali tramite l istituzione della compartecipazione all accisa sul gasolio, assegnando al settore risorse aggiuntive per quasi 500 m/, che dovevano servire per garantire il recupero dell inflazione, i rinnovi contrattuali e per sviluppare il TPL. Già a partire dal 2010 sono iniziati i tagli. Tagli che formalmente investivano i trasferimenti per i contratti regionali di Trenitalia (le risorse per il TPL ferroviario non erano ancora state fiscalizzate ), ma che in realtà hanno colpito tutto il TPL. Le Regioni hanno dovuto contrattare, anno per anno, le risorse. Anche quest anno vi sono problemi; qualche giorno fa Vetrella, ha lanciato un grido d allarme: dei 1.748 milioni promessi per il 2012 non si è visto un euro, e non è stato siglato il Patto sul Trasporto pubblico locale.

LE RISORSE FINANZIARIE (IL FUTURO, FORSE) L art. 9 del D.d.L. Stabilità prevede importanti modifiche alle modalità di finanziamento del TPL. A decorrere dal 2013 è istituito il Fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario ; Il fondo è alimentato da compartecipazioni all accisa sulla benzina e il gasolio, che sommano, secondo la Relazione Tecnica al provvedimento, circa 4.900 m/ annui; Rispetto a quanto concordato alla fine dello scorso anno, quando si sono decise le risorse aggiuntive necessarie per ricoprire i mancati trasferimenti determinati con la manovra del 2010, vi è una differenza a regime di 86 milioni; Ci si potrebbe quasi ritenere soddisfatti: va tenuto presente che la parte di art. 4 del D.L. 138 sopravissuto alla sentenza della Corte Costituzionale prevede che gli affidamenti di TPL su gomma siano realizzati considerando anche gli ammortamenti; diversi studi stimano un fabbisogno di almeno dai 350 ai 750 milioni l anno nel rinnovo del parco autobus; Le risorse di questo fondo sono vincolate al TPL.

LE RISORSE FINANZIARIE (IL FUTURO, FORSE) Il meccanismo di ripartizione del Fondo prevede che entro il 31 gennaio 2013 si devono definire i criteri di ripartizione: i criteri devono mirare ad incentivare le regioni e gli enti locali a razionalizzare e rendere efficiente la programmazione e la gestione dei servizi medesimi attraverso: un offerta di servizio più idonea più efficiente ed economica per il soddisfacimento della domanda di trasporto pubblico; il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata; la definizione di livelli occupazionali appropriati; la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica. Le Regioni, al fine di ottenere i contributi statali, devono, entro 60 giorni dall emanazione del decreto di cui al punto precedente, riprogrammare i servizi di trasporto, rimodulando i servizi a domanda debole e sostituendo i servizi diseconomici con servizi più idonei a garantire il rispetto del rapporto ricavi costi (35%); in conseguenza della riprogrammazione dei servizi si dispone la revisione dei contratti già stipulati (rischi di contenzioso e possibile incostituzionalità della norma);

LE RISORSE FINANZIARIE (IL FUTURO, FORSE) A partire dal 2014 le risorse vengono ripartire sulla base dei risultati ottenuti dal piano di riprogrammazione dei servizi; Le aziende esercenti i servizi di TPL, sia su gomma che su ferro, trasmettono semestralmente all Osservatorio sul TPL, i dati economici e trasportistici, al fine di creare un sistema informativo per la verifica dell andamento del settore; le aziende che non trasmetteranno i dati non possono ricevere i contributi pubblici e i corrispettivi dei contratti di servizio; Le regioni che non realizzano l equilibrio economico e l appropiatezza della gestione non possono avere completo accesso alle risorse del fondo; il Presidente del Consiglio può nominare commissari ad acta per redigere e verificare i piani di riprogrammazione dei servizi ed è prevista la decadenza dei direttori generali degli enti e delle società regionali che gestiscono il trasporto pubblico locale. Al di là di diverse problematiche interpretative ed applicative, l obiettivo di questa norma è quello di avviare ulteriori processi di razionalizzazione nel TPL, prevedendo fra l altro la possibilità di sostituirsi alle Regioni inadempienti.

ALCUNE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE Dopo svariati tentativi di governare il sistema del TPL attraverso le modalità di affidamento, sembra si intenda adottare un nuovo e diverso orientamento, che prevede di governare il sistema tramite la gestione delle risorse finanziarie; Il quadro non è del tutto chiaro e diversi degli strumenti previsti dal D.d.L. Stabilità dovranno essere meglio puntualizzati, però l indirizzo è chiaro: le risorse saranno modulate in base alla capacità di ottenere risultati di efficienza; La decisone sulle modalità di affidamento viene lasciata in capo alle Regioni e agli Enti Locali, almeno per ora: non è infatti da escludere un nuovo intervento normativo che preveda un ruolo attivo da parte dell Antitrust, con la possibilità di sindacare, nel quadro normativo delineato dalla Corte Costituzionale, l ammissibilità degli affidamenti diretti e/o la definizione di lotti di gara (intervento Antitrust sulla gara del Molise);

ALCUNE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE Nel nuovo quadro che sembra delinearsi con il D.d.L. Stabilità, si realizza un riaccentramento di fatto della gestione del sistema del TPL; L operazione trova certamente il consenso popolare, vista la pessima immagine delle Regioni e degli Enti Locali; Occorre però chiedersi se occorra davvero tagliare ancora e se il riaccentramento delle leve finanziarie sia un bene oppure no; forse il sistema delineato dal federalismo fiscale era migliore; C è bisogno certo di tagliare e di ridurre gli sprechi, e le sovrapposizioni ecc.; c è anche la necessità però di investire, di sviluppare il servizio per dare risposte a nuove esigenze: questo però è un lavoro certosino che deve essere fatto in forte intesa con le comunità locali e non nel chiuso di una stanza a Roma.

GRAZIE PER L ATTENZIONE ROMEO INCERTI