Cosa cambia per noi Bush e Kerry sono portatori di visioni diverse dell America e di come gli Stati Uniti possano recitare il ruolo di unica superpotenza mondiale. Ma la realtà è che chiunque venga eletto presidente la politica della futura amministrazione partirà condizionata da fattori che Washington non controlla. Fra questi, l atteggiamento dell Europa. Al di là del minimo comune denominatore europeo e atlantico, l Italia può fare affidamento (se lo vorrà) sulla continuità nel rapporto bilaterale con gli Stati Uniti, vinca l uno o l altro candidato alla Casa Bianca. Atlanticus Bush e Kerry sono entrambi in buona fede quando promettono una politica estera diversa (l uno dall altro), ed è una novità in America, dove la bipartisanship di fondo ha accompagnato le relazioni internazionali di Washington da Pearl Harbor alla fine del XX secolo 1. Hanno quindi apparentemente ragione quanti, in Europa e in Italia, si attendono politiche estere americane distinte a seconda che vi sia o meno un cambio di guardia alla Casa Bianca; il tifo estero rispettivamente per Kerry o (in misura molto minore) per Bush è perfettamente comprensibile. Non vi è dubbio che l elezione dell uno o dell altro faccia differenza, e notevole, per l America. Quanto la possa fare anche per il mondo è più aleatorio. Dipenderà da quanto il futuro presidente sarà libero di prendere le iniziative e perseguire le politiche più consone alla propria visione e alle priorità enunciate in campagna elettorale. In realtà, chiunque vinca sarà fortemente condizionato dalle circostanze, dalle crisi in atto o all orizzonte, dai vincoli interni ed esterni e dalle risposte e reazioni degli europei ( vecchi e nuovi ), degli altri principali partner e/o controparti e dei regimi ostili (Iran, Siria, Corea del Nord). Sia il rieletto presidente Bush che il neopresidente Kerry esordirebbero con un agenda già fitta di problemi e di scadenze,
con un dispositivo militare di superiorità indiscussa ma overstretched. Quattro anni fa, quando Bush entrò alla Casa Bianca per il primo mandato, la situazione internazionale (e degli Stati Uniti) era completamente differente dall attuale. Non c era un Iraq invaso, non una guerra al terrorismo in corso, non una Corea del Nord dichiaratamente nucleare, e così via. Nel gennaio 2005 è invece caratterizzata da un groviglio di nodi, alcuni dei quali potrebbero venire al pettine molto rapidamente, entro mesi piuttosto che anni; altrove fermentano situazioni difficili, dal Caucaso al Venezuela petrolifero di Chavez, che in qualsiasi momento possono varcare la soglia della crisi. Quali che siano le rispettive priorità, il futuro presidente dovrà adattarle, aggiustarle e talvolta rinviarle. Si troverà spesso a reagire o a continuare iniziative già intraprese (leggi Iraq, Afghanistan) piuttosto che a prenderne di nuove. Le piattaforme elettorali dei due candidati forniscono un indicazione parziale e molto approssimativa di quale potrà essere la loro politica estera effettiva; più illuminanti semmai sono le rispettive personalità e i collaboratori o le idee cui fanno riferimento. Sia per Bush che per Kerry si possono immaginare in teoria due scenari, con l avvertenza che la pratica se ne discosterà comunque. Anche perché uno dei fattori determinanti della futura politica estera americana è un incognita: la prossima crisi inattesa. L incognita iniziale. Il contesto attuale è particolarmente denso di crisi in corso (in primis Iraq) o in agguato, ma ancora più dirompente per una nuova amministrazione (quindi più per Kerry che per Bush 2 ) è lo scenario di una crisi inattesa. Per definizione, può prodursi o meno. Vi sono tuttavia buoni motivi perché avvenga: il cambio della guardia spinge i rivali a mettere alla prova la nuova gestione, dal canto suo più vulnerabile a distrazioni. Quando avviene, lascia il segno. I precedenti abbondano: la Baia dei Porci per Kennedy, l invasione dell Iraq per Bush padre, Mogadiscio per Clinton, l 11 settembre per Bush figlio 3. Non è tanto la gravità della crisi che conta quanto l impreparazione dell amministrazione a gestirla. È un contropiede. La risposta potrà anche essere una rivincita (guerra del Golfo) o un recupero (Kennedy), ma in un primo momento l effetto è negativo, spesso amplificato rispetto alla causa. Il fallimento in Somalia, operazione iniziata dalla presidenza Bush, condizionò pesantemente Clinton e fece del nation building un anatema politico; si può arguire che ritardò il coinvolgimento americano nei Balcani di due anni, fino a che non divenne moralmente più che politicamente inevitabile: senza Mogadiscio, forse non vi sarebbe stata Srebrenica (e il genocidio del Ruanda avrebbe potuto prendere una piega diversa). Più della crisi in sé, sono questo tipo di conseguenze che ne fanno un defining factor di una nuova presidenza. Prima e dopo non è più la stessa. Più specificamente (e questo vale in parte anche per un amministrazione rieletta) la crisi, non essendo fra quelle previste e messe in conto, non trova una risposta già pronta. La presidenza, 55
