via Donatello, 9 - Milano www.farepa.it info@farepa.it Webinar dell 11 Settembre 2015 Come fare il DUP: soluzioni operative Prof. Luca Bisio l.bisio@farepa.it; www.farepa.it; www.lucabisio.it 1. Domanda Quale è la durata della sezione strategica del DUP in un Ente commissariato? Il Principio contabile non dà risposta a tale casistica, limitandosi ad evidenziare che la SeS è riferita ad un arco temporale coincidente con il mandato amministrativo. In casi come questo, di fatto, la durata del mandato amministrativo corrisponde a quella della gestione commissariale, e quindi indicherei tale periodo, come riferimento della SeS. Tuttavia, a livello operativo, la SES richiede la rappresentazione di dati che, spesso, per essere significativi devono coprire un orizzonte temporale pluriennale (almeno il triennio), perché devono costituire da presupposto alle decisioni che vengono dettagliate nella SeO. Sebbene il principio contabile non chiarisca esplicitamente tale aspetto, a nostro avviso risulta poco consono che i dati della Sezione strategica coprano un periodo inferiore a quello disciplinato nella sezione operativa. Ciò non vale, presumibilmente, solo nelle situazioni di gestione commissariale, ma anche in tutti quei casi in cui il triennio della SEO comprenda esercizi che non rientrano nel mandato amministrativo cui fa riferimento la SeS. In tutti questi casi riteniamo opportuno: evidenziare il periodo residuo del mandato amministrativo coperto dalla SeS (es. 2016-2017); nella rappresentazione dei dati, mantenere comunque l orizzonte triennale coperto dalla SeO, eventualmente evidenziando gli esercizi che sono oltre il termine del mandato amministrativo.
2. Domanda Se il Dup a regime va approvato il 31 luglio sembra assurdo che in esso vadano inseriti anche i dati contabili. Può essere senz altro assurdo, soprattutto se si pensa alle notevoli difficoltà che, nel concreto, si hanno (anche a giugno o luglio, se non oltre) nel formulare le previsioni relative all esercizio in corso. Tuttavia ciò è quanto viene prescritto dalla normativa e dal principio contabile. Si parla di budget finanziari (e quindi di dati contabili) con riferimento al DUP (e in particolare alla SeO), e non solo con riferimento alla nota di aggiornamento. Ciò evidenzia il cambio di paradigma che, almeno sulla carta, il legislatore ha tentato di introdurre. Non si parte più dal bilancio per arrivare ai documenti di programmazione, ma si fa esattamente il percorso inverso. Quindi gli strumenti di programmazione devono contenere dati contabili. In particolare, già il DUP definito al 31 luglio. Le previsioni dovranno essere necessariamente definite a «legislazione vigente», e quindi sulla base del quadro normativo in vigore al momento della definizione del DUP. Ciò ben sapendo che nei mesi successivi, con la legge di stabilità il quadro normativo di riferimento sarà modificato. Per questo motivo è prevista l eventuale nota di aggiornamento da presentare con lo schema di bilancio entro il 15 novembre. In ogni caso il Principio contabile chiarisce che, qualora anche successivamente alla definizione dello schema di bilancio vi siano cambiamenti nel quadro normativo, il DUP deve essere aggiornato unitamente allo schema di bilancio in fase di approvazione. Nel caso di un comune che va ad elezioni nel 2017, quale deve essere la durata della sezione strategica? E nel caso di un comune che ha elezioni previste per il 2016? Si rimanda alla domanda 1 3. Domanda 4. Domanda Per ogni missione è vincolante il numero di obiettivi strategici? 1 a 1? Più obiettivi per missioni? Oppure si possono duplicare per più missioni? In base a quanto previsto dal principio, si ritiene che ogni missione di bilancio debba avere almeno un obiettivo strategico che «giustifichi» la spesa che l ente prevede di sostenere. Non essendo esplicitamente vietato dalla normativa o dai principi contabili, si ritiene inoltre possibile riportare il medesimo obiettivo strategico su più missioni, se ciò è concretamente giustificabile dal tipo di interventi previsti (vedi anche il nostro esempio di aggregazione delle missioni in aree strategiche).
