Capitolo POLITICA DI SVILUPPO RURALE 4.1 Dallo sviluppo agricolo allo sviluppo rurale Le zone rurali (che costituiscono circa l 80% del territorio comunitario) sono generalmente caratterizzate da una prevalenza della componente agricola, ma questa, da sola, non può garantire uno sviluppo socio-economico tale da far crescere e consolidare i livelli di occupazione e di reddito e, in generale, di far migliorare le condizioni di vita delle popolazioni locali. Per questo motivo, il modello di sviluppo rurale è fondato sull attuazione di interventi finalizzati a favorire la diffusione e la diversificazione delle attività economiche presenti sul territorio, in forma coerente con le potenzialità e le caratteristiche rilevabili a livello locale e al fine di favorire il mantenimento in loco delle forze lavoro. In questo spirito, la strategia dell intervento comunitario si fonda sull affermazione del principio della dimensione rurale, ossia sulla considerazione dei problemi delle aree rurali, all interno delle diverse politiche comuni, affinché ciascuna di esse possa partecipare, in modo diretto o indiretto, allo sviluppo delle regioni rurali. Lo sviluppo rurale può essere definito come sviluppo locale delle zone rurali e si fonda su alcuni concetti-chiave: - è uno sviluppo integrato, cioè basato sull integrazione delle risorse locali (agricoltura, artigianato, turismo, piccola e media impresa industriale, cultura locale); - è uno sviluppo dal basso (bottom up), cioè attraverso la partecipazione attiva della comunità locale, la partecipazione tra istituzioni e forze economico-sociali, il superamento della filosofia dello sviluppo dall alto; - è uno sviluppo endogeno, basato sulla valorizzazione delle risorse locali; - è uno sviluppo territoriale, che pone al centro il territorio come fattore di competitività. Negli ultimi anni, le politiche di sviluppo rurale sono state spesso oggetto di dibattiti e studi finalizzati a migliorarne le caratteristiche e ad accrescerne l efficacia. Un contributo in tal senso fu recato dalla Conferenza europea sullo sviluppo rurale, svoltasi a Cork, in Irlanda, nel 1996. I lavori della Conferenza si conclusero con la presentazione di un programma articolato in dieci punti, meglio conosciuto come dichiarazione di Cork, in cui fu sottolineata:
- l esigenza che alle politiche di sviluppo rurale sia riconosciuto un ruolo prioritario nel quadro delle politiche comuni; - la necessità di attuare interventi plurisettoriali, rivolti alla diversificazione delle attività umane sul territorio e attenti alla tutela delle risorse naturali, delle biodiversità e delle identità culturali; - l importanza della semplificazione delle procedure di programmazione e di attuazione; - l esigenza di promuovere il decentramento amministrativo e di applicare il principio della sussidiarietà, al fine di favorire un crescente coinvolgimento dei livelli locali direttamente interessati agli interventi. 4.2 La politica di sviluppo rurale con Agenda 2000 Le indicazioni contenute nel documento sul futuro del mondo rurale e nella dichiarazione di Cork hanno costituito un importante riferimento per la definizione degli interventi relativi al periodo 2000-2006. Tramite la riforma di Agenda 2000 la politica di sviluppo rurale è divenuta una politica autonoma, andando a costituire il secondo pilastro della PAC, accanto alla politica dei mercati. Agenda 2000 ha definito gli obiettivi di questo secondo pilastro PAC: 1) plurifunzionalità dell agricoltura: l agricoltura, oltre a quella produttiva, ha anche altre funzioni, e l impresa agricola è anche produttrice di servizi, che possono essere: - pagati dal mercato (es. contoterzismo, agriturismo, fattorie didattiche, ecc.); - pagati dalla collettività (esternalità positive pagate, ad es. biologico, agroambiente); - servizi non pagati (esternalità positive non pagate, ad es. paesaggistica); 2) impostazione plurisettoriale e integrata dell economia rurale; 3) flessibilità degli aiuti allo sviluppo rurale: tale flessibilità deve basarsi sulla sussidiarietà 1 ed essere favorevole al decentramento, alla consultazione a livello regionale e locale e al partenariato; 1 Il principio di sussidiarietà si basa sul concetto per cui un autorità centrale avrebbe una funzione essenzialmente sussidiaria, essendo ad essa attribuiti quei soli compiti che le autorità locali non siano in grado di svolgere da sé. La sussidiarietà può essere verticale, quando si applica a livello decisionale delle istituzioni (es. Stato-Regioni, Regione-Comuni), o orizzontale, quando riguarda il rapporto tra Stato e società.
