UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PARMA Dipartimento di Diritto, Economia e Finanza Internazionale Pietro A. Vagliasindi Il Bilancio Pubblico Indice PAGINA 1. FINALITÀ PUBBLICHE E BILANCIO PUBBLICO.... 0 2. L ANALISI ECONOMICA DEL BILANCIO... 2 3. ANDAMENTI RECENTI DEI FLUSSI FINANZIARI... 4 4. LA VALUTAZIONE DELLA PRESSIONE TRIBUTARIA E DELL ATTIVITÀ FINANZIARIA.... 10 1. Finalità pubbliche e bilancio pubblico. Le finalità pubbliche più usuali, sono quella allocativa (fornitura di beni e servizi pubblici), redistributiva (dei redditi di individui, settori produttivi, regioni), macroeconomica (di stabilizzazione economica nel breve periodo e di sviluppo nel lungo) regolatrice-assicurativa (regolare i comportamenti economici, la sicurezza e le prestazioni sociali e tutelando consumatori, lavoratori, etc). Per raggiungere tali obiettivi e produrre i servizi pubblici, lo Stato deve opportunamente gestire le proprie risorse, che formano (o si trasformano) nel suo capitale fisso e circolante. Gran parte delle precedenti finalità sono realizzate attraverso il bilancio pubblico modificando (con imposte, trasferimenti di reddito, remunerazioni e pagamenti di beni e servizi) l operare del sistema economico ed in particolare i flussi di reddito tra i diversi agenti economici: famiglie, imprese ed operatori esteri. Anche i flussi reali si modificano sia di riflesso sia in conseguenza all attività di fornitura di beni strumentali e di consumo pubblico.
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 1 Prima Versione. M ercati: Lavoro Beni consumo Beni capitale Finanziari Operatori: Fam iglie Org. Pubbl. Im p rese Estero I mercati interessati dalle politiche di bilancio sono quelli interni dei fattori e dei mercati finanziari e dei capitali (con l imposta sui capital gain, sul reddito, sulle società e l offerta di titoli pubblici), dei beni di consumo (con l imposta sul consumo), oltre ai quelli con l estero delle importazioni delle esportazioni (con dazi e tariffe) e dei capitali internazionali (con l imposta sul reddito e l offerta di titoli pubblici). Viene così influenzato il processo produttivo, distributivo e finanziario. La politica di bilancio quindi non va spiegata astrattamente, solo in base a principi economici o giuridici, ma evidenziando gli obiettivi concreti perseguiti dalla classe dirigente e dalla collettività. Il livello e la composizione di entrate e spesa pubblica indicano la dimensione e la natura dell intervento pubblico. Il bilancio è uno strumento complesso: politico (basato sul rapporto fiduciario governoparlamento), giuridico (di autorizzazione preventiva) e contabile (traduzione numerica della politica finanziaria) che costituisce un momento di quantificazione fondamentale per la realizzazione delle scelte collettive. Col bilancio il legislativo autorizza l esecutivo ad erogare le spese ed incassare le entrate, vincolando l attività futura dello Stato. 1 Il bilancio di competenza considera tutte le entrate accertate e le spese impegnate nel corso dell esercizio, prescindendo dal fatto che siano riscosse o pagate nell anno stesso o successivamente Invece il bilancio di cassa considera tutte le entrate (e le spese) effettivamente versate al (pagate dal) bilancio nel corso dell anno, riferiti sia ad accertamenti o impegni dell esercizio finanziario corrente, che a quelli di esercizi 1 Il bilancio deve rispettare (salvo più o meno ampie deroghe) una serie di principi giuridici e formalicontabili: annualità (come periodo di riferimento salvo per quello pluriennale), unità (rappresentando l attività finanziaria nel suo complesso come un tutto unitario evitando collegamenti specifici tra entrate e spese), universalità (con l iscrizione di tutte le entrate e spese in bilancio evitando gestioni fuori bilancio), integrità (con l iscrizione delle poste lorde, senza tener conto spese o entrate connesse), specializzazione (rappresentando analiticamente le poste, distinte con precisione) e pubblicità (trasparenza nelle procedure). Il principio di specializzazione, attribuendo competenze e responsabilità porta ad una classificazione amministrativa di entrate e spese (tra ministeri etc). A questa si affiancano le classificazioni: funzionale ed economica (attraverso i conti consolidati della PA e del settore pubblico). Esse rispondono alle necessità della contabilità nazionale raggruppando le spese a seconda delle finalità collettive.questi principi sono un eredità del passato quando il bilancio era di dimensioni ridotte e poteva considerarsi pessoché certo (con voci di entrata e spesa in somma fissa, indipendenti da andamenti e comportamenti economici ) e facilmente controllabile (in base ad informazioni precise e frequenti su risorse assegnate, input acquisiti ed utilizzati, output prodotti e risultati conseguiti). Oggi le quantificazioni delle vari poste si basano largamente su ipotesi convenzionali e valutazioni degli andamenti economici. Le gestioni fuori bilancio, creano un circuito finanziario esterno ai bilanci, grazie a società azionazie pubbliche che svolgono funzioni (prima svolte dalla PA), intervenendo in modo più rapido.
