UN ANALISI DEL PERSONALE DEGLI ENTI PUBBLICI NELLA REGIONE PUGLIA ATTRAVERSO IL CONTO ANNUALE DELLA RAGIONERIA GENERALE DELLO STATO Ottobre 2015 1. IL PERSONALE DEGLI ENTI PUBBLICI IN PUGLIA Il Conto annuale del personale della Ragioneria Generale dello Stato attribuisce agli Enti pubblici pugliesi, al 31 dicembre 2013, 30.611 dipendenti 1, di cui 18.422 uomini (il 60%) e 12.189 donne (il 40%). Più della metà di questo personale è impegnato nei Comuni (17.165, pari al 56%), seguono per numerosità i dipendenti delle Università (5.551, 18%), delle Province e della Regione (rispettivamente 2.795 e 2.626, pari al 9%). La presenza femminile resta, in tutte le tipologie di Enti, sempre sotto il 50% - a fronte di un valore medio nazionale pari al 55,5% - con le percentuali maggiori registrate nelle Camere di Commercio (49%) e nelle Università (45%) 2. Piuttosto modesta risulta inoltre l incidenza dei contratti part-time, mediamente pari al 3,3% del totale per gli uomini (con un valore massimo, in Comuni e Province, pari al 4,6%) ed al 6,7% per le donne (al massimo 12,7% nelle Province). Fig. 1 I dipendenti degli Enti pubblici pugliesi al 31 dicembre 2013. Valori in unità e scala %. 1 Il corrispondente valore era pari, nell anno 2011, a 31.336 e, nel 2012, a 30.218. Su tale andamento ha certamente inciso il già richiamato ampliamento, nell anno 2013, della platea degli Enti censiti a quelli della lista S13. 2 In particolare, l Ente Regione Puglia, con il 36,6% di presenza femminile, fa registrare la percentuale più bassa a livello nazionale unitamente alla Regione Calabria (37,3%). Le regioni in cui prevale la presenza femminile sul totale del personale sono: Lombardia (64,3%), Piemonte (63,8%), Emilia Romagna (59,9%), Liguria (59,7%), Toscana (58,7%), Umbria (56%) e Veneto (55,7%). Nelle restanti regioni la percentuale di donne è inferiore al 50%. 1
La figura seguente riporta il numero di unità annue 3 di contratti a tempo determinato attivati nell anno 2013 dagli Enti pubblici pugliesi, mostrando come le stesse si siano concentrate soprattutto nelle categorie Altri enti 4, nelle Università e nei Comuni. Anche in questo caso, si registra un leggero incremento del dato nel triennio 2011-2013. Tale aumento, oltre che la categoria Altri enti per il già richiamato ampliamento della relativa platea, ha interessato anche la Regione, con un numero di unità annue che è più che raddoppiato passando dalle 179 unità annue del 2011 alle 188 del 2013 e le Province, passate da 9 a 47 unità annue. Rispetto alla composizione percentuale di genere, si osserva, in questa tipologia di contratti, una maggiore presenza femminile, probabilmente connessa, da un lato, ad un trend più favorevole per le assunzioni di donne nella PA, e, d altro canto, al fatto che l ingresso nella Pubblica Amministrazione avviene spesso attraverso il ricorso a contratti a termine. Fig. 2 Contratti a tempo determinato al 31 dicembre 2013. Valori in unità annue. Le tavole seguenti illustrano le dinamiche di cessazioni ed assunzioni per l anno 2013. Rispetto alle 979 cessazioni registrate nell anno, decisamente inferiori a quelle dei due anni precedenti nonostante l ampliamento della platea degli enti censiti, si osserva la prevalenza di cessazioni determinate dal raggiungimento dei limiti di età (31%) e da dimissioni (27%). In 3 La rilevazione dei contratti a tempo determinato è infatti, nel conto annuale, differente rispetto a quella dei contratti a tempo indeterminato. Mentre nel caso del tempo indeterminato il riferimento è alle presenze di dipendenti al 31/12 (dato di stock), nel caso dei contratti a tempo determinato si richiede agli enti di comunicare il numero di unità annue ottenute sommando (distintamente per categoria e genere) i mesi lavorati dal personale che presta attività lavorativa a termine e dividendo il totale di ciascuna categoria per i 12 mesi dell anno. In tal modo in uno stesso ente e nella stessa categoria di personale, una persona impiegata per tre mesi ed un altra impiegata per sei daranno luogo a 0,75 unità annue (dato di flusso). 