ancora all esordio, è costretta a discostarsi dal programma e dalle priorità con cui era partita, scopre nuovi nemici e nuovi amici, mette alla prova gli alleati, verifica rapporti già collaudati. E si domanda cosa fare nelle nuove circostanze. In pratica, è quello che è avvenuto drammaticamente con l 11 settembre. L 11 settembre è sperabilmente irripetibile. Ma il tratto comune delle crisi incognite nel primo anno di presidenza è che danno un impronta e una piega spesso decisiva alla politica estera dell amministrazione. L effetto finale può anche essere positivo, di una frustata salutare o di un campanello d allarme. 56 Bush 2: continuità unilateralista o internazionalismo prudente? Teoricamente il solco della politica estera del secondo mandato è tracciata dal primo. Quindi, continuità 4. Ma a quale Bush fare riferimento per la continuità in politica estera nel secondo mandato: a quello del marzo 2003 (intervento in Iraq senza curarsi del Consiglio di Sicurezza) o a quello del giugno 2004 (risoluzione 1546 dello stesso Consiglio, G8 di Sea Island, vertice NATO di Istanbul, trasferimento di sovranità al governo interinale iracheno sotto gli auspici più o meno dell inviato speciale dell ONU, Brahimi)? L uno o l altro prospettano due approcci alle relazioni internazionali non antitetici, ma profondamente diversi. Bush non ne rinnegherà mai alcuno (il riconoscere cambiamenti di rotta non fa parte del suo vocabolario), ma le scelte del prossimo Gabinetto (specie i posti chiave) diranno implicitamente in che direzione vuole andare. Descriverle schematicamente è abbastanza semplice. Prima ipotesi: conversione al (molto) relativo multilateralismo degli ultimi mesi. Come ha già fatto in Iraq, Bush è costretto, in generale, a prendere atto che l America, da sola, non ce la fa a gestire le crisi, specialmente nella fase post conflitto, come del resto gli vanno ripetendo vari repubblicani doc, come i collaboratori del padre 5. Inoltre, con centomila e più uomini bloccati nel triangolo sunnita e dintorni manca-
no le forze militari per altre invasioni. La dottrina della guerra preventiva va messa (temporaneamente?) in naftalina, fatta eccezione per eventuali campagne aeree e/o interventi chirurgici. Fatta di necessità virtù, la seconda amministrazione Bush raddoppia gli sforzi nella controproliferazione (Iran, Corea del Nord) sia attraverso le istituzioni multilaterali classiche (AIEA, Consiglio di Sicurezza), sia attraverso formule à la carte (Proliferation Security Initiative; terzetto franco-tedesco-britannico per dialogare con Teheran; six-party talks con Pyongyang); comunque senza più agire unilateralmente, se non di fronte a un emergenza nazionale 6. Questo implica più Nazioni Unite, ma anche più NATO, e più convintamente; più Powell (che in tale contesto potrebbe anche rimanere) e molto meno Rumsfeld (che con ogni probabilità lascerà, troppo corroso dagli insuccessi della pianificazione in Iraq e dall onda lunga di Abu Ghraib). A Washington, un sano conservatorismo internazionalista e realista subentra così alle illusioni utopiche dei neoconservatori. Probabilità: 40%. La seconda alternativa è che la rielezione dimostri (a Bush) di aver avuto ragione : perché cambiare l impostazione ideologica della politica estera? Negli ambienti lealisti che circondano il presidente, la risposta ovvia (perché non funziona) non è affatto pacifica. E soprattutto, quali sono le alternative? Per Bush il bilancio dello scorcio multilateralista degli ultimi mesi non è molto soddisfacente. La risoluzione 1546 non ha portato alcun beneficio in termini di truppe per l Iraq; l ONU non è nemmeno riuscita ad arruolare una forza di protezione. Dalla NATO, Bush ha ottenuto solo l impegno all addestramento delle forze armate irachene, con continue difficoltà frapposte da Parigi e Berlino. Ancora peggio, gli europei non riescono a mettere in campo gli uomini e i mezzi necessari in Afghanistan. Che conclusione trarne, ai fini di questo presidente, se non che l approccio non funziona? Giunto al secondo mandato, un presidente non ha più bisogno di fare concessioni o compromessi. Può seguire i propri istinti e quelli di Bush sono inequivocabilmente unilaterali. Non negozio con me stesso è la sua famosa definizione di come affron- 57
58 tare interlocutori discordi, mentre offrire di incontrarli a metà strada è l essenza del multilateralismo. Questo secondo Bush unilaterale non sarebbe identico al primo. Limitato dall overstretching militare, (forse) reso più saggio dall esperienza irachena che ha dimostrato la fallacia dell utopia neoconservatrice pura, favorito dal ricambio di personale, che gli permette di varare una squadra più pragmatica 7, il presidente propenderà per un unilateralismo più realistico e più prudente nell intraprendere nuove avventure (niente Siria, a meno di esserci tirato per i capelli da Assad, o da Sharon...). La guerra al terrorismo rimarrà la priorità numero uno e gli alleati e partner saranno misurati in base alla loro capacità e volontà di contribuirvi. Probabilità: 60%. Per gli europei e per la NATO il test di come regolarsi con la rieletta amministrazione repubblicana sarà innanzitutto l Afghanistan. Passi l Iraq, dove è ormai chiaro che la spaccatura non si rimargina, ma sull Afghanistan non ci sono divergenze