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 2 Prima Versione. precedenti. Le entrate e le spese iscritte nel bilancio di competenza ma non riscosse o pagate (non iscritte nel bilancio di cassa) costituiscono i residui attivi e passivi. I bilanci possono essere consuntivi (con funzione di controllo, oggi da parte dell UE rispetto alle PA) o di previsione. Questi si distinguono in tendenziali (a legislazione invariata, in base alle leggi vigenti) e programmatici (a politiche invariate, in base alle norme necessarie per garantire l attuazione delle politiche programmate). La legge 486/78 prevede un bilancio dello Stato di previsione annuale (a legislazione vigente sia di competenza che di cassa, entro luglio), uno pluriennale (triennale di competenza, per futura memoria), la legge finanziaria (che fissa il limite massimo del ricorso al mercato e fabbisogno; contiene i fondi speciali per i provvedimenti legislativi in itinere, rimodulazioni spese pluriennali, quote spese permanenti e modifiche di entrate e spese. Restando tuttavia il ricorso a provvedimenti di accompagno per sanità previdenza, finanza locale e riforme fiscali, entro 30 settembre). La 362/88 ha introdotto: 1) i disegni di legge di accompagnamento della finanziaria (che contengono nuove disposizioni di spesa ed entrata), 2) la presentazione a giugno di un atto di indirizzo vincolante il DPEF (documento di programmazione economico finanziaria) che determina gli aggregati di bilancio (fabbisogno)e gli strumenti per realizzarli. Già l art. 81 della Costituzione - ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte - prescrive per il bilancio annuale di previsione il pareggio del saldo incrementale, in termini di competenza; senza peraltro prevedere sanzioni od imporre vincoli sull indebitamento netto effettivo, essendo comunque le previsioni aleatorie. Con l UME per consentire una piena autonomia alla Banca Centrale Europea nel perseguire stabilità dei prezzi, si è imposta una particolare disciplina di bilancio, che vincola i singoli paesi ad un indebitamento netto della PA inferiore al 3% del PIL in termini di competenza economica, onde consentire maggiori investimenti e crescita. 2 2. L analisi economica del bilancio. Nel nostro contesto istituzionale parlamentare legislativo (che comprende rappresentanti eletti dal popolo) ed esecutivo (formato da presidente del consiglio e ministri, che hanno la fiducia del legislativo, e dai funzionari della P.A.) interagiscono nella formulazione del bilancio. 3 Al di la del processo di formazione del bilancio (e delle mediazioni col legislativo 2 A tal fine, il Patto di stabilità e crescita impegna i paesi della UE a rispettare l obiettivo di medio termine di un saldo di bilancio vicino al pareggio o positivo. Il Patto stabilisce inoltre: a) i limiti temporali per i vari livelli d intervento della Procedura dei disavanzi eccessivi (la Commissione della UE sorveglia l evoluzione dei conti pubblici e ne verifica la conformità ai criteri di convergenza, predisponendo una relazione per il Consiglio dei Ministri economici e finanziari che formula raccomandazioni), b) l entità e le condizioni di applicazione delle sanzioni e c) le caratteristiche dei Programmi di stabilità e di convergenza che i paesi della UE presentano. Si è così andati verso la proposta di Buchanan di definire le regole in materia di finanziamento della spesa pubblica (imposte, debito, ) per frenare persistenti deficit, imponendo il vincolo di bilancio in pareggio (anche se tendenziale e senza porre un tetto alle entrate pubbliche). 3 Tale processo è stato discusso tra i primi da Pantaleoni nel 1880, che ha descritto e giustificato la teoria incrementalista del bilancio pubblico (recentemente riformulata da Wildavsky) basata sulle scelte del passato. In tale schema, incrementando o decrementando le singole voci per eguagliare, in base alle loro