4 Rientrano nella categoria residuale altri Enti : gli Enti parchi nazionali, le agenzie per la protezione dell ambiente, gli Automobile club, gli enti e le aziende per il turismo, gli enti per il diritto allo studio, le ex Ipab, gli Iacp, gli Istituti zoo profilattici sperimentali, i consorzi, le associazioni e i comprensori, gli Enti della lista S13, gli altri Enti regionali. 2
valori assoluti, le cessazioni hanno interessato soprattutto le amministrazioni comunali (586) e le Università (145). Rispetto alle 498 assunzioni - anch esse molto inferiori rispetto ai dati del 2011 e del 2012 il 40% deriva da passaggi da altre amministrazioni ed il 35% da nomine da concorso. In questo caso, la stragrande maggioranza delle assunzioni (82%) interessa le amministrazioni comunali. Tav. 1 Personale cessato dal servizio nell anno 2013. Valori in unità. Limiti di età Licenzia menti Dimissi oni Passaggi ad altre Amminist razioni Passaggi per esternali zzazioni Altre cause Totale Regione 24 0 29 3 0 0 56 Comuni 161 8 156 94 6 161 586 Province 25 1 19 13 0 22 80 Università 61 0 42 24 0 18 145 Camere di Commercio 4 0 6 0 0 4 14 Unioni di Comuni, Comunità montane 0 0 4 0 0 0 4 Altri Enti 32 0 7 41 1 13 94 Totale 2013 307 9 263 175 7 218 979 Totale 2012 481 12 616 222 4 329 1664 Totale 2011 395 6 702 341 1 370 1815 Tav. 2 Personale assunto in servizio nell anno 2013. Valori in unità. Nomina da concorso Passaggi da altre Amministra zioni Stabilizzaz ioni Altre assunzioni Totale Regione 0 0 0 1 1 Comuni 131 172 6 100 409 Province 0 6 0 2 8 Università 30 15 0 0 45 Camere di Commercio 0 0 0 3 3 Unioni di Comuni, Comunità montane 0 0 0 1 1 Altri Enti 11 5 0 15 31 Totale 2013 172 198 6 122 498 Totale 2012 177 235 37 119 568 Totale 2011 219 473 143 222 1057 3
Come già sottolineato, il personale pubblico italiano si caratterizza per un età media, pari a 47 anni circa 5, più elevata rispetto a quella di altri Paesi europei, generata anche dal fatto che, nel nostro Paese, i lavoratori del pubblico impiego con meno di 35 anni sono solo il 10,3% del totale 6. Anche negli enti pubblici pugliesi, la stragrande maggioranza dei dipendenti (il 78%) si colloca nella fascia d età 45-64 anni; il 18% in quella 35-44 anni e solo il 3% in quella 25-34 anni. Il comparto con la maggiore presenza di personale più giovane è quello delle Università (31% di dipendenti dai 35 ai 44 anni), dove pure si registra la più elevata percentuale di personale over 65enne (5%). Le amministrazioni più anziane sono invece la Regione, le Unioni di comuni e le comunità montane (96% di dipendenti nella fascia d età 45-64 anni) 7. Fig. 3 La distribuzione del personale in servizio per fasce d età. Valori in %. 5 Nel corso di un decennio tale età media è aumentata di circa 4 punti percentuali, visto che nel 2001 era pari a 43,6 anni. 6 I dati del Conto annuale confermano come, nei principali comparti di riferimento, le classi di età con maggior densità di dipendenti siano quelle tra 50 e 54 anni e tra 55 e 59. Nel comparto dei Ministeri, inoltre, circa il 10% dei dipendenti si distribuisce nelle classi sopra i 60 anni. Un fenomeno simile è osservabile anche per il personale scolastico e per quello degli Enti locali, ove rispettivamente l 8% ed il 6,7% dei dipendenti si situa oltre i 60 anni. Nei Corpi di