LOMBARDIA 24 novembre 2011 P di L n 0103 Disciplina del settore dei trasporti 24 novembre 2011 Audizione presso la V Commissione Consigliare Regione Lombardia Sintesi osservazione di AssTra Lombardia Relatori : Gianni SCARFONE (Presidente AssTra Lombardia) Antonello NESSI (Coordinatore AssTra Lombardia) 1
INTRODUZIONE Il progetto di legge n. 103 oggi all esame della V Commissione riprende i contenuti del precedente P di L presentato al termine della precedente legislatura e non approvato nel corso della medesima. I contenuti fondamentali sono stati oggetto di un approfondito lavoro che ha visto la nostra Associazione partecipare, insieme ai rappresentanti dei Comuni capoluogo, Province, ANCI Lombardia, Sindacati Confederali e del settore dei trasporti, Associazioni di utenti, consumatori e pendolari al Tavolo per il TPL, finalizzato alla definizione, tra l altro, dei principi essenziali della riforma del trasporto pubblico locale in Lombardia. In quella sede abbiamo formulato proposte ed integrazioni che sono state in parte recepite nel pdl e che abbiamo illustrato in un documento congiunto con ANAV Lombardia del 5 aprile 2011. In questi due anni molte cose sono cambiate e lo scenario che si profila per il nostro settore è caratterizzato da una situazione di forte criticità sia per quanto riguarda le risorse destinate ad un ambito fondamentale della vita dei cittadini come quello della mobilità e dei trasporti sia per quanto riguarda l instabilità del quadro normativo nazionale. Dopo la pesante riduzione di risorse operata dalla Regione Lombardia per l anno in corso (-10%) che ha comportato in molte situazioni tagli nei servizi ed generalizzati aumenti tariffari di difficile sostenibilità, per il 2012 la prospettiva che si profila all orizzonte, sulla base dei contenuti della manovra economica recentemente adottata da Governo e Parlamento, è ancora più drammatica con un ulteriore riduzione di risorse, in assenza di altri provvedimenti modificativi o integrativi, stimata dall Assessore regionale alle Infrastrutture e Mobilità per un ulteriore 15% (-142 milioni di euro) in un recente confronto (17 novembre 2011). Anche sul piano delle norme, i recenti provvedimenti adottati da Governo e Parlamento hanno reintrodotto meccanismi che non sembrano, in ultima analisi, prefigurare compiutamente un progetto di riforma del settore che, in analogia con quanto avvenuto in altri importanti Paesi Europei, delinei un modello di riferimento chiaro e processi attuativi coerenti. Sul tema delle risorse la nostra Associazione nelle prossime settimane promuoverà azioni di sensibilizzazione e di mobilitazione a livello regionale evidenziando l insostenibilità per i cittadini lombardi, per gli enti locali e per le imprese del settore di una stagione di ulteriori tagli. Per quanto riguarda il tema generale della riforma dei servizi di trasporto regionali e locali e della loro liberalizzazione auspichiamo che il nuovo governo definisca con chiarezza un progetto di riforma ed un processo attuativo coerente. Il progetto di legge 103 Disciplina del settore dei trasporti all esame della V Commissione prosegue dunque il suo iter approvativo in uno scenario caratterizzato da forte elementi di criticità. I contenuti programmatici innovativi in esso contenuti rischiano di essere travolti dalla situazione di emergenza che ha caratterizzato questo biennio e che, viste le premesse, sembra destinata ad aggravarsi nell immediato futuro. Pur in questa situazione di forti difficoltà noi auspichiamo che l esame del P di L da parte della Commissione sia l occasione per un approfondimento più generale della situazione del settore e 2
che il confronto di merito consenta di migliorare ed integrare alcuni aspetti contenuti nel pdl con l obiettivo che la Lombardia disponga entro breve di una nuova normativa di settore. Ciò premesso e confermando le osservazioni già formulate nel precedente e citato documento AssTra/Anav, di seguito formuliamo ulteriori considerazioni su alcuni aspetti specifici del progetto di legge. Da un attenta lettura del Progetto di Legge, è emersa l esigenza di evidenziare le criticità riscontrate in merito a determinati aspetti della disciplina normativa in esso contenuta, rispetto alle quali si ritiene opportuno un approfondimento. - Art. 2: Mancata definizione ed attribuzione dei diritti di esclusiva L art. 2 delle disposizioni generali della normativa in commento, contiene una mera classificazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, che non è suffragata da alcuna previsione circa i criteri di razionalizzazione e definizione degli stessi. Infatti, risulta completamente assente la definizione dei criteri