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 3 Prima Versione. ed all interno dello stesso esecutivo) non sempre tutti gli obiettivi sono efficacemente conseguibili simultaneamente perché: (a) le risorse disponibili sono limitate, (b) gli strumenti da utilizzare possono essere insufficienti, (c) gli obiettivi stessi possono essere confliggenti. Il problema politico consiste nell individuare le priorità, quello economico nel limitare la conflittualità individuando opportuni strumenti. In termini pratici-operativi è fondamentale distinguere diverse definizioni quali il Settore Statale (nella Relazione sulla Stima del Fabbisogno di Cassa del Settore Pubblico; comprendente le amministrazioni centrali: Stato, Organi Costituzionali, Ministeri, Casse Depositi e Prestiti e di Risparmio Postale ed altri Enti Centrali, CNR, ISTAT, ENEA, CRI,...), la Pubblica Amministrazione (di contabilità nazionale con criterio funzionale SEC95 elaborati dall ISTAT come conti economici di cassa, comprendente anche le Amministrazioni Locali: Comuni, Province, Regioni, USL, Università; gli Enti di Previdenza: INPS, INAIL, IMPDAP, ENPDEP,...; gli Enti Pubblici: Anas, ex Foreste Demaniali), il Settore Pubblico (Conto Consolidato elaborato dalla Banca d Italia inclusivo delle Aziende Municipali, Provinciali e Regionali e delle ex Autonome; Monopoli, Poste e Telefoni) e Pubblico Allargato (di tipo istituzionale, contenente anche Ferrovie ed Enel) sulla cui base sono possibili dei conti economici consolidati come quello del settore pubblico (ex 486/78). SP PA Monopoli, FS, ex Aziende autonome Anas, Cassa dep. e prest. Cassa Mezz. Stato Amm. Centr: Istat CNR Amm. Loc: regioni, province, comuni, Università, SS SPA Incassi Pagamenti A. entrate correnti B. spese corr. nette C. disav. primario D. spese interessi E. disav corrent F. entrate capitali G. spese capitali H. disavanzo I. Rid. att. finanz. L. Acq. att. finanz. M. Acq. pass finanz N. Rid. pass finanz O. Saldo tesoreria Enti prev: Inps, Inail, P. fabbisogno Aziende municip. prov. reg., Q. Accens. prestiti Q. Rimbors prestiti Enel R. ricorso mercato Facendo as es. riferimento a quest ultimo, possiamo desumere una serie di saldi: il disavanzo primario (=B A, differenza tra spese e entrate correnti al netto degli interessi) e di parte corrente (=B+D A, lordo o risparmio pubblico perché mostra il contributo al risparmio nazionale), in conto capitale (=G F, differenza tra spese e entrate in conto capitale) e l indebitamento netto (=B+D+G-A-F; differenza tra spese e entrate complessive). Sommando a quest ultimo il saldo delle operazioni di tesoreria (=L+N-I-M; rimborso crediti e partite finanziarie) abbiamo il fabbisogno (=H+O, o saldo netto da finanziare) che si finanzia con titoli pubblici, raccolta postale, debiti verso Bankitalia, istituti stime, utilità (e disutilità) marginali di spese pubbliche (e imposte) per la collettività, parlamento e governo, non solo individuano le dimensioni del settore pubblico, ma possono migliorare il benessere collettivo.