4) trasparenza nell elaborazione e nella gestione dei programmi. Con Agenda 2000 l assetto della PAC è stato modificato prevedendo, da un lato, un ridimensionamento degli interventi a sostegno dei mercati e, dall altro lato, un significativo consolidamento sia delle misure di accompagnamento, sia di quelle in favore delle strutture produttive che, nel complesso, hanno accresciuto la loro complementarietà con le politiche di mercato. Ciò è potuto avvenire grazie: - all unificazione all interno di un unico, nuovo regolamento (il 1257/99, dedicato allo sviluppo rurale) di tutte le disposizioni precedentemente rivolte al miglioramento delle strutture produttive e all attuazione delle misure di accompagnamento; - alla previsione di utilizzare i fondi della sezione garanzia del FEOGA per attuare gli interventi previsti dal suddetto regolamento e rivolti alle zone non classificate come in ritardo di sviluppo; - alla messa a punto di un nuovo regolamento contenente disposizioni comuni alle diverse organizzazioni di mercato (il cosiddetto regolamento orizzontale 1259/99), che consentono di modulare gli interventi in favore dei mercati in modo coerente con le politiche di sviluppo rurale previste dal regolamento 1257/99. Il Reg. 1257/99 del Consiglio è dunque il regolamento cui fa capo la normativa di attuazione della politica di sviluppo rurale. Ad esso si aggiungono il regolamento attuativo della Commissione (Reg. 445/2002) e i documenti di programmazione regionale (Piani di Sviluppo Rurale). Il Piano di Sviluppo Rurale (PSR) viene elaborato da ogni singola Regione e successivamente approvato dalla Commissione; è organizzato in tre assi: 1 Asse: IMPRESA Potenziamento del settore agricolo e forestale. L obiettivo è quello di migliorare la competitività delle imprese, riprendendo quanto già proposto con l ex obiettivo 5a della politica socio-strutturale; prevede misure riguardanti: ammodernamento delle strutture di produzione, trasformazione e commercializzazione, giovani agricoltori, prepensionamento, ecc. 2 Asse: AMBIENTE Salvaguardia dell ambiente e del patrimonio rurale. Si basa sulle vecchie misure di accompagnamento e prevede misure per l agroambiente (es. agricoltura biologica), foreste, zone svantaggiate. 3 Asse: TERRITORIO Miglioramento della competitività delle zone rurali. L obiettivo è di migliorare la qualità della vita nelle zone rurali e garantire nuove
fonti di reddito per agricoltori e famiglie; deriva da parte dell ex obiettivo 5b e da parte dell ex obiettivo 2. Spetta a ciascuna Regione decidere quali misure di intervento inserire nei propri piani di sviluppo rurale e quante risorse destinare ad esse. Di seguito vengono brevemente descritte alcune delle principali misure. Investimenti nelle aziende agricole Prevede contributi per investimenti per un massimo del 40% a fondo perduto; tale quota può essere incrementata del 10% se riguarda zone svantaggiate e del 5% se interessa giovani agricoltori (con meno di 40 anni). Per accedere ai contributi l imprenditore deve dimostrare: - sufficiente capacità professionale; - efficienza economica; - rispetto per i requisiti minimi in materia di ambiente, igiene e benessere degli animali. Insediamento dei giovani agricoltori Prevede un premio di 25.000 per giovani imprenditori che abbiano i seguenti requisiti: - età inferiore a 40 anni; - sufficiente capacità professionale; - efficienza economica; - rispetto per i requisiti minimi in materia di ambiente, igiene e benessere degli animali. Per ricevere il contributo il giovane agricoltore deve insediarsi come capo azienda e ha l obbligo di mantenere l attività per 6 anni. Ogni Regione ha la facoltà di applicare requisiti più o meno restrittivi e di decidere le modalità per l accesso al contributo. Trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli Prevede incentivi per migliorare la situazione dei settori di produzione agricola di base interessati in un ottica produttiva. Concede contributi in conto capitale per un massimo del 50% nelle regioni obiettivo 1 e del 40% nelle altre regioni.