Polizia e nelle Forze Armate, al contrario, quasi il 70% del personale appartiene alle fasce d età sotto i 45 anni. Considerazioni di segno opposto vanno poi indirizzate alle Carriere prefettizie e penitenziarie, ove circa il 65% del personale si posiziona invece sopra i 50 anni. 7 A livello nazionale, l amministrazione regionale pugliese è quella più anziana, con un età media del personale maschile pari a 56,8 anni e femminile pari a 56 anni. La Regione più giovane è la Campania con età media per il personale dipendente maschile e femminile, rispettivamente di 44,7 e 43,2 anni. L età media delle Regioni a Statuto Ordinario è intorno ai 50 anni, leggermente superiore per il personale maschile, inferiore per quello femminile. Al di sotto di questo valore, per entrambi i generi, si trovano le Regioni Campania, Lazio, Lombardia, Toscana, Veneto e Marche. 4
Rispetto al titolo di studio, il 48% dei dipendenti degli Enti pubblici pugliesi possiede una licenza media superiore, il 21% ha un titolo fino alla scuola dell obbligo ed il 28% è laureato. La presenza di laureati è preponderante solo nelle Università (70%), mentre la maggiore concentrazione di personale meno titolato si ha nella categoria residuale altri Enti (37%) e nella Regione (26%) 8. Fig. 4 La distribuzione del personale in servizio per titolo di studio. Valori in %. Infine, le tavole seguenti mostrano come, nonostante l estensione della rilevazione agli Enti della lista S13, nel 2013 il complesso degli Enti pubblici pugliesi faccia registrare, rispetto al biennio precedente, una generalizzata riduzione del costo del lavoro che riguarda sia gli oneri stipendiali sia le indennità ed i compensi accessori. Tale andamento, oltre che dalla dinamica dell occupazione, è influenzato anche da altri fattori, quali i rinnovi contrattuali - o, più in generale, le variazioni delle regole che determinano il costo unitario del personale - e i passaggi di qualifica orizzontali e verticali 9. 8 L incidenza media dei dipendenti laureati delle regioni a statuto ordinario, ogni 100 dipendenti, è pari a 32,3. Toscana (44,1), Umbria (42,6) e Liguria (41,7) superano questo valore in modo significativo. La Puglia ha l incidenza più bassa (22,1), seguita da Emilia Romagna (24,9) e Calabria (25,3). La percentuale media di personale delle regioni a statuto ordinario con titolo di studio fino alla scuola dell obbligo è di 15,7. La Puglia supera abbondantemente questo valore (25,5) che rappresenta l incidenza più alta insieme a quella di Lombardia (22,5) e Campania (22,2); quella più bassa è delle amministrazioni regionali di Lazio (7,9), Umbria (8,7) e Marche (8,8). 9 Va evidenziato che gli ultimi contratti di lavoro sottoscritti si riferiscono ormai al periodo 2008-2009 in quanto, in applicazione delle norme previste nel decreto legge n. 78/2010, i rinnovi del pubblico impiego sono stati bloccati per tutto il triennio 2010-2012, blocco ulteriormente prorogato, ai soli effetti economici, per gli anni 2013 e 2014 con il DPR n. 122/2013, attuativo della legge 111/2011. In questi anni di blocco delle trattative, si è fatto luogo alla corresponsione della sola indennità di vacanza contrattuale (IVC) nelle misure mensili determinate nel 2010. 5