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 4 Prima Versione. di credito ed estero. Questo consente di collegare la politica di bilancio a quella monetaria e del debito pubblico, oltre ad essere usualmente disponibile ed aggiornato. Infatti, da un lato tale saldo, calcolato dal lato della formazione, valuta in termini di cassa, partite correnti, in conto capitale e di natura finanziaria può essere calcolato dal lato della copertura, come saldo fra le accensioni e i rimborsi di prestiti (i.e. il ricorso all indebitamento nei confronti di altri soggetti, in forma di titoli, crediti bancari e altri strumenti finanziari). (Il fabbisogno primario è calcolato al netto delle uscite per interessi passivi.) Sommando infine al fabbisogno il rimborso prestiti otteniamo l ultimo saldo: il ricorso al mercato. 3. Andamenti recenti dei flussi finanziari. I dati analizzati nella sezione sono quelli della relazione 2003 della Banca d Italia rilevanti per la Procedura per i disavanzi eccessivi del Trattato di Maastricht che include gli effetti delle operazioni di swap 4 dalla spesa per interessi e fa riferimento al SEC95. Nel 2001, per la prima volta dal 1993, si è avuta un inversione nella tendenza a ridurre l indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche, che è invece salito all 1,3% del PIL, da 0,8% nel 2000 (corrispondente a un avanzo di 0,2% includendo i proventi delle licenze UMTS). I disavanzi più elevati si registrano in Germania (2,7%), Portogallo (2,7), Francia (1,5) e Italia (1,4 con il 2,3 per il 2002). Dei tre paesi della UE che non appartengono all area dell euro, Danimarca e Svezia anche nel 2001 hanno registrato forti avanzi. L avanzo del Regno Unito si è ridotto da 1,7 a 0,9. Nel 2002 l indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche dell area euro è ulteriormente cresciuto (al 2,2 per cento del PIL, contro l 1,6 del 2001 e l 1,0 del 2000). L avanzo primario dell area è sceso dal 2,3 all 1,5 per cento del PIL. Germania e Francia hanno superato la soglia del 3%. Gli altri paesi, ad eccezione del Portogallo sceso sotto il 3% e della Grecia (con un disavanzo di 1,2), hanno raggiunto il pareggio o l avanzo. 4 Operazione consistente nello scambio di flussi finanziari tra operatori (i.e. flussi di pagamento di interessi calcolati su un capitale nozionale di riferimento in base a criteri differenziati; ad es. una controparte corrisponde un flusso a tasso fisso, l altra a tasso variabile).
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 5 Prima Versione. In Italia, l indebitamento netto della PA si è ridotto dal 7,1% del reddito nel 1996 a meno del 3% nel 1997 (valore sufficiente per l ammissione all UE), a 2,3 nel 2002 (da 2,6% nel 2001 e 1,8 del 2000, 0,5 con i proventi da UMTS). Le spese sono scese grazie alla riduzione dell onere degli interessi, mentre quelle al netto degli interessi si sono mantenute sul 42%. 5 Il fabbisogno complessivo delle Amministrazioni pubbliche è salito dal 2,2% del PIL del 2000 al 3,5 nel 2001 (3 nel 2002). La riduzione del disavanzo tra il 1994 e il 2000 riflette sia il calo della spesa per interessi, dal 13% al 6,3, sia l aumento dell avanzo primario. La congiuntura economica ha avuto un impatto sfavorevole sull andamento del saldo 2001, stimabile in circa 0,2 punti. L avanzo primario è sceso da 4,6 a 3,8 nel 2001 e 3,4 nel 2002. Infine, dal 2000 le entrate sono diminuite dal 45,8 al 45,5 nel 2001 e 44,9 nel 2002; la pressione fiscale è scesa dal 42,4% punti percentuali, al 42,1% nel 2001 e a 41,6 nel 2002. Passando alle imposte, dopo il picco registrato nel 1997 (44,5%), la pressione fiscale è diminuita di 1,6 punti percentuali nel 1998, prevalentemente per il venire meno di alcune imposte di natura straordinaria. Nell ultimo decennio le imposte indirette sono cresciute più rapidamente delle dirette raggiungendole. Nel 2001 il gettito delle imposte dirette è aumentato del 7,9%; 0,5 punti in rapporto al PIL al 15%, per scendere a 14,1 nel 2002. Il gettito Irpef e Irpeg sono cresciuti 5 Il disavanzo è stato ridotto intervenendo sulla cassa ed affidando il controllo della spesa pubblica al Tesoro, che autorizza il trasferimento dei fondi dalla competenza alla cassa. Gli stanziamenti non si riducono ma le spese si perché il Tesoro riduce il trasferimento di fondi. Un meccanismo che produce residui passivi, che si accumulano e che possono, ove trasferiti, divenire un problema in futuro.