5. Domanda Dup approvato dal CC o solo presentato dalla Giunta al Consiglio? Sia il TUEL (art. 170, c. 1), sia il principio contabile chiariscono che entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento unico di programmazione «per le conseguenti deliberazioni». È chiaro, quindi, che il DUP debba essere deliberato dal Consiglio. Essendo il DUP il presupposto degli altri documenti di programmazione e non più un allegato al bilancio, è difficile pensare che il bilancio stesso (di competenza del consiglio) possa derivare da un documento approvato unicamente dalla giunta. 6. Domanda Per la citta metropolitana, nelle more dell'approvazione dello statuto, quale organo approva il DUP? il consiglio metropolitano sia SES che SEO? Come evidenziato durante il webinar, il principio applicato della programmazione non fornisce una disciplina del processo di approvazione del DUP (e nemmeno del bilancio di previsione) coerente con il modello di governance definito dalla Lg. 56/14 per città metropolitane e province. Il risultato è che ci troviamo di fronte: ad una legge 56/14 che ridisegna l ordinamento di province e città metropolitane e, tra le altre cose, definisce i ruoli degli organi coinvolti nel percorso di definizione ed approvazione degli schemi di bilancio (senza richiamare esplicitamente gli altri strumenti di programmazione); e ad un TUEL e a principi contabili che disciplinano il processo di formazione degli strumenti di programmazione e di bilancio rimanendo ancorati al «vecchio modello di governance» che prevede Sindaco/Presidente, Consiglio e Giunta (peraltro le disposizioni del TUEL che regolavano le funzioni di tali organi non sono state oggetto di abrogazione esplicita, come richiederebbe l art. 1, c. 4 del TUEL ). Di fronte a tale situazione, e in mancanza di uno Statuto approvato che disciplini il tutto, riteniamo opportuno far seguire al DUP un iter di approvazione analogo a quello che la Lg. 56/14 delinea per il bilancio di previsione. In questo caso: Presentazione da parte del Presidente Parere della Conferenza metropolitana Approvazione del Consiglio metropolitano.
7. Domanda Se la scadenza di approvazione del bilancio è prorogata, va approvato l'aggiornamento del DUP anche dopo il 31/12? Il Punto 4.2 lett. c) del Principio contabile della programmazione afferma che: c) «[ ] A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento la Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di approvazione unitamente al DUP. In occasione del riaccertamento ordinario o straordinario dei residui la Giunta aggiorna lo schema di bilancio di previsione in corso di approvazione unitamente al DUP e al bilancio provvisorio in gestione». Ciò viene ribadito anche dall art. 174, c. 2 del TUEL, il quale chiarisce che «A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento sopravvenute, l'organo esecutivo presenta all'organo consiliare emendamenti allo schema di bilancio e alla nota di aggiornamento al Documento unico di programmazione in corso di approvazione». Da ciò si evince che il DUP vada sempre aggiornato unitamente allo schema di bilancio in corso di approvazione ogniqualvolta vi siano variazioni del quadro normativo che incidano sulle previsioni di bilancio. C'è parere dei revisori sul DUP? 8. Domanda L art. 174 del TUEL prevede che una relazione dell organo di revisione accompagni lo schema di bilancio di previsione, finanziario e il Documento unico di programmazione predisposti dall'organo esecutivo e da questo presentati all'organo consiliare entro il 15 novembre di ogni anno. L art. 174 richiama esplicitamente il DUP accanto allo schema di bilancio, mentre il richiamo più corretto avrebbe dovuto essere quello all eventuale nota di aggiornamento, come chiarito in altre parti del TUEL stesso e nel Principio contabile. Nulla viene detto, invece, in merito all obbligatorietà di un parere dell Organo di revisione sul DUP presentato al 31 luglio. Tuttavia, riteniamo necessario che anche il DUP al 31 luglio sia accompagnato da un parere dell organo di revisione, costituendo presupposto sulla base del quale viene definito il bilancio di previsione dell ente.
