Organizzazione Comune dei Mercati nel settore vitivinicolo: attuazione e quadro evolutivo

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1 Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali RELAZIONE SPECIALE (approvata con deliberazione n.10/2013) Organizzazione Comune dei Mercati nel settore vitivinicolo: attuazione e quadro evolutivo

2 Magistrato istruttore: Cons. Giacinto DAMMICCO Ha collaborato: dott.emilio COLELLA

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5 Deliberazione n. 10/2013 Organizzazione Comune dei Mercati nel settore vitivinicolo: attuazione e quadro evolutivo. LA SEZIONE DI CONTROLLO PER GLI AFFARI COMUNITARI ED INTERNAZIONALI composta dai Magistrati: Dott. Giuseppe COGLIANDRO Presidente della Sezione Dott. Salvatore NICOLELLA Consigliere Dott.ssa Maria Teresa POLITO Consigliere Dott. Giacinto DAMMICCO Consigliere Relatore Dott. Michele COSENTINO Consigliere Dott. Carlo MANCINELLI Consigliere Nell Adunanza del 29 novembre 2013 Visto l art. 100 della Costituzione; Visto l art. 287 del Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE); Visto l art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni, ai sensi del quale le Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione delle Amministrazioni pubbliche; Visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni, in particolare l art. 10, comma 3-ter, con cui sono affidati alla Sezione di controllo per gli affari comunitari i controlli sui Fondi comunitari; Visto l Atto di indirizzo dell attività di controllo, approvato dalla Sezione con deliberazione n. 1/2011 nell Adunanza del 12 gennaio 2011; Viste le Linee metodologiche del controllo, approvate dalla Sezione con deliberazione n. 7/2011 nell Adunanza del 9 maggio 2011;

6 Visto il programma delle attività di controllo della Sezione per l anno 2013 approvato con deliberazione n. 1/2013 nell Adunanza del 25 febbraio 2013, che comprende l indagine speciale su Organizzazione comune dei mercati. Nuovi regimi delle produzioni vinicole ; Vista la Relazione in data 21 ottobre 2013 con la quale il Consigliere Giacinto DAMMICCO ha riferito sull esito dei controlli; Ritenuto opportuno precisare il titolo della suddetta indagine speciale in Organizzazione Comune dei Mercati nel settore vitivinicolo: attuazione e quadro evolutivo ; Vista l ordinanza n. 3/2013 del 29 ottobre 2013 con la quale il Presidente della Sezione di controllo ha convocato il Collegio della Sezione per l Adunanza del 29 novembre 2013 ai fini della pronuncia sull attività di gestione in argomento, ai sensi dell art. 3, comma 4, della legge n. 20/1994; Vista la nota della Sezione di controllo n del 29 ottobre 2013, inviata al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. Dipartimento delle politiche europee e internazionali e dello sviluppo rurale e all Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA). Area coordinamento, con la quale è stata comunicata la data e l ora dell Adunanza fissata per il 29 novembre 2013 ed è stata trasmessa la Relazione di controllo della Sezione; Viste le note pervenute dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali. Dipartimento delle politiche europee e internazionali e dello sviluppo rurale (prot. n del 25 novembre 2013) e dall AGEA. Organismo pagatore. Ufficio monocratico (prot. n del 28 novembre 2013); Comparsi all Adunanza odierna: per il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, Dipartimento delle politiche europee e internazionali e dello sviluppo rurale, il dirigente dell Ufficio PIUE VIII Dott. Michele Maria ALESSI; per l AGEA, il Direttore del Coordinamento Dott. Francesco MARTINELLI, il Dirigente dell OCM vino e altri aiuti Dott. Pierpaolo FRADDOSIO e la dott.ssa Annarita FONSETA (OCM vino e altri aiuti); Udito il relatore Consigliere Giacinto DAMMICCO; Uditi per le diverse Amministrazioni: il Dott. Michele Maria ALESSI, il Dott. Francesco MARTINELLI ed il Dott. Pierpaolo FRADDOSIO; DELIBERA