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 6 Prima Versione. del 4,7 (le ritenute sui redditi da lavoro dipendente sono aumentate dell 8,1%) e del 13,5%. Gli incassi relativi all imposta sostitutiva sugli interessi e sulle plusvalenze sono invece diminuiti del 17,7%. La dinamica Irpef è stata contenuta dagli sgravi fiscali disposti con la manovra di bilancio 2001 e sostenuta dall inserimento dei redditi derivanti da rapporti di collaborazione coordinata e continuativa fra quelli da lavoro dipendente. Le ritenute sui redditi da lavoro autonomo sono diminuite del 17,8%. Il gettito dell Irpeg ha beneficiato del buon andamento dei profitti nel 2000. Esso è cresciuto nonostante l operare del meccanismo della DIT e la riduzione dell aliquota legale dal 37 al 36%, che può aver diminuito l ammontare degli acconti. Gli incassi relativi all imposta sostitutiva sugli interessi e sulle plusvalenze hanno risentito del forte calo registrato dalla componente relativa al risparmio gestito. Nel 2002 gli incassi dell Irpef sono diminuiti dello 0,7% e la parte autoliquidata dell imposta ha subito una flessione dell 8,7%, venendo meno il versamento a saldo relativo ai redditi delle collaborazioni coordinate e continuative, assimilati a quelli da lavoro dipendente dal 2001. Le ritenute sui redditi da lavoro dipendente sono aumentate del 2,6 %. A contenerne la dinamica, inferiore di circa 2% a quella registrata dalle retribuzionilorde, ha contribuito l aumento delle detrazioni per i figli a carico disposto con la manovra del 2002. Gli incassi relativi all Irpeg sono diminuiti del 9,5% data la congiuntura economica sfavorevole e l operare della DIT. Gli incassi delle imposte sostitutive sugli interessi e sulle plusvalenze sono pure diminuiti come sulle altre imposte dirette del 12,5% (data la flessione del gettito dell imposta sostitutiva sulle rivalutazioni dei cespiti aziendali). Nel 2001 il gettito delle imposte indirette è cresciuto dello 0,9%; sul PIL è diminuito di 0,5 punti, al 14,5%. Gli incassi dell IRAP sono cresciuti del 13,3%. Al netto della parte destinata alla UE, il gettito dell IVA, contenuto dalle misure disposte alla fine del 2000, è aumentato del 2,5%. Le imposte sulla produzione e sui consumi sono diminuite del 2,4%; l aumento registrato dall imposta di fabbricazione sugli oli minerali (2,4%) è stato più che compensato dalla riduzione del gettito dell imposta di consumo sul gas metano e sull energia elettrica, disposte con la manovra di bilancio per il 2001. Gli incassi dei monopoli di Stato sono rimasti sostanzialmente invariati; quelli del lotto e delle lotterie sono diminuiti (-13,1%).