e/o delle ipotesi legittimanti l attribuzione degli eventuali diritti di esclusiva a fronte dell assolvimento degli obblighi di servizio pubblico, sia con riferimento alle prescrizioni contenute all art. 4 del recente D.L. n. 138/2011, che agli artt. 3 e 4 del Regolamento CE n.1370/2007, ai sensi del quale le norme generali stabiliscono in anticipo, in modo obiettivo e trasparente: i. i parametri in base ai quali deve essere calcolata l eventuale compensazione; e ii. la natura e la portata degli eventuali diritti di esclusiva concessi (art. 4, lett. b), Reg. CE 1370/2007). Inoltre, per quanto concerne i servizi di linea, non risulta disciplinato il regime di autorizzazione al quale gli stessi devono per legge essere sottoposti, ed i relativi requisiti normativi per l ottenimento della stessa, in ossequio alle disposizioni del D.Lgs. n. 285/2005. Alla luce delle osservazioni che precedono, sarebbe opportuno che il legislatore regionale integrasse la classificazione dei servizi di trasporto in commento, con i requisiti normativi di matrice comunitaria e nazionale prescritti. - Art. 7 co.2: Il finanziamento delle Agenzie per il trasporto pubblico locale Altro aspetto che merita di essere portato all attenzione della Commissione, riguarda il finanziamento delle Agenzie. L art. 7, co. 2, stabilisce che l Agenzia è costituita con risorse umane, strumentali, finanziarie e patrimoniali messe a disposizione dagli Enti partecipanti e con oneri a carico del sistema tariffario e dei corrispettivi per i servizi, nei limiti definiti con apposito atto regionale. Orbene, fermo restando l opportunità che l Agenzia sia alimentata con fondi rinvenibili negli Enti locali che la costituiscono, il riferimento al sistema tariffario e dei corrispettivi contrasta con l art. 4 del Regolamento CE n. 1370/2007, in base al quale le compensazioni devono essere determinate a seguito della preventiva individuazione degli obblighi di servizio e dei diritti di esclusiva concessi, nonché in considerazione del rapporto costi-ricavi generato dall erogazione dei servizi. Pertanto, si auspica un inversione di rotta del legislatore in tal senso. 3
- Art.7, co.6: La partecipazione degli Enti coinvolti nell ambito delle istituende Agenzie Il modello di governance declinato nel P di L in oggetto, risulta imperniato sull istituzione delle Agenzie per il trasporto pubblico locale, che, come espressamente dispone l art. 7, co. 2, costituiscono lo strumento per l esercizio associato delle funzioni degli Enti locali in materia di programmazione, organizzazione, monitoraggio, controllo e promozione dei servizi di trasporto pubblico locale. Le prescritte Agenzie, infatti, sono costituite e partecipate dalle Province e dai Comuni competenti per territorio (art. 7, co. 6). A fronte di un tale assetto normativo, appare fortemente lacunosa la previsione di cui al secondo periodo dell art. 7, co. 6, secondo la quale le quote di partecipazione degli Enti sono determinate in conformità ad apposita disciplina dettata dalla Giunta regionale nell ambito delle linee guida sulle Agenzie( ). L opportunità di rimettere alla Giunta, e dunque alla Regione, la definizione delle quote di partecipazione degli Enti in seno alle Agenzie, non può essere confortata dalla formulazione di criteri generali, dei quali la Giunta deve tener conto nella elaborazione delle linee guida, ma, dovrebbe quantomeno essere sorretta da dettagliate prescrizioni in ordine alle modalità, criteri ed ai tempi di redazione delle stesse. E pertanto auspicabile, che il legislatore prescriva puntualmente i parametri di riferimento ai quali la Giunta deve attenersi in sede di individuazione delle quote prescritte nell ambito delle linee guida, utilizzando dei criteri/indici di rilevazione che possano costituire il supporto motivazionale delle scelte operate (ad esempio la domanda di trasporto in quel determinato territorio, oppure la densità della popolazione, o ancora misura minima/massima della quota di partecipazione di un singolo Ente locale). La mancata definizione legislativa di criteri, modalità e tempistica nella redazione delle predette linee guida, costituirebbe una sorta di delega in bianco alla Giunta Regionale, la quale si ritroverebbe a poter esercitare un potere scevro da ogni vincolo o indirizzo normativo. Tale circostanza assume maggior vigore, se si considera la previsione di cui all art. 7, in base alla quale in conformità alla disciplina contenuta nelle linee guida sulle Agenzie adottate dalla Giunta regionale ai sensi del comma. 