politiche profonde. Può l Alleanza dimostrare di essere ancora lo strumento d elezione della solidarietà transatlantica? La partita si gioca a Kabul, a Kandahar e a Mazar-i-Sharif. Più a lungo termine, gli europei dovranno decidere come regolarsi con la seconda amministrazione Bush. Tedeschi e francesi, e le opinioni pubbliche continentali (compresa quella britannica), hanno fatto apertamente il tifo per Kerry. A giugno, Chirac e Schröder 8 si sono limitati alle minime concessioni possibili per salvare le apparenze di una ritrovata solidarietà euro-americana. Dopo novembre verrà il momento di scoprire le carte. Collaborazione o contrappeso? Il corso della seconda amministrazione Bush che non ha interesse ad antagonizzare l Europa 9, né vecchia né nuova (altro errore di Rumsfeld che il nuovo team eviterà di ripetere) dipenderà in buona parte dalle scelte dei governi europei e di Bruxelles, dove pure, senza tanta pubblicità, il cambio della guardia da Prodi a Barroso contiene un mutamento profondo di atteggiamento. Kerry 1: cosa promette e cosa otterrà. A poche settimane dal voto 10, la politica estera del candidato democratico resta un incognita. Ovvero, su tutte le questioni spinose, a cominciare dall Iraq, si limita a dire che farebbe meglio di Bush. Sul come riuscirci è sempre piuttosto vago. Un punto fermo, sia nella critica che nel farsi propositivo, è il recupero di friends and allies e dell immagine dell America nel mondo. Kerry ne ha fatto un tema costante di campagna elettorale, toccando evidentemente qualche corda sensibile nel pubblico. L antiamericanismo dilagante, non solo in Europa 11, ma in Asia, in America latina, per non parlare del mondo arabo, colpisce nel vivo dell immaginario collettivo anche in una nazione che si ritiene al di sopra di tutte le altre. A nessuno piace non piacere. Kerry ha nel contempo: a) accusato l amministrazione Bush di aver gettato alle ortiche oltre mezzo secolo di politica estera (bipartisan) ancorata saldamente alle istituzioni
multilaterali (l ONU è una creazione americana, per non parlare delle istituzioni di Bretton Woods) e poggiante su solide e durature alleanze, NATO in primo luogo, Giappone e Corea del Sud in Estremo Oriente; b) promesso di tornarvi. Musica per le orecchie dei governi e dei parlamenti a Berlino e a Seul. Senonché il senatore del Massachusetts ha anche promesso (agli elettori) che così facendo riuscirà a ottenere dai friends and allies quello che oggi negano a Bush, cioè truppe per l Iraq e per altre eventuali crisi e appoggio politico per le iniziative di Washington. Il primo problema che si porrà al neoeletto presidente Kerry sarà di darvi seguito, il che non dipenderà dalla sua buona volontà, ma da quella di Chirac, Zapatero, e così via. E il nuovo presidente americano non avrà molto tempo per dimostrare di non aver parlato a vuoto. Non vi è il minimo dubbio che Kerry intenda rilanciare immediatamente l immagine di un America atlantica e multilateralista. Né che godrà di una luna di miele iniziale con quanti, in Europa e altrove, nasconderanno a malapena il sollievo per essersi liberati di Bush. Vi sarà un marcato cambiamento di tono e di atmosfera, forse iniziative di visibilità del nuovo presidente a New York, dove le Nazioni Unite celebreranno il 60 anniversario, e nei confronti dei leader europei. Ma poi? I due scenari che si possono tracciare per la politica estera di un amministrazione democratica derivano dall accettazione o rigetto che le aperture di Kerry troveranno in Europa e altrove. Paradossalmente, più dalle risposte delle grandi capitali europee, di Bruxelles, di Pechino, dagli equilibri in Consiglio di Sicurezza, che dalla stessa Washington, almeno nella prima fase (anno) del mandato. Kerry costringerà gli europei che si sono opposti a Bush, Francia in prima fila, a venire allo scoperto: è stata un opposizione tattica, contro l unilateralismo della presente amministrazione, o è un opposizione strutturale, in cui si esprime la volontà di imbrigliare l hyperpuissance americana in una tela multipolare? E lo scopo ultimo dell Unione Europea è di essere partner o contrappeso (e, magari in futuro, concorrente)? Quanto sono disposti, i friends and allies, ad aiutare non il candidato Kerry, ma il presidente Kerry, che avrà bisogno non di parole, ma di fatti? Tenuto conto che, a differenza di Bush, non esiste un metro di paragone, ecco, in estrema sintesi, i due corsi di politica estera che si aprono a una futura amministrazione democratica. Primo scenario. L approccio di Kerry funziona, l America torna a un multilateralismo perseguito da posizioni di forza, che ricorda più la diplomazia muscolare di Holbrooke e Albright che non quella negoziatoria di Christopher (al Qaeda e Kim Il Sung non consentono né distrazioni né temporeggiamenti), con l Europa si ristabilisce un rapporto di fiducia (che ora è incrinato e viceversa) fondato sulla percezione di essere sulla stessa barca e che le divergenze sono tattiche (e superabili), non strategiche. È un rinnovato atlantismo, fondato sulla realtà degli interessi e minacce comuni più che sulla retorica dei valori condivisi. In campo democratico, ci si rende conto del divario fra le promesse di Kerry e l ef- 59