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 7 Prima Versione. Nel 2002 il gettito di questa componente delle imposte indirette è cresciuto del 4%; in rapporto al PIL, esso è aumentato dal 14,5 al 14,6 per cento. Il gettito IVA è cresciuto del 3,2% (i consumi del 2,9%). Le altre imposte sugli affari sono aumentate del 13,5% e le imposte di fabbricazione sugli oli minerali sono del 2,8% (per l anticipo a dicembre di un versamento dovuto a gennaio 2003). Le altre imposte di fabbricazione e consumo sono diminuite del 9,3%; con la concessione di sgravi sul consumo di metano per usi domestici. Infine gli incassi dell IRAP sono aumentati del 3%. Nel decennio i contributi sociali effettivi si sono ridotti di un punto (come quelli figurativi). Nel 2001 sono aumentati del 4,5%, contro una crescita delle retribuzioni lorde complessive del 5,1; la loro quota è rimasta invariato al 12,4%. I contributi effettivi pagati dai datori di lavoro privati (stabili al 5,8% del PIL) sono saliti del 4,0%, a fronte di una crescita delle retribuzioni del 5,0, stante la riduzione di 0,8 punti percentuali dell aliquota contributiva. Quelli a carico delle Amministrazioni pubbliche (stabili al 5,8% del PIL) sono cresciuti del 4,9, contro il 5,3% delle relative retribuzioni. I contributi pagati dai lavoratori dipendenti sono aumentati del 5,7%; quelli degli autonomi sono cresciuti del 3,4. Nel 2002 i contributi effettivi sono cresciuti del 3,7% a fronte di un aumento delle retribuzioni lorde del 4,2%; essi sono passati dal 12,3 al 12,4% del PIL. Escluso l onere del debito le spese totali e correnti sono inferiori alla media europea, pur essendosi ridotto il divario nell ultimo ventennio. Nel 2001 le spese delle Amministrazioni pubbliche erano il 47,2% del PIL. Se si escludono i proventi da UMTS (13,8 miliardi nel 2000) e quelli da cartolarizzazioni (6,8 miliardi nel 2001), contabilizzati in riduzione delle uscite in conto capitale, le spese sono cresciute del 4,8%; dal 47,6 al 47,8 nel 2001 e poi discese a 47,2 nel 2002. La spesa per interessi si è ridotta; le uscite correnti primarie sono aumentate come quelle in conto capitale, al netto dei proventi straordinari. 6 6 Oltre alle cartolarizzazioni immobiliari ci sono state vendite dirette per circa 1,5 miliardi (1,0 miliardi nel 2000). Nel dicembre 2001 la Società per la Cartolarizzazione degli Immobili Pubblici ha versato allo Stato 2,0 miliardi di euro. L importo incluso nell indebitamento netto del 2001, pari a 3,8 miliardi, si riferisce invece all intero valore di tali immobili.
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 8 Prima Versione. La flessione degli interessi è rilevante (-7 punti) dopo quella modesta del triennio 99-01, dopo il triennio 97-99 di significative riduzioni. Nonostante il calo del rapporto tra il debito e il prodotto ha operato l aumento dell onere medio del debito nel 2002 è sceso al 5,3%, dopo essere ritornato nel 2001 al 6,0% del 99, rispetto al 5,9 nel 2000. Nel 2001 la dinamica delle prestazioni sociali in denaro è diminuito di 0,1 punti percentuali, al 16,7, riflettendo l aumento (4,5 % contro 2,8 del 2000) della spesa per pensioni e rendite (stabile al 15,1%) e il forte calo delle indennità di fine rapporto dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche (-24,8 %). Le indennità di disoccupazione e per la CIG sono aumentati (7,1%, contro -13,6 nel 2000). Le spese per gli assegni familiari sono cresciute dell 1,3%, contro l 11,5 del 2000. Nel 2002 le prestazioni sociali in denaro sul PIL aumentano di 0,5 punti, al 17,1 per cento. La crescita (6,5%, contro il 3,5% del 2001) riflette quella della spesa per pensioni e rendite, previdenziali e assistenziali (6,6%, contro il 4,3% del 2001). La spesa per pensioni e rendite è passata dal 15% al 15,5%; la componente assistenziale è aumentata dall 1% all 1,2%. Hanno influito: a) l adeguamento automatico delle pensioni ai prezzi, pari al 3% (2,7% per effetto dell inflazione del 2001 e 0,3% di conguaglio per il recupero della