9. Domanda Dove è scritto chiaramente che al DUP al 31/07 non ci sono poste contabili? In realtà il principio contabile richiede espressamente che il DUP riporti, per ogni programma di spesa «le finalità e gli obiettivi annuali e pluriennali che si intendono perseguire, la motivazione delle scelte effettuate [ ] le risorse finanziarie, umane e strumentali ad esso destinate» (Punto 8.2 p. 13). L indicazione delle risorse finanziarie correlate alle missioni e ai programmi è facoltativa solo per i comuni fino a 5.000 abitanti, chiamati a redigere il DUP semplificato. 10. Domanda Quali sono le tempistiche da seguire per l iter di approvazione del DUP? Seguono l iter del bilancio? Nel corso del webinar abbiamo affrontato questo tema nella slide 27 e al Punto 7. Qui preme ribadire come l art. 174, c. 2 del TUEL richieda esplicitamente che il regolamento di contabilità dell'ente preveda un congruo termine per gli adempimenti legati all iter di approvazione del bilancio di previsione, a partire dalla presentazione dello schema di bilancio di previsione e dalla nota di aggiornamento al DUP. Nulla viene esplicitato in merito all iter di presentazione del DUP al 31 luglio e della conseguente deliberazione da parte del Consiglio. Tuttavia si ritiene opportuno che il regolamento di contabilità fornisca una disciplina specifica anche per tale iter. In merito alle tempistiche per il DUP 2016: Il 31 ottobre è il termine di presentazione del DUP dalla Giunta al Consiglio per le conseguenti deliberazioni; Entro il 15 novembre l ente dovrebbe presentare lo schema di bilancio di previsione unitamente all eventuale nota di aggiornamento al DUP. Essendo il DUP presentato da poche settimane, è ragionevole ritenere che non vi siano aggiornamenti da apportare in occasione dello schema di bilancio di previsione al 15 novembre; Approvazione del bilancio (e del DUP) da parte del Consiglio entro il 31/12. Il termine del 15 novembre è un termine specifico di legge. Riteniamo che un eventuale provvedimento di rinvio dei termini del bilancio dovrebbe ora intervenire non solo sul termine finale di approvazione (31/12), ma anche sul termine di presentazione dello schema (15/11).
11. Domanda Come definire le annualità del DUP che vanno oltre l orizzonte temporale del BPF? In assenza di indicazioni da parte del legislatore come consiglia di operare? Per l'anno escluso dal BPF 2015/2017 come conviene operare? La SEO del Dup deve sempre avere un orizzonte temporale pari a quello del bilancio di previsione finanziario. Ne consegue che i dati contabili della SEO devono quadrare con quelli del bilancio. Quindi il problema posto nella domanda si presenta per quelle annualità della SES che sono comprese nel mandato amministrativo dell ente, ma vanno oltre il triennio considerato nella SEO e nel bilancio di previsione. Per tali annualità la SES dovrebbe comunque presentare delle proiezioni «a legislazione vigente» dei principali flussi di entrata e di spesa dell ente. In particolare, va ricordato che con il principio di competenza finanziaria potenziata viene data la possibilità, per alcune particolari tipologie di spesa, di assumere impegni relativi ad obbligazioni esigibili oltre il triennio considerato dal bilancio di previsione. Ciò vale per le spese di investimento e le spese di ammortamento dei prestiti, i cui contratti presentano un orizzonte temporale che va spesso oltre i 3 anni del bilancio. Il Punto 5.1 del Principio applicato di contabilità finanziaria chiarisce infatti che «Non possono essere assunte obbligazioni concernenti spese correnti per esercizi non considerati nel bilancio di previsione a meno delle spese derivanti da contratti di somministrazione, di locazione, di leasing operativo, relative a prestazioni periodiche o continuative di servizi di cui all art. 1677 c.c., delle spese correnti correlate a finanziamenti comunitari e delle rate di ammortamento». In sede di DUP, riteniamo quindi sia opportuno definire delle proiezioni dei flussi annuali di entrata e di spesa che, tenendo conto anche delle obbligazioni già assunte dall ente e che ricadono su tali annualità Su alcuni flussi, peraltro, il Principio contabile richiede che venga effettuata un analisi specifica all interno della SES. Si fa riferimento, in particolare: - agli investimenti e ai loro «riflessi per quanto riguarda la spesa corrente per ciascuno degli anni dell'arco temporale di riferimento della SeS» - all indebitamento «con analisi della relativa sostenibilità e andamento tendenziale nel periodo di mandato».