Tav. 3 Oneri stipendiali corrisposti nell anno 2013. Valori in milioni di euro. ARRETRATI INDENNITA' INTEGRATIVA SPECIALE R.I.A./ PROGR. ECON Regione 0,3 - Comuni 0,5 - Province 0,2 - Università 0,8 28,6 Camere di Commercio 0,0 - Unioni di Comuni, Comunità montane 0,0 - Altri Enti 0,2 0,1 Totale 2013 2,0 28,7 Totale 2012 3,3 29,6 Totale 2011 12,5 30,7 Tav. 4 Indennità e compensi accessori corrisposti nell anno 2013. Valori in milioni di euro. Arretrati anni precedenti Compensi produttività, retribuzione di risultato Compensi ore ecce straordinario Regione 2,7 7,8 Comuni 1,0 18,6 Province 0,4 2,5 Università 4,9 0,3 Camere di Commercio 0,1 2,4 Unioni di Comuni, Comunità montane 0,0 0,1 Altri Enti 0,3 2,6 Totale 2013 9,4 34,4 Totale 2012 9,9 37,0 Totale 2011 12,6 38,4 Il conto annuale consente infine di stimare le retribuzioni annue medie 10, pari, ad esempio, per le Regioni a statuto ordinario, a 37.124 euro. Puglia, Basilicata e Liguria sono molto vicine a questo valore. Agli estremi si trovano Marche (32.760 euro) e Veneto (33.012 euro) con i due valori più bassi e Piemonte (43.205 euro) e Molise (42.404 euro) con i due più alti. 10 I valori al lordo dipendente utilizzati ai fini del calcolo delle retribuzioni medie comprendono: stipendio, retribuzione di anzianità, 13^ mensilità, indennità integrativa speciale, indennità fisse, compenso per lavoro straordinario, remunerazione della produttività ed altre competenze accessorie. Non sono comprese le competenze fisse ed accessorie relative ad anni precedenti (arretrati) e le voci non aventi carattere direttamente retributivo,quali ad esempio gli assegni familiari, i buoni pasto, le coperture assicurative. 6
Fig. 5 Le retribuzioni annue medie nelle Regioni a statuto ordinario. 2. CONCLUSIONI Il settore del pubblico impiego italiano, pur non risultando eccessivamente dimensionato né troppo costoso se confrontato a quello dei principali Paesi europei, presenta alcune croniche criticità strutturali, connesse in particolare all elevata età media, alla scarsa presenza femminile, alle più basse qualifiche ed alla disomogenea distribuzione territoriale, cui si accompagna un tasso di mobilità praticamente irrilevante. I provvedimenti di spending review degli ultimi anni hanno fatto sì che il 2013 rappresenti il quinto anno consecutivo di riduzione della forza lavoro impiegata presso le pubbliche amministrazioni. Inoltre, il processo di decentramento amministrativo di alcune funzioni ha determinato, negli ultimi dieci anni, una riduzione a livello nazionale del personale dei Comuni e un aumento di quello delle Province, con andamenti differenziati nelle singole regioni. Nella regione Puglia, cui il Conto annuale attribuisce nel complesso il 6% del personale pubblico italiano, i valori registrati in relazione alla consistenza degli organici degli Enti territoriali ed alla rispettiva spesa sono significativamente più bassi di quelli medi nazionali. In particolare, con riferimento agli Enti locali, nel decennio 2001-2011 si è registrata in Puglia una contrazione sia del personale dei Comuni (-16,8%), sia - contrariamente al dato nazionale - di quello delle Province (-10,4%), in virtù del trasferimento allo Stato del personale amministrativo, tecnico e ausiliario della scuola e dall assegnazione dei lavoratori socialmente utili alle società partecipate. Ed anche l Ente Regione Puglia, con 2.626 dipendenti, è tra quelli che hanno fatto registrare, nel periodo 2011-2013, una maggiore riduzione di personale, a fronte di un complessivo aumento dei dipendenti regionali a livello nazionale pari al +0,1. 7
Tale andamento dell occupazione si riflette, naturalmente, in una generalizzata riduzione del costo del lavoro riscontrata anche in Puglia nell ultimo triennio, con riferimento sia agli oneri stipendiali che alle indennità ed ai compensi accessori. Rispetto alle caratteristiche strutturali del personale pubblico in Puglia, l analisi ha permesso di riscontrare la presenza, ancora più marcata rispetto al contesto nazionale, di alcune criticità relative in particolare: alla scarsa presenza femminile, all elevata età media ed alle basse qualifiche. Dal