60 fettiva disponibilità degli europei ad andargli incontro. I segnali dalle capitali chiave, Parigi e Berlino, non sono molto incoraggianti, specie sull Iraq, specie sull eventuale burden sharing militare 12. Idem per un accresciuto ruolo della NATO, in Iraq e in Afghanistan: può fare di più in modo incrementale (come potrebbe fare per un rieletto Bush), ma difficilmente si avrà un salto di qualità e di quantità. Speculativamente, il banco di prova e la migliore opportunità per una ritrovata unità d intenti e d azione fra Europa e Stati Uniti è la questione nucleare iraniana. L Iran è con ogni probabilità il prossimo grosso show-down. Washington non può accettare un Iran nucleare 13. Se europei e americani maturano un approccio congiunto e coerente, che riesca partendo dalle pressioni diplomatiche fino a giungere all estremo di contemplare (ove tutto il resto, vale a dire AIEA, Consiglio di Sicurezza, sanzioni economiche, fallisca) l intervento militare (quanto più possibile chirurgico) nell ardua impresa di fermare il programma atomico iraniano 14, allora verrebbero gettate le basi di una nuova grande intesa transatlantica. Su questo terreno, a differenza di Bush, Kerry ha la credibilità per mettere tutte le carte sul tavolo degli europei 15. Disinnescando insieme la principale minaccia al regime di non proliferazione, Stati Uniti ed Europa dimostrerebbero che l Alleanza c è ancora e che funziona. Secondo scenario. Kerry è accolto con belle parole e col tappeto rosso, ma a parte i complimenti non ottiene molto di più di Bush. Gli USA e gli altri paesi della forza multinazionale rimangono soli in Iraq; le pressioni su Teheran e Pyongyang prendono tempo e i due regimi continuano ad avanzare sulla strada dell atomica; in Afghanistan, l ISAF rimane sotto i livelli minimi necessari per sostenere efficacemente l eletto governo Karzai in tutto il paese; i veti incrociati alle Nazioni Unite impediscono un efficace intervento in Sudan e il Darfur diventa teatro di un continuato genocidio. Cosa rimane da fare per Kerry? Da candidato non ha offerto una strategia alternativa. Tutte le speranze di far meglio di Bush sono legate all internazionalizzazione delle responsabilità e al maggior burden sharing con gli alleati. L America ha naturalmente i mezzi e le capacità per andare avanti in relativo isolamento. Respinta, farà da sola quello che può fare (che è sempre molto) e cercherà gli alleati ad hoc a seconda delle necessità. Non sarebbe esattamente un confluire nell unilateralismo arrogante del primo Bush e dei neoconservatori, quanto un multilateralismo tradito, e pertanto più pericoloso e instabile 16. Ancora più insidiose sarebbero le conseguenze dell atlantismo tradito. Fra l altro, stanti le varie pendenze del contenzioso economico-commerciale transatlantico (gestite piuttosto bene dall amministrazione Bush), le controversie all orizzonte e le pulsioni protezionistiche in campo democratico, le ferite di un dissenso politico esacerberebbero i rapporti con l UE in un campo fondamentale per le rispettive economie e per l economia mondiale. Gli effetti sarebbero devastanti, e su scala mondiale. Se neppure il filoeuropeo e francofono Kerry riesce a riannodare le fila del rapporto
Europa-Stati Uniti, alla fine non rimarrebbe che stilare l atto di morte dell atlantismo come lo conosciamo. Sopravvivrebbero le istituzioni, la NATO rimarrebbe utile per l interoperabilità militare, per la stabilità in Europa, per il dialogo con la Russia. Ma lo spirito atlantico, che ha animato due generazioni politiche su entrambe le sponde, che ha tenuto nella guerra fredda e che ha dimostrato una residua vitalità nella transizione post sovietica e post jugoslava degli anni Novanta, sarebbe giunto al capolinea. L Europa starà a guardare? Fino all election day non può fare altro. Gli istinti di simpatia sono inevitabili, ma i tentativi di aiutare l un candidato o l altro sono futili, se non controproducenti 17. Tuttavia, se le quattro ipotesi sopra delineate vanno ritenute fondate (ben sapendo che sono schemi astratti e che il reale ha un irresistibile tendenza a non conformarsi al razionale), le prospettive della futura politica americana (specie) nei confronti dell Europa dipendono anche... dall Europa. It takes two to tango. Con Bush rieletto le opzioni europee saranno più limitate, ma è chiaro che la direzione che la Casa Bianca prenderà fra i due estremi, unilateralismo ravvivato o multilateralismo condizionale, più che da una prevenzione ideologica sarà dettata da un calcolo pragmatico di convenienza: cosa vi sia da perdere e da guadagnare nel rapporto con la NATO, con l UE e con le Nazioni Unite. È un quesito cui Washington non può rispondere da sola; l input deve venire d oltre Atlantico, specie da Parigi, Berlino e Bruxelles. In caso di vittoria democratica, la risposta europea può addirittura fare la differenza fra la riconquista della solidarietà atlantica e la deriva reciproca verso una frattura d intenti e dispersione di energie e risorse dalle imprevedibili conseguenze. C è chi, in Europa, si augura (a mezza voce) che la fine dell atlantismo segni il decollo dell