REPUBBLICA ITALIANA Parere n.1/par./04 CORTE DEI CONTI LA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE composta dai signori: dott. Ivo MONFELI Presidente-relatore dott. Ugo REPPUCCI Consigliere dott. Romano DI GIACOMO Consigliere nella camera di consiglio del 21 dicembre 2004 ha reso il seguente parere richiesto in data 2 novembre 2004 dal Sindaco del Comune di Torino ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131. PREMESSA Con nota in data 2 novembre 2004, prot. n. 07313, il Sindaco del Comune di Torino ha richiesto a questa Sezione - a norma dell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131 il parere in ordine alla proposta di integrazione dell art. 12 del Regolamento di Polizia Urbana, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale in data 1 aprile 1996, successivamente modificato con deliberazioni dello stesso Organo del 25 luglio 2002, 28 aprile 2003 e 26 luglio 2004. L art. 12, del quale si propone l integrazione e che riguarda la Manutenzione delle facciate degli edifici, dispone, al comma 1: A salvaguardia del decoro e dell immagine urbana i proprietari degli edifici le cui facciate prospettano su vie, corsi, piazze, o comunque visibili dello spazio pubblico, devono mantenere le stesse in buono stato di conservazione e hanno l obbligo di procedere almeno ogni venti anni alla loro manutenzione e/o rifacimento delle coloriture, ed almeno ogni sette anni a quelle degli ambienti porticati e delle gallerie. Al comma 2 dispone: Qualora si renda necessario, per il grave stato di abbandono e/o degrado delle facciate degli edifici di cui al n. 1, il Sindaco, con proprio provvedimento, su proposta motivata dei competenti uffici tecnici comunali, ordina ai proprietari di procedere al ripristino della facciata in conformità ai criteri dettati dagli stessi uffici. 1
L integrazione proposta, che andrebbe ad aggiungersi come comma 3 ai due sopra riportati, è così formulata: in occasione di grandi eventi ed in relazione alle esigenze di rilevante interesse pubblico connesse con gli stessi, la Giunta Comunale può deliberare speciali contributi destinati ad opere di manutenzione, ristrutturazione o miglioramento degli ambienti porticati; per particolari ragioni di garanzia dell omogeneità degli interventi, di celerità, nonché di equità nell allocazione degli oneri, particolarmente in relazione alla speciale rilevanza dell interesse pubblico perseguito, la Giunta può altresì prevedere che i costi siano a totale carico della Città di Torino e che le operazioni relative siano gestite direttamente dall Amministrazione, in accordo con i proprietari degli stabili. Nella stessa nota 2 novembre 2004 il Sindaco di Torino motiva la proposta integrazione con la opportunità di considerare in maniera diversa quelle situazioni ove, per ragioni di qualificato e preminente interesse pubblico, la Città sia interessata a promuovere essa stessa interventi globali di miglioramento dell immagine urbana in relazione a grandi eventi quali le Olimpiadi invernali del 2006 che determinano una forte esigenza di interventi sul decoro urbano, non realizzabili utilmente confidando esclusivamente negli obblighi di manutenzione posti ordinariamente a carico dei privati. Con nota prot. n. 983 del 4 novembre 2004, il Direttore Generale del Comune di Torino ha dichiarato: - che, in conformità a quanto previsto all art. 3, comma 1 a) del Regolamento di Polizia Urbana, il piano di calpestio dei portici, sia riferito ad immobile di proprietà privata, sia ad immobile di proprietà pubblica, è area assoggettata permanentemente a servitù di pubblico passaggio, utilizzato da parte della collettività di cittadini e perciò idoneo al conseguimento di finalità pubblica; - che l illuminazione pubblica degli ambienti porticati, sia per la manutenzione ordinaria e relativi canoni, sia per la manutenzione straordinaria, nonché la pulizia degli stessi, effettuata con cadenza trisettimanale, sono in capo alla Città, che se ne assume l onere. PARERE L art. 3, comma 1, del Regolamento di Polizia Urbana della Città di Torino definisce Bene comune in generale lo spazio urbano tutto e, in particolare: a) il suolo di dominio pubblico, ovvero di dominio privato ma gravato di servitù di uso pubblico. 2
