ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE La multidimensionalità dell attivit attività delle Amministrazioni Pubbliche pag. 1
SPECIFICAZIONE DEI FINI DI UN ENTE/ISTITUTO PUBBLICO Rappresentare le comunità locali, tutelare gli interessi, promuovere lo sviluppo Fine formale degli Enti Locali Legiferare nelle materie di propria competenza o delegate dallo Stato, e programmare lo sviluppo economico e sociale sul proprio territorio Fine tipico delle regioni Tutelare l identità dello Stato all interno e a livelli internazionale, precisare i contenuti del diritto di cittadinanza, definire gli obiettivi d intervento dello Stato nella società e nella economia, contribuire a realizzare positive relazioni internazionali Fine dello Stato Favorire positivi rapporti internazionali, promuovere lo sviluppo economico e sociale a livello mondiale, prevenire o contribuire a risolvere situazioni di conflitto Fine degli organismi internazionali Sostanzialmente soddisfare l interesse pubblico pag. 2
LA COMPLESSITA DELL AZIONE PUBBLICA La capacità di soddisfare l interesse pubblico e di creare valore è legata alla: Funzione di governo cioè alla sfera delle scelte politiche, che consistono nella traduzione delle finalità astratte e generali in fini specifici e storicamente attualizzati Funzione di amministrazione cioè le scelte riguardanti i processi tecnici, organizzativi ed economici idonei a realizzare tali fini pag. 3
L ETEROGENEITA DELLE FUNZIONI E DEI SERVIZI DELLA P.A. L istituto pubblico Domanda diviene non individuata dalla Le aziende pubbliche si regolatore caratterizzano di rapporti per somma una sociali marcata della diviene richiesta soggetto differenziazione dei singoli diretto di La cessione degli output: e/o dell economia rapporti può giuridici avvenire o economici, nella Funzione di intermediazione: individui forma o dello controparte scambio di tipico raccolta Assenza di forme di concorrenza altri soggetti Domanda di tributi vs differenziata e variabile emanazione di leggi, erogazione regolamenti, di mezzi Specificazione atti formali; diretta Presenza finanziari di concorrenza (pensioni, obiettivi economici e diretta produzione di beni pubblici collettivi; contributi, sussidi) sociali da raggiungere Esposizione di impegni assunti produzione di beni divisibili ed escludibili nell uso; Richiesta di impegni trasferimenti finanziari; emanazione di indirizzi,programmi, linee guida. A tale differenziazione dovrebbe corrispondere una coerente varieta di modelli di gestione, strutture organizzative, meccanismi operativi, professionalità, criteri di valutazione dei risultati. Per lungo tempo ha prevalso una cultura dell uniformità istituzionale, amministrativa e di gestione. I recenti processi di riforma stanno modificando il consolidato quadro di riferimento. pag. 4
LA MANCANZA DEL PREZZO NELLA CESSIONE DEI RISULTATI a) i risultati dell attività vengono ceduti in parte senza contropartite dirette (consumo) o con prezzi non correlati ai costi per effetto di: caratteristiche intrinseche del prodotto (beni pubblici); rilevanza/valore sociale attribuita ai prodotti stessi; scelta di valori di scambio non correlati a costi / convenienze (es. tariffe, prezzi politici, prezzi amministrativi). b) a ciò consegue: impossibilità di utilizzare meccanismi di mercato per regolare la domanda; impossibilità di esprimere utilità con valore di scambio ; difficoltà a confrontare utilità generata (benefici) e utilità consumata (costi); difficoltà strutturali nel perseguimento dell equilibrio economico (diversità tra chi sostiene sacrifici tributi e chi usufruisce di vantaggi utenti servizi). NOTA Il valore della produzione della PA non è misurato, come accade nell impresa, dal corrispettivo monetario degli scambi di vendita. Per l impresa: valore della produzione = fatturato Per la Pubblica Amministrazione: valore della produzione = quantità fisiche + soddisfazione degli utenti (non misurabile oggettivamente) + consenso sulle scelte politiche. pag. 5
LA FORMALITA DELL AZIONE AMMINISTRATIVA L attività amministrativa deve svolgersi secondo schemi predeterminati e trasparenti, finalizzati a garantire la collettività contro il rischio di uso distorto dei poteri. Le motivazioni alla base del formalismo amministrativo Il patto sociale che attribuisce poteri sovraordinati all ente/istituto pubblico si fonda su regole/procedure esplicite e note a tutti. Il rispetto delle regole è garanzia di controllo sociale, di verifica che i poteri pubblici sono esercitati nell interesse di tutti. Occorre bilanciare la discrezionalità di organi che hanno poteri sovraordinati in quanto solo la limitazione della discrezionalità consente l imparzialità. Facilitare le valutazioni di convenienza economica e di opportunità sociale (e politica) che possono esercitarsi solo all interno di regole formali. pag. 6
LA FORMALITA DELL AZIONE AMMINISTRATIVA La formalizzazione riguarda: gli organi che hanno il potere di operare in base all attribuzione di competenze; la successione delle diverse operazioni e le modalità di loro svolgimento (es. avviso pubblico nel caso di operazioni di acquisto); i tempi di svolgimento dell attività (es. termini concessi ai potenziali fornitori per la presentazione delle proposte); il modo di concretizzare le decisioni ( una legge, un D.l, un D.lgs, una deliberazione del consiglio o della giunta); gli elementi che devono essere esplicitamente presenti e menzionati negli atti; l esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività o per l adozione di un particolare atto in una data forma e con determinati effetti ( es. l urgenza o lo stato di necessità nel caso dei decreti legge o delle ordinanze). pag. 7