europeismo, affrancato dalla tutela americana. Che, per essere unita, l Europa debba differenziarsi dagli Stati Uniti (se non contrastarli). Può darsi, ma per ora non è stato certo così. La prospettiva opposta è che la spaccatura fra le due sponde dell Atlantico si ripercuota in un Europa allargata, frantumando in concorrenze (se non rivalità) nazionali la spinta unitaria di mezzo secolo. Lungi dal consolidare la coesione europeistica le tensioni con gli Stati Uniti dividono gli europei: così è stato nel 2003. L accordo sul Trattato costituzionale conforta (illude?) gli euro-ottimisti, ma il fuoco cova sotto le ceneri. Da parte americana, la miopia di puntare sulla disaggregazione dell Europa rischia di coltivare divisioni che inevitabilmente producono instabilità in un continente dove vi sono ancora almeno tre processi di assestamento in corso: Balcani; area ex sovietica (Ucraina, Bielorussia, più conflitti congelati della Moldova e del Caucaso); la risorgente Russia di Putin. La storia non insegna mai niente? Da parte europea, il disegno grandioso di un Europa unita che faccia da contraltare e ridimensioni la superpotenza americana ha un richiamo potente, ma è una Gran- 61
62 de Illusione. Per un motivo molto semplice: una grossa fetta di Stati, governi e opinioni pubbliche europee, non ci stanno. E naturalmente gli americani lo contrasterebbero (e hanno mezzi e influenza per farlo): perché mai non dovrebbero opporsi a un progetto che va dichiaratamente contro i loro interessi? Il time out pre-elettorale è l occasione buona per riflettere a mente fredda sugli errori degli ultimi due anni e sulla piega disastrosa cui potrebbero condurre. Con la nuova amministrazione verrà il momento di porvi rimedio o di subirne definitivamente le conseguenze. Il secondo Bush non sarà necessariamente uguale al primo. Con Kerry i giochi sono aperti, purché gli europei non si attendano un presidente europeo. Per diverso che sia (e lo è) l uomo Kerry, la politica estera del presidente Kerry sarà sempre più vicina a quella del predecessore che non a quella favorita da qualsiasi leader europeo (continentale e non). Sta parimenti agli europei decidere dove vogliono andare: se con l America o per la propria autonoma strada. Troppo spesso l Europa cede alla facile tentazione di criticare Washington quando fa troppo (Iraq, Kosovo) e quando fa troppo poco (Sudan, Liberia, Bosnia pre 1995). Damned if you do, damned if you don t. La partnership atlantica comporta un prezzo che al momento non tutti gli alleati stanno pagando. Dopo il voto di novembre, chiunque vinca, gli europei dovranno decidere se vogliono fornire o meno il loro contributo e a quanto ammonta. E se farlo in blocco, come UE e come partner nella NATO, oppure singolarmente e divisi, come sta avvenendo adesso. Dovranno decidere se, al di là delle dichiarazioni, la loro percezione delle minacce (terrorismo, proliferazione) e delle sfide globali (HIV/AIDS, lotta alla povertà, narcotraffico, diritti umani) coincida, e quanto coincida, con quella americana. Quanto consenta di lavorare insieme. Quanto accettino lo status quo (per esempio, nel Grande Medio Oriente) oppure convengano sulla necessità di trasformarlo. Scelte difficili, ma andranno fatte se l Europa vuole contare nel rapporto con l amministrazione americana e vuole influire anziché subire la politica estera del nuovo presidente. E l Italia? Paradossalmente (ma è un paradosso solo apparente), le scelte dell Italia sono più semplici e relativamente lineari. L attuale rapporto privilegiato bilaterale Washington-Roma viene spesso identificato con quello, pure eccellente, Bush-Berlusconi. E non vi è dubbio che, dato lo stile del 43 presidente americano, l empatia personale abbia un grosso peso nel dialogo (o non dialogo) che Bush intrattiene con i principali leader mondiali. Tuttavia il vero asset dell Italia a Washington non si chiama Silvio Berlusconi: si chiama Nassirya, ISAF e Enduring Freedom. Kerry, in cerca di aiuto dagli alleati europei, ne avrà altrettanto bisogno quanto Bush. Egli non potrà certo permettersi di perdere gli italiani, per correre dietro a un fantomatico aiuto francese in Iraq. Fattore perso-
nale a parte (superabile), anche con un presidente diverso, Roma parte con una rendita di posizione. Una rendita, fra l altro, costruita non ieri, ma nell arco di dieci anni con una continuità bipartisan (il diniego della stessa da parte di governo e opposizione italiana è altrettanto bipartisan) di politica estera e d impegno politico-militare: Bosnia, Albania, Kosovo, Timor Est, Afghanistan, Iraq. L Italia si è conquistata credibilità: dato storico e politico che non sfuggirà a qualunque futura amministrazione. La vittoria dell uno o dell altro candidato, e i quattro scenari ipotizzati sopra, comportano d altra parte conseguenze anche per l Italia. Roma non può non risentire del clima generale dei rapporti transatlantici. Il timore che, con Kerry presidente, l Italia faccia le spese di un rapprochement americano con Parigi e Berlino, ad esempio sulla vexata quæstio dell allargamento del Consiglio di Sicurezza, non è campato per aria, ma non è neppure una profezia destinata da avverarsi 