Il comma 2 dello stesso articolo precisa che per fruizione di beni comuni si intende il libero e generalizzato uso dei medesimi da parte di tutti i cittadini, senza limitazioni o preclusioni. Il successivo art. 12 il cui testo è stato integralmente riportato nella premessa detta disposizioni in ordine alla manutenzione delle facciate e degli ambienti porticati, stabilendo, solo per le facciate che siano in grave stato di degrado o di abbandono, che il Sindaco possa ordinare ai proprietari di procedere al ripristino in conformità ai criteri dettati dai competenti uffici tecnici comunali. Analoga ordinanza non è prevista per gli ambienti porticati, per i quali è soltanto posto genericamente a carico dei proprietari degli edifici l obbligo di procedere almeno ogni sette anni alla loro manutenzione e/o al rifacimento delle coloriture. La integrazione dell art. 12 oggetto della richiesta di parere non riguarda le facciate ma esclusivamente gli ambienti porticati ed introduce una duplice possibilità per il Comune: - l accollo, in occasione di grandi eventi ed in relazione a speciali esigenze di interesse pubblico, di speciali contributi destinati ad opere di manutenzione, ristrutturazione o miglioramento di tali ambienti; - l assunzione per intero dei relativi costi, per particolari ragioni di garanzia dell omogeneità degli interventi, di celerità, nonché di equità nell allocazione degli oneri, particolarmente in relazione alla speciale rilevanza dell interesse pubblico perseguito. In via preliminare la Sezione osserva che la modifica proposta è formulata in modo oggettivamente non chiaro, in quanto la seconda parte, prevedendo una assunzione totale degli oneri, induce a ritenere che la prima parte riguardi un accollo meramente parziale, mentre il semplice riferimento agli speciali contributi, contenuto nella prima parte e considerato nella sua generalità, ben potrebbe abbracciare, in astratto, entrambe le ipotesi; inoltre, essa rischia di estendere in maniera non uniforme le facoltà di intervento da parte del Comune di Torino, essendo non coincidenti i presupposti alla base delle due ipotesi; in più, non si comprende perché il Comune dovrebbe ricercare l accordo con i proprietari quando si accolla totalmente le spese di intervento ma non, invece, quando delibera un contributo meramente parziale, che necessariamente presuppone una sia pur altrettanto parziale partecipazione alle spese da parte dei privati proprietari. La Sezione ritiene, pertanto, che sarebbe opportuna una migliore riformulazione della norma in esame, la quale, anche per meglio 3
evidenziare il carattere di eccezionalità delle spese assunte dal Comune, potrebbe essere redatta nel modo seguente: In caso di grandi eventi di carattere eccezionale ed ove reso necessario da speciali esigenze di interesse pubblico e di uniformità degli interventi, il Comune può deliberare l assunzione di speciali contributi destinati, anche a totale finanziamento, alle opere di manutenzione, ristrutturazione o miglioramento degli ambienti porticati. Ciò premesso, in primo luogo si ricorda che, ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 15 giugno 2003, n. 131, i Comuni rientrano tra gli enti che possono richiedere alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ulteriori forme di collaborazione ( ) ai fini della regolare gestione finanziaria e dell efficienza ed efficacia dell azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Al riguardo ritiene la Sezione che legittimamente la richiesta di parere è stata proposta dal Sindaco del Comune di Torino, quale organo responsabile dell Ente locale nei cui confronti non solo ha la rappresentanza, ma anche il compito di sovrintendere al funzionamento dei servizi e degli uffici. Quanto alla competenza a pronunciarsi da parte della Sezione, va richiamato il documento, trasmesso dal Presidente della Corte dei conti con nota n. 6483 del 20 maggio 2004, contenente indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, nel quale si afferma che il significato dell espressione contabilità pubblica appare chiaro, riguardando verosimilmente tutto ciò che attiene ai bilanci di previsione e ai rendiconti, ai beni patrimoniali e ai tributi e alle entrate patrimoniali, all attività contrattuale, ai controlli interni ed esterni ed alla contabilità finanziaria, patrimoniale ed economica, per poi aggiungersi che è opportuno che i pareri sulla contabilità pubblica siano concentrati preferibilmente su ( ) atti o schemi di atti di normazione primaria (leggi, statuti) o secondaria (regolamenti di contabilità o in materie comportanti spese, circolari), o inerenti all interpretazione di norme vigenti. Alla luce di tali indirizzi e criteri di riferimento, è chiaro che soltanto sulla base di una concezione oltremodo ridotta di contabilità pubblica, la Sezione potrebbe declinare la propria competenza al rilascio del richiesto parere. Al contrario, ritiene la Sezione che la richiesta in oggetto investe propriamente la materia della contabilità pubblica, dal momento che con essa si consentirebbe al Comune di Torino l accollo di oneri finanziari ulteriori rispetto a quelli attualmente previsti dal Regolamento di Polizia Urbana; riguarda uno schema di 4
norma regolamentare implicante una spesa, ossia un atto espressamente previsto dal documento sopra citato per il quale può essere rilasciato, ove richiesto, un parere; si sostanzia in attività contrattuale, posto che il Comune, non disponendo di personale assegnato a tali mansioni, dovrà verosimilmente appaltare i lavori di pulitura ad azienda esterna (pur dovendo rispettare, al riguardo, le norme contenute nella Direttiva 92/50 CEE e nel provvedimento nazionale di attuazione, il Decreto Legislativo N. 157/1995, normative attualmente disciplinanti l affidamento di servizi esterni). In secondo luogo, si sottolinea come il parere della Sezione riguardi esclusivamente la legittimità della norma regolamentare nel suo carattere generale ed astratto, come anche la correttezza della modifica da un punto di vista della gestione economico - finanziaria del Comune, mentre non può evidentemente estendersi alle conseguenze di carattere amministrativo, civile e penale che potrebbero derivare dai provvedimenti amministrativi conseguentemente emanati e dall ingerenza da parte di una pubblica autorità su beni di proprietà privata. Fatta dunque la doverosa premessa secondo cui il parere della Sezione riguarda la correttezza costituzionale e contabile della proposta modifica nella sua valenza di norma generale ed astratta, la richiesta del Comune, nella sua intima correlazione con l evento unico ed eccezionale per la città di Torino rappresentato dalle Olimpiadi invernali del 2006, opportunamente riformulata la norma integrativa nei sensi di cui sopra, può ritenersi meritevole di positiva valutazione per le considerazioni che seguono: l autonomia regolamentare riconosciuta e tutelata dall art. 117 della Costituzione nel testo novellato si sostanzia tanto nell adozione dei regolamenti quanto nella loro modifica ed abrogazione totale o parziale, rientrando tale potestà nella esclusiva competenza dei Comuni; il Comune è libero di prevedere, in via generale ed astratta, nuove forme di spesa per motivi di interesse pubblico, fermo restando il sindacato della Corte dei conti sui singoli provvedimenti implicanti oneri finanziari successivamente adottati (il documento trasmesso il 20 maggio 2004 precisa: la funzione consultiva non dovrà svolgersi in ordine a quesiti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi oggetto di eventuali iniziative giudiziarie proprie della procura regionale ); tali nuove forme di spesa, ove concorrenti con oneri già imposti ai privati, vanno considerate come extrema ratio, ove risulti 5