differenza col tasso d inflazione effettivo del 2001), a fronte del 2,5% del 2001; b) l integrazione, condizionata a determinati requisiti di reddito e di età, a 516,46 euro mensili degli importi di alcune prestazioni previdenziali e assistenziali disposta dalla finanziaria per il 2002; c) la crescita del numero delle pensioni, contenuta peraltro dall aumento nel 2001 dell età per il pensionamento di anzianità dei lavoratori dipendenti pubblici, di quelli privati con qualifiche impiegatizie e dei lavoratori autonomi. Le indennità di disoccupazione e per la CIG sono aumentate del 12,1%. La dinamica dei redditi da lavoro dipendente nel 2001 (+0,1 sul PIL) riflette gli aumenti delle retribuzioni lorde dei dipendenti pubblici (6,6%). L occupazione, dopo quasi un decennio di riduzioni sino al 1999, è cresciuta per il secondo anno consecutivo (0,7% e 0,1 nel 2001), sostenuta dalla dinamica degli occupati negli enti previdenziali (1,6%), in quelli economici e di ricerca (0,8) e nel comparto sanitario (0,7). I redditi da lavoro dipendente hanno risentito nel 2002 del mancato rinnovo dei contratti per il biennio 2002-03. L incidenza sul PIL è rimasta al 10,7%. Le retribuzioni lorde sono
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 9 Prima Versione. cresciute del 2,9% (6,6% nel 2001); l occupazione è rimasta sostanzialmente stabile, dopo essere cresciuta dell 1,9 per cento nel 2001. Nel 2001 le altre voci della spesa corrente sono aumentate di 0,1 punti rispetto al 2000, al 10,2%. Nel 2002 l incidenza delle altre voci della spesa corrente di spesa sul PIL si è ridotta di 0,2 punti percentuali, al 10,3 per cento. Nel 2001 le prestazioni sociali in natura sono cresciute (13,8 % nel 2000 e 9,9 nel 2001), passando dal 2,1% del PIL nel 1999 al 2,3 nello scorso anno, per l espansione della spesa farmaceutica (dato l ampliamento delle prestazioni garantite dal Servizio sanitario nazionale e all abolizione dei ticket, disposti con la manovra di bilancio per il 2000); le altre prestazioni sono diminuite dell 1,8%. I consumi intermedi hanno registrato un tasso di crescita contenuto (4,1%, contro il 7,9 del 2000), rimanendo stabili al 5,1%. Nel 2001 le prestazioni sociali in natura sono cresciute del 4,8%, riflettendo la dinamica della componente sanitaria (5%, contro 14,1% nel 2001), che rappresenta circa il 95% del totale delle erogazioni. La spesa sanitaria è cresciuta complessivamente del 15,9%. Nell agosto del 2001 l accordo Stato-Regioni ha previsto l incremento del concorso dello Stato al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, trasferimenti per il ripiano dei disavanzi degli anni precedenti ed un rapporto tra il finanziamento del SSN / PIL al 6%, cifra poi superata. Nel 2002 la spesa sanitaria è cresciuta del 3,7%, passando dal 6,2 al 6,3% del PIL. Nel 2001 le spese in conto capitale (al netto dei proventi UMTS e cartolarizzazione) sono aumentate del 13 % rispetto al 2000 (19,2 i trasferimenti in conto capitale alle imprese e 12 gli investimenti diretti; sul PIL aumentati rispettivamente dall 1,1 all 1,3 e dal 2,5 al 2,7). Le altre uscite in conto capitale sono rimaste stabili in rapporto al PIL, sullo 0,2. Nel 2002 al netto dei proventi derivanti dalla cessione di immobili del patrimonio pubblico realizzata con operazioni di cartolarizzazione e con dismissioni ordinarie, gli investimenti sono aumentati del 6,9% (10,2 nel 2001); la loro incidenza sul PIL è salita dal 2,6 al 2,7%. Le