18. Lo status dell Italia in una Washington democratica dipenderà da come Roma giocherà le sue carte (non trascurabili) con la nuova amministrazione. Sarà forse una partita più difficile che non con una seconda amministrazione Bush, ma l Italia parte ugualmente in vantaggio su molti altri alleati, atlantici e non. L attuale fase di rinazionalizzazione delle politiche estere delle maggiori capitali europee, acceleratasi dopo l 11 settembre, impermeabile al Trattato costituzionale e, probabilmente, alle incipienti figure istituzionali (ministro degli Esteri, Servizio diplomatico europeo), comporta per Roma i consueti rischi di esclusione o di marginalizzazione. Comporta, a monte, la necessità di un più incisivo apprezzamento e di una chiara visione degli interessi nazionali, sia pure all interno delle cerchie regionali e internazionali cui l Italia appartiene. Parlare di interessi nazionali non significa evocarli in conflitto con i più ampi interessi europei e atlantici del paese. Al contrario, tradizionalmente, obiettivo precipuo per l Italia è sempre stato di evitare che la dimensione atlantico/mediterranea collida con quella continentale 19. Resta il fatto che il riferimento a Comunità (oggi Unione) europea e Alleanza atlantica, che ha soccorso cinquanta e più governi italiani del dopoguerra, non basta più. Le Nazioni Unite, sempre più spesso invocate per difetto d altra ispirazione, sono la somma e il compromesso ove raggiungibile delle individualità (e delle rivalità) di oltre 190 Stati. Nell acrobatico contesto mondiale di questo inizio secolo, il rapporto bilaterale e atlantico con Washington è per l Italia una risorsa preziosa e un ancoraggio stabile. E rimarrà tale se Roma lo vorrà (Zapatero insegna cosa non fare e, soprattutto, come non farla ) sia con Bush o che con Kerry. 63 Ne vale la pena? Gli italiani si domandano cosa abbia ottenuto l Italia di Berlusconi dall aver legato così strettamente le proprie sorti all America di Bush, specie in
64 Iraq 20. È giusto chiederselo, anche se sembra spesso che chi si pone l interrogativo conosca già la risposta. Chi ritiene che la scelta di seguire gli americani in Iraq sia stata un errore è già convinto che il bilancio sia negativo comunque e viceversa. Per pregiudicare il meno possibile le conclusioni, la questione va scomposta. Primo, è troppo presto per tracciare un bilancio. Iraq, Afghanistan, guerra (che gli italiani preferiscono chiamere lotta ) al terrorismo sono processi in corso. Secondo, non è l America di Bush ; è, in buona misura, l America tout court. Con Kerry potrà cambiare la politica estera, non cambieranno gli interessi nazionali americani. Infine, prima dell utilaristico cosa abbiamo guadagnato da Bush (reminiscente di pagine poco felici della storia nazionale), gli italiani potrebbero domandarsi perchè siamo stati (e siamo) con Bush. Scartate come troppo ingenue le risposte alla Blair (la tesi del primo ministro inglese, malgrado il clamoroso buco nell acqua delle armi di distruzione di massa, è che era ed è la cosa giusta da fare: quando c è un cancro va estirpato e dopo l operazione bisogna continuare la cura e non abbandonare il paziente), rimane la fedeltà all alleanza in quanto tale. È un argomento realistico e politicamente valido. Gli amici si vedono nel momento del bisogno e l America aveva bisogno dell Italia. A buon rendere... (o meglio, era il nostro turno di rendere qualcosa dopo i sacrifici americani per l Europa: tre guerre, due calde e una fredda nello spazio di settant anni). L Italia lo ha pagato sul lato dell Europa? Sì, se l Europa è la Francia, la Germania, il Belgio; no, se l Europa è la Polonia, l Olanda, la Gran Bretagna (la Spagna è a puntate). Di fronte alla prima grave crisi del XXI secolo l Europa si è rivelata un coacervo di politiche e reazioni nazionali. Da una parte Berlino, Parigi (e Mosca); dall altra Washington, Londra, Copenaghen, inizialmente Madrid. L Italia non aveva un alternativa europea. La rinazionalizzazione delle politiche estere è avvenuta prima dell Iraq. È scattata dopo l 11 settembre (il che significa che era nell aria prima). Roma si è trovata improvvisamente a combattere contro l eterna sindrome dell esclusione 21 dai gruppi ristretti e, trattandosi di riunioni fra europei, senza poter far affidamento sulla sponda americana 22. Per l Italia questo oggi è un problema latente 23. Che fare di fronte a un Europa che non esiste come politica estera 24 e a capitali europee che si chiudono a riccio? mantenere il rapporto privilegiato con gli USA non sarà il toccasana per tutti i mali, ma almeno copre le spalle geopolitiche dell Italia. Non si può continuare a guardare all età dell oro dell integrazione europea (paesi fondatori, comunità a Sei o a Nove/Dieci, contesto di guerra fredda) come metro di misura del peso e del ruolo dell Italia in Europa. È quanto meno dubbio che senza il cordone ombelicale atlantico l Italia conterebbe di più o sarebbe più ascoltata a Parigi o Bruxelles. A parte le belle parole delle cancellerie e la popolarità nelle opinioni pubbliche, cosa ha guadagnato in Europa la Spagna di Zapatero rispetto a quella di Aznar? O è avvenuto il contrario?