primo punto di vista, la presenza femminile resta in Puglia, in tutte le tipologie di Enti, sempre sotto il 50% - a fronte di un valore medio nazionale pari al 55,5% - ed in particolare l Ente Regione Puglia, con il 36,6%, fa registrare la percentuale più bassa di presenza femminile tra tutte le Regioni italiane. Rispetto alla fascia d età, negli enti pubblici pugliesi, la stragrande maggioranza dei dipendenti (il 78%) si colloca nella fascia d età 45-64 anni; il 18% in quella 35-44 anni e solo il 3% in quella 25-34 anni. Il comparto con la maggiore presenza di personale più giovane è quello delle Università, mentre le amministrazioni più anziane sono invece la Regione - anche in questo caso in coda alla classifica nazionale - le Unioni di comuni e le comunità montane (96% di dipendenti nella fascia d età 45-64 anni). Infine, in tema di qualifiche, la presenza di laureati è preponderante solo nelle Università (70%), mentre la maggiore concentrazione di personale meno titolato si ha nella categoria residuale altri Enti (37%) e nella Regione (26%). L Ente Regione Puglia, a livello nazionale, è quello che fa registrare l incidenza più bassa di personale laureato (22,1% a fronte di un dato medio pari al 32,3%), e quella più elevata di personale con titolo di studio fino alla scuola dell obbligo (25,5%, rispetto al 15,7% medio nazionale). In chiusura, si sottolinea come il quadro delineato dall analisi confermi l estrema complessità delle sfide che il settore del pubblico impiego si trova a dover affrontare, in Puglia come a livello nazionale. Oltre al tema del dimensionamento funzionale e territoriale degli organici rispetto ai fabbisogni (ed a quello dei correlati processi di mobilità) - da affrontare attraverso i decreti attuativi della recente riforma della Pubblica Amministrazione - si pone anche l urgenza di implementare nuovi strumenti di management delle risorse umane, per far fronte alle problematiche connesse alla presenza di personale pubblico spesso caratterizzato in maniera prevalente da basse qualifiche ed elevata età media. Anche in Puglia, infatti, la significativa presenza di personale pubblico che, entro i prossimi 10-15 anni, sarà necessariamente collocato a riposo per il raggiungimento dei previsti limiti d età, pone l accento sul tema del turn-over generazionale. Da questo punto di vista, la possibilità è quella di valutare l efficacia - e considerare l ipotesi della eventuale replicabilità - di alcune pratiche innovative di Age management nella PA, come quella del patto generazionale stipulato in alcune Amministrazioni (in primis la provincia di Bolzano) per favorire l assunzione di giovani attraverso la riduzione dell orario di lavoro del personale in procinto di essere collocato a riposo. Bibliografia Agenzia per la Rappresentanza negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN) (2013), Occasional paper: Anzianità ed età del personale pubblico. Banca d Italia (2015), L economia della Puglia. CORTE DEI CONTI (2015), Rapporto 2015 sul coordinamento della finanza pubblica, Roma. EUROSTAT (2015), Main components of Government expenditure. 8
Forum PA (2013), I dipendenti pubblici in Italia sono troppi? Analisi comparata del pubblico impiego in Italia, Francia e Regno Unito. Margheri A., Patton P., L age management entra nella PA, in Guida al pubblico impiego, n. 3/2014. MEF Ragioneria Generale dello Stato (2014), Analisi di alcuni dati del Conto annuale del periodo 2007-2013. Regione Puglia ufficio statistico (2015), Focus: un analisi statistica del personale dipendente delle Regioni a statuto ordinario e dei comuni della Puglia. Anno 2013. A cura di Roberta Garganese (roberta.garganese@ipres.it) 9