oggettivamente impossibile imporre ai privati di provvedere (poiché non sono trascorsi 7 o 20 anni a seconda dei casi) e si pongano inderogabili esigenze di interesse pubblico, nella specie rinvenibili nella necessità di migliorare il decoro urbano in occasione delle imminenti Olimpiadi invernali del 2006, anche sotto il profilo della uniformità degli interventi. il Regolamento di Polizia Urbana è stato oggetto, dal 1996 ad oggi, di diversi interventi di modifica attuati con deliberazioni del Consiglio Comunale e, come già detto, può essere oggetto di ulteriori modifiche ad opera dello stesso Organo, titolare di una condizione istituzionale di forte autonomia costituzionalmente garantita; il Regolamento di Polizia Urbana attuale già contiene una norma, l art. 9 comma 9, che, per quanto concerne la nettezza dei portici, esplicitamente consente al Comune di intervenire per il ripristino della pulizia, della quale la proposta di modifica non sarebbe, in definitiva, che un ampliamento; il Comune di Torino, quindi, già provvede con oneri a proprio totale carico all illuminazione pubblica degli ambienti porticati, alla relativa manutenzione ordinaria e straordinaria e al pagamento dei canoni, nonché alla pulizia degli ambienti suddetti e anche sotto questo profilo l integrazione proposta rappresenterebbe il completamento di una assunzione di oneri ampiamente giustificata dalla permanente, libera e generalizzata fruizione degli ambienti porticati da parte dell intera popolazione; l ordinamento offre altri esempi di interventi finanziari pubblici su beni di proprietà privata in uso o godimento pubblico, con accollo, a seconda dei casi, totale o parziale delle spese di manutenzione da parte dello Stato. E sufficiente qui ricordare l art. 35 del recente codice dei beni culturali e del paesaggio, emanato con Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (peraltro ripetitivo, sul punto, di principi già affermati nelle precedenti normative: v. artt. 15-18 L. 1089/1939, artt. 2-3 L. 1552/1961, artt. 37 e 41 D.Lgs. 490/1999), che, trattando dell intervento finanziario del Ministero per i Beni e le Attività culturali, così testualmente dispone: 1. Il Ministero ha facoltà di concorrere alla spesa sostenuta dal proprietario, possessore o detentore del bene culturale per l esecuzione degli interventi previsti dall art. 31, comma 1, per un ammontare non superiore alla metà della stessa. Se gli interventi sono di particolare rilevanza o riguardano beni in uso o godimento pubblico, il Ministero può concorrere alla spesa fino al suo intero ammontare. 6
2. La disposizione del comma 1 si applica anche agli interventi sugli archivi storici previsti dall art. 30, comma 4 ; l assoluta unicità ed eccezionalità, per la città di Torino, dell evento, le Olimpiadi invernali del 2006, legittima la proposta di integrazione dell art. 12 del Regolamento di Polizia Urbana; nella specie è indubbia, infatti, l esistenza dell interesse pubblico in quanto tutta la collettività, compreso l artigianato, il commercio ed il turismo, fruirà del miglioramento estetico della Città e della sua migliore presentazione all intera comunità nazionale ed internazionale; Con la proposta modifica regolamentare l interesse privato non sembra entrare in conflitto con quello pubblico, mentre nel caso in cui si volesse prevedere l accollo parziale degli oneri a carico dei privati, tale conflitto potrebbe effettivamente prospettarsi, dal momento che la parte residua delle spese di ripulitura, con modalità, peraltro, attualmente non previste dal Regolamento in questione, verrebbe imposta ai proprietari, i quali già soggetti ai periodici obblighi di manutenzione previsti dal comma 1 dell art. 12 (norma che mantiene intatta la propria validità) risulterebbero ancora oberati, in occasione di grandi eventi da ulteriori oneri gravanti sulla loro proprietà e questo quale conseguenza di un degrado imputabile non agli stessi proprietari ma all utilizzo del loro bene da parte di tutti i cittadini. P.Q.M. La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il Piemonte esprime nel senso di cui in motivazione il parere richiesto dal Sindaco di Torino. Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del 21 dicembre 2004. Il Presidente relatore F.to Prof. Avv. Ivo MONFELI Depositato in Segreteria il 30 dicembre 2004 F.to Dr.ssa Anna Maria FERRERO 7