È vero che sul piano strettamente utilitaristico dei ritorni il governo Berlusconi non ha ancora incassato molto dall amicizia speciale con Washington. Ma se la relazione bilaterale privilegiata si vuole valutare anche alla stregua di un investimento in affari internazionali, allora è ancora presto per tracciare bilanci. In settori come l industria della difesa, la cooperazione scientifica e l alta tecnologia, i ritorni si misurano nel medio-lungo periodo, non nell arco di due-tre anni. Certo, scarseggiano i contratti e le forniture per la ricostruzione dell Iraq. Ma scarseggia anche la ricostruzione dell Iraq e, per saggio riflesso, l entusiasmo delle ditte italiane per la Mesopotamia. Non sono in molti gli operatori a volerci andare... a meno di chiamarsi Bechtel o Halliburton. 1 È stata l attuale Presidenza a dare intenzionalmente un segnale di rottura col predecessore. Fin dal inizio, George W. Bush ha voluto caratterizzare la propria politica estera come diversa da quella di Clinton. Anything but Clinton è stato lo slogan, non tanto del dipartimento di Stato, ma della Casa Bianca e del Pentagono. L 11 settembre lo ha rafforzato. In Europa sono stati notati Kyoto, il Tribunale penale internazionale ecc., ma il caso più significativo è stato il cambiamento radicale nell approcio alla crisi israelo-palestinese dove Washington (con notevole aiuto da parte di Arafat) ha abbandonato il ruolo di honest broker per quello di avvocato difensore di Israele (e di Sharon). Al contrario, Clinton nel 1992 aveva sottolineato fortemente la continuità in politica estera. Il precedente più assimilabile di rottura col passato è rappresentato dalla presidenza Reagan nel 1980, ma si trattò più di una differenza (non trascurabile e tutt altro che priva di effetti, in America e nel mondo) di tono e di visione più che non di sostanza. I pilastri (come la NATO) rimasero immutati, per certi versi rafforzati. D altro canto alcuni aspetti della politica reaganiana (come il forte aumento delle spese militari) non fecero che continuare e adattare iniziative già avviate dall ultimo Carter. 2 Ma anche una seconda amministrazione repubblicana si presenterà con importanti cambiamenti di personale, specie nel foreign policy team, che comprende tradizionalmente segretario di Stato, segretario della Difesa, National Security Advisor, nonchè direttore della CIA. 3 Analoga sorte non ha risparmiato molti governi italiani: Albania per Prodi, Ocalan per D Alema, Genova per Berlusconi. 4 Almeno di partenza. La realtà è che in otto anni i presidenti si trasformano (o si adattano alle trasformazioni della scena internazionale): basti pensare a Reagan che esordì con l Impero del Male e finì il secondo mandato passeggiando sulla Piazza Rossa con Gorbaciov. E, di nuovo, non solo in America: pochi ricordano che, prima dell attuale politica di contrappeso agli USA, Chirac iniziò con l obiettivo di far rientrare la Francia nella struttura militare della NATO. 5 Scowcroft, Baker; Lugar e Hagel in Senato; all interno dell amministrazione Powell e Armitage forse non lo dicono, ma certamente lo pensano. 6 Che la sicurezza nazionale non possa essere delegata a nessuna istanza multilaterale è un assioma bipartitico della politica estera americana (ci si può domandare se solo degli Stati Uniti). Kerry lo ha esplicitamente confermato. In caso di clear and present danger Washington, sotto qualsiasi presidente, non attenderebbe le deliberazioni del Consiglio di Sicurezza, ma agirebbe autonomamente per la protezione dei propri interessi vitali. 7 Sarà la vera cartina di tornasole delle intenzioni di Bush. La probabile uscita di scena di Rumsfeld, Powell (e Armitage), Ashcroft segnerebbe la fine di quella che i critici chiamano un amministrazione disfunzionale : disciplinata sì, ma profondamente divisa. Una permanenza di Wolfowitz starebbe a indicare che la posizione neoconservatrice mantiene una forte influenza. 8 Nei confronti del quale, si invertono i ruoli. Adesso sarà Washington che può puntare sulla sua sconfitta da opera dei cristiano-sociali. 9 Oltre che in Afghanistan, Washington ha bisogno degli europei per confrontare l Iran sulla proliferazione nucleare (vedi di seguito) e su altri teatri, come il Darfur, dove non può agire da sola; Bush ha già manifestato esplicitamente l importanza che la candidatura di Ankara all UE non subisca ulteriori rinvii (altro tema bipartisan: da Kerry ci sono da attendersi forse un approccio più sottile, ma altrettante pressioni pro turche; l aggancio della Turchia all Unione è nell ottica americana un passaggio strategico nel- 65