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 10 Prima Versione. altre spese in conto capitale sono cresciute dell 11,7%; l incidenza sul PIL è passata dall 1,4 all 1,6%. I contributi agli investimenti, in questa voce, sono aumentati del 14,6% (18% nel 2001), in connessione con le agevolazioni per gli investimenti nelle aree svantaggiate e per l occupazione concesse in forma di credito di imposta con la manovra di bilancio per il 2001. Nel 2001 il rapporto tra debito delle PA e PIL è risultato pari al 109,4%, con un calo di 1,1 punti, la variazione bassa dal 1996 (inferiore di 2,9 punti a quella registrata nel 2000). Gran parte del divario è attribuibile all effetto netto dei flussi finanziari che concorrono a determinare la variazione del debito ma non l indebitamento netto. Nel 2001 essi hanno accresciuto il debito di 2,1 punti percentuali del prodotto. Si tratta, in particolare, dei proventi delle dismissioni mobiliari, delle uscite per regolazioni debitorie e delle variazioni delle disponibilità liquide presso la Banca d Italia (1,1 punti). Ha influito, per 0,7 punti, l ampliarsi del differenziale tra l onere medio del debito e la crescita nominale del PIL (dallo 0,9% all 1,6). Nel 2002 il rapporto tra il debito delle Amministrazioni pubbliche e il PIL è diminuito di 2,8 punti percentuali, al 106,7. La riduzione derivante dall avanzo primario è stata compensata per 2/3 dall aumento attribuibile al differenziale tra l onere medio del debito e la crescita nominale del prodotto. Tale differenziale si è ampliato da 1,4 punti nel 2001 a 2,2: il calo dell onere medio (dal 6,0 al 5,3%) è stato inferiore alla flessione della crescita del PIL (dal 4,6 al 3,1%). La componente residuale, che ha sostanzialmente riflesso la ricordata operazione di concambio, ha ridotto il rapporto di quasi due punti. 4. La valutazione della pressione tributaria e dell attività finanziaria. Gran parte dei lavori che affrontano la problematica, relativa al livello della pressione fiscale, alla struttura impositiva ed alla loro evoluzione ed adeguatezza rispetto agli standard europei, considerano i valori medi, delle grandezze fiscali in quota sul reddito nei paesi CEE, OCSE o nei 7 (o 9) paesi più industrializzati. Questi indici sintetici indubbiamente forniscono alcuni elementi di valutazione. Tuttavia, operando in modo meccanico si rischia di ottenere aggregati eterogenei e privi di grande significatività. Per esprimere giudizi sulla congruità del prelievo complessivo e sulle sue modalità è utile confrontare i dati italiani con validi standard di riferimento.
Scienza delle Finanze a.a. 2003/2004. 11 Prima Versione. È perciò necessario confrontare correttamente le grandezze fiscali italiane con quelle degli altri paesi europei a noi più simili senza trascurare le implicazioni della teoria che riconduce, quantomeno in prima approssimazione, le molteplici e complesse determinanti dell evoluzione dei sistemi tributari al grado di sviluppo socio-economico. Per limitare al massimo l arbitrarietà dovremmo considerare i dati di paesi con livelli di reddito pro-capite simili, ed aggregarli per costruire uno standard di riferimento almeno potenzialmente significativo. Ben difficilmente ha senso aggregare insieme dati relativi a paesi così differenti come Grecia e Lussemburgo (pur se appartenenti alla CEE), o come Turchia e Svizzera (pur se membri dell OCSE). Prevedendo una sufficientemente omogeneità di culture e redditi pro capite (a parità di potere d acquisto) i paesi da considerare potrebbero essere: Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Gran Bretagna, Germania, Olanda, Svezia e Norvegia. Rispetto a tale standard (E9), la quota delle entrate correnti della PA italiana sono di norma nettamente inferiori negli anni 80 e 90. Nonostante la rapida crescita delle entrate italiane, differentemente da quanto normalmente ritenuto, tale quota è rimasta inferiore al livello dell Europa dei 15 (E) fino al 1991 e resta in media inferiore allo standard dei paesi europei più simili E9, come si vede in figura. Il discorso vale a maggior ragione per la quota delle imposte sul reddito, che si attestavano nel 99 sul 30% un valore prossimo alla media europea E e inferiore allo standard E9 di circa 2 punti. 43 40 37 34 31 28 25 22 E E9 I US J 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Le spese invece prima inferiori a quelle EU sono superiori allo standard dal 1986, a causa dell elevato onere del debito, per tale motivo si tende ad esaminare le spese primarie. 32 29 26 23 E E9 I US J 20 17 14 65 70 75 80 85 90 95 96 97 98 99