E SUE COSEGUENZE 1 Enfatizza gli aspetti di coerenza interna del processo Attribuisce autonomia concettuale e formale ad ognuna fase Individua e sottolinea le responsabilità per singole fasi e non permette di individuare la responsabilità complessiva per 1. Si riconosce la validità del paradigma l effetto finale Istruttoria Deliberazione (decisione formale) Esecuzione rispetto a quello È centrato sul risultato finale Sottolinea gli elementi di contenuto rispetto ai modi e alle forme delle varie fasi Consente la definizione di una responsabilità globale con rispetto al conseguimento o meno del risultato Informazione Decisione Operazione Risultato pag. 8
E SUE COSEGUENZE 2 2. La correttezza formale viene assunta come indicatore di funzionalità dell amministrazione: La tutela di diritti e degli interessi non viene demandata alla qualità delle decisioni, delle informazioni in base a cui tali decisioni vengono assunte e delle operazioni ad esse conseguenti 3. Si snatura lo status di azienda: La forma tutela gli interessi esterni, intesi come condizione di esistenza dell istituto, e non le condizioni di funzionalità dell azienda. Se la forma è garanzia di qualità solo per la prima classe di prodotti della p.a. per le restanti classi può essere definita come costo della democrazia e della trasparenza pag. 9
RICAPITOLANDO a) i processi decisionali e operativi devono svolgersi secondo modalità predefinite per garantire: controllo sociale; imparzialità; equilibrio dei poteri. b) ciò provoca: allungamento dei processi; rischi personali per effetto di vizi formali (non controbilanciati da vantaggi); diffusione dei controlli esterni (legittimità = forma, merito = forma e contenuto). c) cui consegue: trasferimento dei poteri al di fuori dell azienda (confusione delle responsabilità tra Organi di controllo e Magistratura ordinaria, amministrativa, contabile); cultura aziendale fortemente orientata ai controlli di conformità. pag. 10
LA TRASPARENZA DEGLI ATTI I diversi soggetti non solo vantano attese e diritti sui risultati della PA, ma singolarmente o collettivamente hanno il diritto a essere informati sui processi decisionali e operativi che a tali risultati hanno condotto (attraverso controllo sociale e formalità) A a ciò consegue: maggiore complessità che deriva dalle esigenze di trasparenza; rischi di impugnazione degli atti sugli iter procedurali; azioni strumentali di soggetti esterni con disequilibri evidenti tra diritti tutelati e conseguenze generate (es. fornitori che bloccano gare pubbliche per vizi di forma, reali o presunti, falsando una reale competizione). possibilità per gli interessi minacciati di tutelarsi in vario modo; difficoltà per la PA a giocare d anticipo su questioni che richiedono riservatezza, tempestività o negoziazione sociale. pag. 11
L EFFETTO ANNUNCIO La capacità di acquisire il consenso dall ambiente esterno è condizione di vita duratura per qualsiasi azienda. Per la PA il consenso è collegato: alla qualità dell azione amministrativa, ma fondamentalmente alla condivisione del modello di società proposto dalle diverse forze politiche; al rispetto delle regole formali dell azione amministrativa (trasparenza e informazione preventiva). Per effetto annuncio si intende: la particolare enfasi data a programmi e progetti la cui realizzazione e strumentale al fine di ottenere il consenso elettorale l anticipazione di intenzioni ad agire; il particolare rilievo dato all avvio di certi programmi che nella percezione collettiva inducono a ritenere già realizzato quello che è stato solo avviato. pag. 12
L EFFETTO ANNUNCIO Si fonda su: aspirazione al miglioramento dell uomo che porta a dare credito a chi promette il cambiamento rispetto al passato; convincimento che nel caso della AP la titolarità di poteri sovraordinati possa far dipendere la realizzazione dei programmi solo dalla volontà politica; grande fiducia attribuita alle politiche sociali, si crede che i risultati dipendano dalla qualità delle politiche e non dalla loro realizzazione. Il ricorso all effetto annuncio si basa sulla correlazione: Maggiore consenso Maggiore potere decisionale Maggiore razionalità amministrativa pag. 13
L EFFETTO ANNUNCIO conseguenze negative Elevato e strutturale rischio di insoddisfazione in merito ai risultati dell azione amministrativa (l aumento del livello delle attese causerà insoddisfazione anche nel caso di oggettivo miglioramento); Ostacoli derivanti da detentori di interessi che in virtù delle informazioni acquisite hanno la possibilità di organizzare il proprio intervento; Effetto boomerang legato alle variabili tempo e complessità. In conclusione: l effetto annuncio è una caratteristica strutturale della gestione pubblica; un eccessiva enfasi su tale effetto è tipica di una logica e di una cultura politica di tipo populistico; l uso dell effetto annuncio come strumento di lotta politica alza il livello delle attese, aumenta il livello di insoddisfazione sull azione pubblica e causa un abbassamento del livello di credibilità e delegittimazione dell amministrazione pubblica e delle istituzioni in genere. pag. 14
LA SOSTITUZIONE DI OBIETTIVI PARTICOLARI A QUELLI COLLETTIVI E GENERALI Le concrete modalità di amministrazione dipendono dal comportamento delle persone che, a sua volta, è influenzato da: Interessi e obiettivi individuali Interessi e obiettivi del gruppo sociale di appartenenza Interessi generali della comunità di appartenenza. La complessità dei meccanismi di orientamento dei comportamenti espone in misura accentuata le AP al rischio che vengano perseguiti obiettivi particolari o di gruppo rispetto a quelli collettivi. A ciò consegue: comportamenti di occupazione del potere ; selezione di alternative che ottimizzano vantaggi particolari e penalizzano l azienda / ente pubblico e conseguente mancata ricerca delle soluzioni in grado di contemperare interessi generali e particolari; cultura della redistribuzione del valore piuttosto che di un suo incremento. pag. 15