Misure agroambientali Sono rivolte a quelle aziende che assumono un ruolo prettamente ambientale, superando la logica produttiva, e che si impegnano ad esercitare un agricoltura ambientale per almeno 5 anni. Prevedono sostegni annui basati sulla superficie aziendale, per aziende che applicano il metodo di produzione biologico o integrato. Gli importi massimi sono di 600 /ha per le colture annuali, 900 /ha per le colture specializzate e 450 /ha per altri utilizzi. Biodiversità d estinzione. Concede premi per chi alleva razze animali o coltiva specie vegetali in via Ricostituzione elementi paesaggistici Prevede finanziamenti per ricostituire elementi paesaggistici come siepi, alberature, terrazzamenti, ecc. Prepensionamento Concede un contributo annuo di 15.000 per la cessazione dell attività agricola. La durata massima del contributo per il cedente è 15 anni (10 per il salariato agricolo) e non va oltre il 75 anno di età o la normale età di prepensionamento. Zone svantaggiate e zone soggette a vincoli ambientali Prevede indennità compensative di 25-200 /ha, destinate ad agricoltori che coltivano una superficie minima, con impegno per almeno 5 anni e che utilizzino pratiche agricole rispondenti alle esigenze di tutela dell ambiente e di conservazione dello spazio naturale. Silvicoltura Concede finanziamenti per l impianto e la ricostruzione di superfici non agricole, per investimenti in aziende forestali e per migliorare e razionalizzare la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti della silvicoltura; viene inoltre incentivata la costituzione di associazioni di imprenditori forestali.
Imboschimento di superfici agricole Questa misura riprende il vecchio regolamento 2080/92 ed incentiva l imboschimento di terreni agricoli e l arboricoltura da legno. Promozione dell adeguamento e sviluppo delle zone rurali Comprende misure che più si avvicinano al concetto di sviluppo rurale e che prevedono sostegni per l attività di coltivazione, la riconversione delle stesse e le attività rurali, quali la creazione e il miglioramento di servizi e infrastrutture per aziende e popolazioni rurali e la diversificazione delle attività agricole connesse, incentivando quelle turistiche ed artigianali, nonché le produzioni no food. Altre misure previste all art.33 del regolamento 1257/99 sono: - opere di miglioramento fondiario; - ricomposizione fondiaria; - avviamento di servizi di sostituzione e di assistenza alla gestione dell azienda agricola; - miglioramento della commercializzazione dei prodotti agricoli di qualità; - servizi per l economia e la popolazione rurale; - miglioramento delle infrastrutture rurali; - incentivazione di attività turistiche e artigianali; - conservazione delle risorse naturali; - ricostruzione del potenziale agricolo danneggiato da disastri naturali e prevenzione; - ingegneria finanziaria e nuove forme di accesso al credito. 4.4 La politica di sviluppo rurale 2007-2013 Le risorse comunitarie per lo sviluppo rurale 2007-2013, a livello comunitario, ammontano 69.750 milioni di euro (a prezzi 2004). Il secondo pilastro della Pac, creato con Agenda 2000, doveva assumere un importanza via via maggiore rispetto alla politica dei mercati, invece è stato fortemente penalizzato nell accordo sul quadro finanziario 2007-2013, tant è che la percentuale sul bilancio complessivo dell Ue passa dal 9,7% del 2006 al 7,3% del 2013. Cosicché il secondo pilastro rimane ancora un pilastrino rispetto all ammontare complessivo della Pac: l 81% delle risorse della Pac viene destinato ancora al primo pilastro (pagamenti diretti ed interventi di mercato) a fronte del 19% dello sviluppo rurale.