6, la Regione può partecipare alle Agenzie per favorire l integrazione ed il coordinamento con i servizi di propria competenza. In tal modo la Giunta ricoprirebbe il ruolo di regolatore, in sede di adozione delle linee guida, e di operatore coinvolto al pari degli altri enti locali nell ambito delle Agenzie. - Art. 10, lett. a), art.11: La disciplina dei servizi ferroviari Ulteriori perplessità residuano in merito all articolazione della disciplina del trasporto regionale ferroviario nel P di L in commento. Infatti, i servizi ferroviari risultano oggetto sia dell apposita sezione ad essi dedicata in seno al Programma della mobilità e dei trasporti di cui all art. 10, lett. a), che del Programma dei servizi ferroviari di cui all art. 11, il primo approvato dal Consiglio regionale, il secondo, invece, dalla Giunta, senza alcun coinvolgimento del Consiglio e senza la previsione di alcuna forma di coordinamento tra le due fonti programmatorie. 4
- Art. 22 procedure per l affidamento dei servizi Merita una ulteriore riflessione, la disciplina delle procedure per l affidamento dei servizi di trasporto regionale. L art. 22, co. 2, del P di L in commento, prevede quale unica forma di affidamento la procedura ad evidenza pubblica, senza prendere in considerazione le altre forme di affidamento vigenti nel nostro ordinamento. Sul punto occorre dar atto delle recenti disposizioni di cui all art. 9 della Legge di stabilità, il quale nel modificare l art. 4 del D.L. 138/2011 convertito con legge 148/2011, ha esteso le disposizioni in materia di liberalizzazione dei servizi pubblici locali, nonché di privatizzazione delle aziende a partecipazione pubblica, anche al settore del trasporto pubblico, da un lato attraverso l introduzione di una clausola di prevalenza della normativa generale su quella di settore con essa incompatibile (comma 34), dall altro attraverso un richiamo espresso al settore del trasporto pubblico regionale e locale (comma 34 bis). Alla luce delle disposizioni introdotte, dunque, l acquisizione di servizi di trasporto pubblico locale e regionale potrà avvenire attraverso procedure ad evidenza pubblica, ovvero, qualora venga svolta una gara a doppio oggetto, mediante la costituzione di società a partecipazione mista pubblico-privata. La possibilità di procedere ad affidamenti in house providing resta invece relegata alla sola ipotesi in cui, il servizio abbia un valore inferiore ai 900.000 euro. Allo stesso tempo il legislatore ha adottato un regime transitorio (comma 32) per gli affidamenti non conformi alle misure di liberalizzazione, disponendo la cessazione degli stessi alla data del 31 Marzo 2012 (per le gestioni dirette) e al 30 giugno 2012 (per le gestioni esercitate da società miste costituite con procedure diverse dalla gara a doppio oggetto). L attuale scenario normativo in materia di affidamento dei servizi pubblici di trasporto è costituito, dunque, dalle prescrizioni contenute nel Regolamento CE n. 1370/2007 e dalle recenti disposizioni introdotte dall art. 4, D.L. n. 138/2011, così come modificato dall art. 9 della Legge di stabilità, che innovano la disciplina previgente prevedendo la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali, attraverso la liberalizzazione delle attività economiche. Sotto tale profilo, la normativa regionale appare in linea con i recenti indirizzi del legislatore nazionale, a patto che includa il partenariato pubblico-privato, il quale presuppone la fusione delle aziende che appartengono all Agenzia, quale modalità di affidamento dei servizi da affiancare alla procedura di gara ordinaria. - Art. 23 Beni e dotazioni patrimoniali Infine, occorre analizzare le criticità riscontrate nel regime giuridico relativo ai beni essenziali. L art. 23, co. 1, del P di L in commento stabilisce che le Agenzie individuano i beni essenziali, in quanto non duplicabili a costi socialmente sostenibili finanziati, anche parzialmente, con risorse pubbliche, che sono messi a disposizione del gestore a condizioni economiche predefinite e non discriminatorie. La norma in commento non disciplina il regime giuridico dei beni essenziali in riferimento ai criteri di individuazione e di valutazione di tali beni, che le Agenzie devono essere tenute a rispettare. 5