66 la geopolitica regionale (Caucaso, Mar Nero, Asia centrale e, soprattutto, Grande Medio Oriente ) e nel contenimento del fondamentalismo islamico). 10 Salvo colpi di scena in Iraq o altrove che costringano Kerry a prendere posizioni più nette, in campo democratico non si prevedono piani o nuove strategie internazionali. 11 Eloquente il sondaggio annuale delle opinioni pubbliche europee e americane condotto dal German Marshall Fund, che quest anno comprende anche dati per la Turchia dove si scopre con certa sorpresa che l impopolarità americana tocca punte elevate non di meno da quelle registrate nei paesi UE. Basta pensare ai frequenti fischi che hanno accolto gli atleti americani (e le loro vittorie) alle Olimpiadi Atene: la superpotenza sportiva non gode di maggiore popolarità di quella militare (né fa nulla per guadagnarsela...). 12 Qualcosa di più Kerry potrebbe dare (contratti per la ricostruzione e ottenere in altri campi, ad esempio sulla remissione del debito, ma ai fini della visibilità per il pubblico americano contano i boots on the ground. 13 Anche perché, se non lo si previene (con le buone o con le cattive), interverrebbero gli israeliani (con le cattive) con conseguenze regionali imprevedibili. Il recente caso Franklin, funzionario del Pentagono sotto investigazioni dell FBI per supposto spionaggio a favore di Israele, proprio per aver fornito intelligence sull Iran, conferma che l incubo strategico israeliano è una Teheran nucleare. Del resto gli israeliani lo dicono apertamente. 14 Che, fra l altro, gode di ampio consenso interno anche fra gli oppositori al regime teocratico. Agli iraniani, in genere, piace l idea di diventare potenza atomica (visto che lo sono Pakistan, India e Israele, perché non noi?) 15 A questo punto, l interrogativo è se anche tutte le principali capitali europee condividano la conclusione americana (e israeliana) che pur di evitare un Iran nucleare bisogna fare di tutto, compreso l intervento militare, sia pure ricorrendovi solo come ultima ratio. 16 Precedenti assimilabili possono essere ricercati: nella presidenza Carter afflitta da una serie di insuccessi (invasione sovietica dell Afghanistan, caduta dello Shah e crisi degli ostaggi in Iraq) che ne determinarono una sorta di chiusura in sé stessa e, in definitiva, l aver aperto la via alla rivoluzione reaganiana ; nei primi due-tre anni di Clinton (Somalia, rottura con gli europei sulla Bosnia fino all inversione di rotta del settembre 1995). 17 Basta pensare all opposto, ossia a un presidente americano che si schieri in un elezione europea. In qualsiasi elettorato la reazione prevalente non può che essere d insofferenza nazionale all ingerenza esterna. 18 È discutibile, e da verificare, che una futura amministrazione democratica sia disposta a pagare a Berlino il prezzo dell appoggio per un seggio permanente in Consiglio di Sicurezza. In che circostanze e a che condizioni? E, oltre Berlino, Tokyo, New Delhi, Brasilia e Pretoria? 19 Valga per tutti Marco Rimanelli, Italy between Europe and the Mediterranean. Diplomacy and naval strategy from unification to NATO, 1800s-2000, Peter Lang, New York 1977. 20 La questione è trattata diffusamente da Enzo Finardi, Quello che possiamo chiedere a Bush, pubblicato su Limes, 2/2004 (L Impero Senza Impero). 21 Vedi, per esempio, in Richard J. Samuels, Machiavelli s children, leaders & their legacies in Italy & in Japan, Cornell University Press, 2003, che traccia la linea diretta fra il complesso di essere l ultima delle grandi potenze, l obiettivo di entrare nel concerto europeo e la conquista dell ingresso nel G8. 22 Decisiva per l ingresso nel Gruppo di Contatto sulla ex Jugoslavia nel 1996, ma non senza aver prima patito la bruciante esclusione da Dayton nell autunno del 1995. 23 Riunioni a tre in Europa, terzetto franco-tedesco-britannico sul negoziato nucleare con Teheran, incontro Putin-Chirac-Schröder del 30-31 agosto scorsi... Per non menzionare l appoggio di Londra e Parigi al seggio permanente della Germania in Consiglio di Sicurezza. Su quest ultimo tema, gli americani sono contrari a nuovi seggi permanenti il che li rende obiettivamente alleati dell Italia. 24 Prova ne sia l impossibilità di far decollare il seggio europeo in Consiglio di Sicurezza ONU, malgrado i ripetuti tentativi italiani e di altri partner comunitari e il favore con cui verrebbe accolto dagli Stati Uniti e dai gruppi regionali del Terzo Mondo, ai quali ultimi spianerebbe la strada per una presenza istituzionale in Consiglio.