Tuttavia le risorse dello sviluppo rurale sono destinate ad essere rimpinguate per effetto di due meccanismi: - la modulazione, che trasferisce dal primo al secondo pilastro il 5% del valore dei pagamenti diretti per gli agricoltori che percepiscono più di 5.000 euro di pagamenti diretti; - i trasferimenti di cotone e tabacco, derivanti dalle riforme della relative OCM, con fondi destinati alla ristrutturazione delle regioni interessate ai relativi cambiamenti della Pac. Con i trasferimenti sopra accennati, le risorse dello sviluppo rurale tornano all 8,6%: una magra percentuale rispetto agli obiettivi della riforma Fischler che voleva incrementare sensibilmente le dotazioni dello sviluppo rurale. Programmazione su tre livelli Il 21 ottobre 2005 è stato pubblicato il Reg. 1698/2005, il regolamento del Consiglio che sancisce la politica di sviluppo rurale 2007-2013; nei prossimi mesi sarà emanato il regolamento attuativo della Commissione. Nel frattempo è stata avviata la nuova programmazione sullo sviluppo rurale, che si articolerà su tre livelli: 1) comunitario, con linee guida approvate dal Consiglio, tramite gli Orientamenti Strategici Comunitari (OSC); 2) nazionale, con i Piani Strategici Nazionali (PSN); 3) regionale, con i Programmi di Sviluppo Rurale (PSR). Assi e misure Il Reg. Ce 1698/2005 prevede un ventaglio di misure molto esteso (4 assi e 38 misure) e fissa solamente i tassi minimi di finanziamento per asse: - Asse 1 - miglioramento della competitività: 10%; - Asse 2 - gestione del territorio: 25%; - Asse 3 - diversificazione: 10%; - Asse 4 approccio Leader: 5%.
La strategia comunitaria e nazionale indica le priorità e gli indirizzi, ma le scelte operative sono lasciate alle Regioni, che dovranno prendere importanti decisioni per il futuro della politica di sviluppo rurale regionale: - le scelte strategiche regionali per settore (agricolo e non agricolo), per filiera, per territorio; - le misure da attivare; - i soggetti da privilegiare (agricoltori, popolazione rurale, giovani, enti territoriali, ecc.); - le priorità per alcuni territori della Regione; - la destinazione delle risorse per asse e per misura; - i sistemi di selezione dei beneficiari; - la valutazione e tanti altri aspetti. Politica dei mercati e politica di sviluppo rurale Interventi di mercato e pagamenti diretti Sviluppo rurale Pilastro della Pac 1 pilastro 2 pilastro Finanziamento FEAGA (Fondo europeo FEASR (Fondo europeo agricolo di garanzia) agricolo di sviluppo rurale) Stanziamento 2007-2013 293.105 milioni di euro 69.750 milioni di euro % del bilancio globale 2007-2013 dell Ue 33,9% 8,1% Le novità di alcune misure La nuova politica di sviluppo rurale introduce interessanti novità nei contenuti di alcune misure (tabella). Per quanto riguarda l Asse I, miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale, le misure ammissibili al finanziamento sono raggruppate in tre obiettivi specifici (tre sotto-assi): - capitale umano; - capitale fisico; - qualità agroalimentare. La novità è duplice. Da un parte, l inserimento delle diverse misure all interno dei suddetti tre pacchetti predefiniti. Dall altra, il ruolo dell Asse I nel raggiungimento degli obiettivi fissati da Consiglio europeo di Lisbona, che mirano a rendere l Unione europea nel 2010 l economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale. Integrazione nella catena alimentare, ricerca e sviluppo, innovazione tecnologica, l Information Technology, sviluppo di nuovi prodotti alimentari e non, agroenergie, sono alcuni dei temi strategici.
Due nuovi Fondi Il 21 giugno 2005 il Consiglio Europeo ha approvato il Regolamento CE 1290/05 relativo al finanziamento della politica agricola comune (Gazzetta Ufficiale dell UE, L209 dell 11/08/2005), che manda in pensione il vecchio FEOGA (Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia) e istituisce due nuovi Fondi: - FEAGA (Fondo europeo agricolo di garanzia); - FEASR (Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale). Entrambi fanno parte del bilancio generale delle Comunità europee. La suddivisione è stata ritenuta opportuna per garantire trattamenti differenziati per i diversi obiettivi della Pac, con una forte semplificazione rispetto al regime precedente. In particolare, il FEASR è stato realizzato proprio per erogare, da un unico fondo, i finanziamenti di tutte le misure destinate al secondo pilastro. Il FEASR finanzierà, in gestione condivisa con gli Stati membri, tutti i vari PSR. Il FEAGA finanzierà: - in regime di gestione concorrente tra gli Stati membri e la Comunità, le restituzioni all esportazione, gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli, i pagamenti diretti agli agricoltori, il contributo finanziario dell UE alle azioni di informazione e promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno europeo e nei paesi terzi; - in maniera centralizzata, le azioni veterinarie o ispettive nel settore veterinario, nel settore dei prodotti alimentari e degli alimenti per animali, i programmi di eradicazione e sorveglianza delle malattie animali e azioni fitosanitarie, la promozione dei prodotti agricoli, le misure adottate per garantire conservazione, caratterizzazione, raccolta ed utilizzazione delle risorse genetiche in agricoltura, la creazione e il mantenimento dei sistemi d informazione contabile agricola, i sistemi di indagini agricole, le spese relative ai mercati della pesca.