Inoltre, non risulta sufficientemente chiara la circostanza che i beni oggetto di cessione al gestore subentrante devono essere solo quelli finanziati con risorse pubbliche. - Istituzione di una Autority regionale quale organo di garanzia del settore E auspicabile l istituzione (già prevista dalla normativa vigente LR 11/2000 art 7 e mai attuata) di una Autority Regionale di settore quale organo di garanzia nell ambito del trasporto pubblico, con funzioni di garanzia in ordine ai principi di pluralità e libera concorrenza tra i soggetti gestori del trasporto pubblico locale, con particolare riferimento alle modalità e procedure di affidamento dei servizi, al rispetto delle normative comunitarie e del contenuto dei contratti di servizio successivi all aggiudicazione delle gare e con funzioni di verifica dei criteri sulla base dei quali procedere all adeguamento periodico e automatico delle tariffe. NOTA CONCLUSIVA Il progetto di riforma del trasporto si inserisce, come già accennato in premessa, in un contesto di forte deterioramento del settore a causa dei tagli operati, in sede nazionale, alle risorse destinate a Regione ed EELL per i servizi locali e regionali di trasporto collettivo di persone. I provvedimenti di politica economico-finanziaria e di bilancio dello Stato che si stanno attuando dal 2010 vanno a colpire in maniera indiscriminata il settore del TPL che pure, in ogni occasione, viene indicato come fattore strategico sia per lo sviluppo socio economico del Paese, sia come strumento virtuoso per contrastare l inquinamento e migliorare la qualità della vita. Nell anno 2011 le risorse complessivamente destinata dalla Regione per i servizi di trasporto pubblico regionale e locale su ferro e gomma si sono ridotte di 82 M rispetto al 2010. Il progetto di bilancio di previsione della Regione per l anno 2012, a seguito dei provvedimenti contenuti nella Legge di stabilità nazionale, prevedono una ulteriore riduzione complessiva di 142 M. Ad oggi il quadro della contrazione delle risorse si prospetta come di seguito riassunto : Anno Ferro Regionale TP Locale Totale 2010 441 M 594 M 1035 M 2011 417 M (- 24) 536 M (- 58) 953 M (- 82) 2012?? 811 M (- 142) Allo stato non è definita per l anno 2012 la ripartizione del taglio fra Ferro e Trasporto Pubblico Locale Il taglio operato nel 2011 sul TP Locale (pari a 58 M ), secondo le intenzioni di Regione, doveva essere neutralizzato nei suoi effetti negativi sui bilanci aziendali operando con più azioni di contenimento e di recupero, quali gli aumenti tariffari (10% a febbraio + 10% ad agosto), la riorganizzazione delle aziende con la riduzione dei costi (anche ricorrendo al taglio di alcuni servizi marginali). Tutto ciò con l indicazione regionale di non incidere sulla struttura della massa critica dell offerta (servizi scolastici/ore di punta) e sul personale con manovre di riduzione e/o licenziamento. In realtà allo stato attuale (ottobre 2011) solo un parte residuale del taglio viene recuperata da tali manovre in quanto gli incrementi tariffari, per altro recepiti in maniera disomogenea e frammentata dagli EELL, hanno prodotto aumenti dei ricavi in misura largamente inferiore alle ottimistiche previsioni dell Assessorato Regionale (che noi per altro avevamo già largamente criticato in fase attuativa perché appunto troppo ottimistiche); infatti dal campione di aziende 6
operanti nei bacini comunali e provinciali da noi monitorati risulta che l effetto degli aumenti tariffari è ben lontano dal valore teorico del 20% complessivo, il risultato riscontrato ad ottobre è pari a + 6,80% per i servizi urbani e + 2,60% per gli extraurbani, inoltre in alcuni casi si sono riscontrate flessioni, anche significative, di utenza. Il recupero di produttività per la riorganizzazione delle reti ha anch esso avuto riscontri marginali in quanto (proprio per non procedere a riduzioni di personale) ha operato risparmiando solo su due voci di costo (trazione e manutenzione) e anche questi vanificati dal massiccio aumento del gasolio (fra ottobre 2011 su ottobre 2010 si riscontra un incremento dei costi di gasolio di circa + 23% ) Un ulteriore manovra delle dimensioni preannunciate nel progetto di bilancio preventivo 2012 ( - 142 M, allo stato non sappiamo quanto su ferro regionale e quanto su TP locale) non potrà essere affrontata con provvedimenti tampone, ma è destinata ad incidere si livelli dell offerta di servizio (- bus/tram/metro Km) e quindi con conseguenze immediate sull occupazione con forti riduzioni degli addetti 1. Ciò premesso è evidente che una manovra di questa portata (maggiore di quella attuata nel 2011) produrrà, in assenza di rapidi provvedimenti correttivi, un impatto notevolissimo sulla tenuta complessiva, con rischio concreto di un default del sistema, con impatti devastanti sulle condizioni di vita dei cittadini lombardi e sulla qualità dei servizi ti trasporto collettivo della nostra Regione. In questo scenario fondato è il nostro timore per la tenuta stessa del sistema delle imprese e la loro capacità di operare e produrre servizi. 1 Ogni 1.000.000 di di minori risorse per l acquisto di servizi (Km) da parte di Regione ed EELL si calcola che implichi una riduzione di addetti tra le 18 e 20 unità. 7