Assi e misure dei Programmi di Sviluppo Rurale 2007-2013 ASSE MISURA DESCRIZIONE Asse 1: Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale Asse 2. Miglioramento dell ambiente e dello spazio rurale Capitale umano Capitale fisico e innovazione Qualità della produzione e dei prodotti agricoli 1.3.3 1.1.1 Azioni nel campo della formazione professionale e dell informazione, inclusa la diffusione di conoscenze scientifiche e pratiche innovative, rivolte agli addetti dei settori agricolo, alimentare e forestale 1.1.2 Insediamento di giovani agricoltori 1.1.3 Prepensionamento di agricoltori e lavoratori agricoli 1.1.4 Utilizzo dei servizi di consulenza da parte degli imprenditori agricoli e forestali 1.1.5 Avviamento di servizi di consulenza aziendale, di sostituzione e di assistenza alla gestione delle aziende agricole, nonché di servizi di consulenza forestale 1.2.1 Ammodernamento delle aziende agricole 1.2.2 Accrescimento del valore economico delle foreste 1.2.3 Accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali 1.2.4 Cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie nei settori agricolo e alimentare 1.2.5 Miglioramento e sviluppo delle infrastrutture in parallelo con lo sviluppo e l adeguamento dell agricoltura e della silvicoltura 1.2.6 Ripristino del potenziale produttivo agricolo danneggiato da calamità naturali e introduzione di adeguate misure di prevenzione 1.3.1 Sostegno agli agricoltori per conformarsi ai rigorosi requisiti prescritti dalla normativa comunitaria 1.3.2 Sostegno agli agricoltori che partecipano ai sistemi di qualità alimentare Sostegno alle associazioni di produttori per attività di informazione e promozione riguardo ai prodotti che rientrano nei sistemi di qualità alimentare 1.4.1 Sostegno alle aziende agricole di semi-sussistenza in fase di ristrutturazione Misure transitorie PECO 1.4.2 Costituzione di associazioni di produttori Utilizzo sostenibile dei terreni agricoli Uso sostenibile dei terreni forestali 2.1.1 Indennità a favore degli agricoltori delle zone montane 2.1.2 Indennità a favore di agricoltori in zone svantaggiate, diverse dalle zone montane 2.1.3 Indennità Natura 2000 e indennità connesse alla Direttiva 2000/60/CE 2.1.4 Pagamenti agro-ambientali 2.1.5 Pagamenti per il benessere degli animali 2.1.6 Sostegno ad investimenti non produttivi 2.2.1 Imboschimento di terreni agricoli 2.2.2 Primo impianto di sistemi agroforestali su terreni agricoli 2.2.3 Imboschimento di superfici non agricole 2.2.4 Indennità Natura 2000 2.2.5 Pagamenti silvo-ambientali 2.2.6 Ricostituzione del potenziale forestale e interventi preventivi 2.2.7 Sostegno agli investimenti non produttivi
Asse 3: Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell economia rurale Asse 4: Attuazione dell approccio Leader Diversificazione dell economia rurale 3.1.1 Diversificazione verso attività non agricole 3.1.2 Sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese 3.1.3 Incentivazione di attività turistiche 3.2.1 Servizi essenziali per l economia e la popolazione rurale 3.2.2 Sviluppo e rinnovamento dei villaggi Miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali 3.2.3 Tutela e riqualificazione del patrimonio rurale Strategie di sviluppo locale 3.3.1 Formazione e informazione rivolte agli operatori economici impegnati nei settori che rientrano nell asse 3 3.4.1 Acquisizione di competenze e animazione in vista dell elaborazione e dell attuazione di strategie di sviluppo locale 4.1.1 Competitività 4.1.2 Gestione dell ambiente/del territorio 4.1.3 Qualità della vita/diversificazione 4.2.1 Cooperazione interterritoriale e transnazionale 4.3.1 Gestione dei gruppi di azione locale, acquisizione di competenze, animazione 5.1.1 Assistenza tecnica