7 di approvare la Relazione allegata integrata con le osservazioni formulate dalle Amministrazioni e con le modifiche apportate dal collegio in Camera di Consiglio, concernente Organizzazione Comune dei Mercati nel settore vitivinicolo: attuazione e quadro evolutivo. ORDINA che la presente deliberazione, con allegata Relazione, sia trasmessa: al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei Deputati; ai Presidenti della Commissione 14^ del Senato (Politiche dell Unione europea) e della Commissione XIV della Camera dei Deputati (Politiche dell Unione europea); al Presidente della Corte dei conti europea; al Ministero per gli affari europei Presidenza del Consiglio dei Ministri (all Ufficio di Gabinetto e al Dipartimento per le politiche europee); al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (all Ufficio di Gabinetto e al Dipartimento delle politiche europee e internazionali e dello sviluppo rurale; all AGEA (all Organismo di coordinamento e all Ufficio monocratico Organismo pagatore); Le Amministrazioni interessate comunicano alla Corte dei conti e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della presente Relazione, le misure conseguenziali adottate, ai sensi e per gli effetti dell art. 3, comma 6, della legge n. 20/1994, modificato dall art. 1, comma 172, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, tenendo conto delle raccomandazioni formulate nella pagina 38 della Relazione. Il RELATORE F.to Giacinto Dammicco IL PRESIDENTE F.to Giuseppe Cogliandro Depositata in Segreteria il 27 dicembre 2013 Il DIRIGENTE F.to Maria Teresa Macchione

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9 RELAZIONE ORGANIZZAZIONE COMUNE DEI MERCATI NEL SETTORE VITIVINICOLO ATTUAZIONE E QUADRO EVOLUTIVO

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11 INDICE Premessa Quadro generale Rilevanza del settore Le politiche del settore La riduzione delle produzioni La liberalizzazione Strumenti attuali per gli interventi nel settore Strumenti OCM Le singole Misure dell OCM vino Le altre misure FEAGA: R.P.U. e aiuti accoppiati all estirpazione Il ruolo del Fondo europeo agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) nel settore vitivinicolo Il settore vitivinicolo in Italia La specificità degli interessi dell Italia Le scelte operate Il Programma nazionale di sostegno (PNS) Le scelte delle Regioni Esiti della specifica attività di audit Le recenti valutazioni in ambito europeo Questioni sollevate dalla Corte dei conti europea Questioni specificamente rilevanti per la Corte dei conti italiana Considerazioni conclusive Osservazioni Raccomandazioni... 38

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13 PREMESSA La valenza strategica del settore vitivinicolo per l Italia, ancorché ben nota, rappresenta la premessa dell inserimento della presente indagine nel programma della Sezione affari comunitari 1, e sarà di seguito posta come preliminare informazione nella trattazione. A motivare tale scelta concorrono specifiche circostanze che saranno ampiamente esposte nell ambito della relazione, ma che già possono essere qui richiamate. Si tratta infatti di prendere atto che la Politica Agricola Comune (PAC) ed in particolare l Organizzazione Comune dei Mercati (OCM) che di essa fa parte, ed in via generale la politica dell Unione riguardo al settore vitivinicolo, sono di fronte ad un punto di svolta che dovrà considerare i pochi punti di forza da conservare ma anche di eventuali errori del decisore comunitario, così come esposti anche nella apposita Relazione della Corte dei conti europea approvata a metà Si è inoltre valorizzato il concomitante svolgimento dell audit svolto dalla Corte dei conti europea presso il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, l AGEA e le Regioni Lazio e Veneto: oltre all attività di doverosa collaborazione ai sensi dell art 287 TFUE da parte di questa Corte, è stata nella circostanza effettuata una parallela attività di acquisizione documentale e di verifica, che ha consentito di compiere autonome rilevazioni rispetto agli obiettivi dell organismo di controllo UE, che sono state successivamente definite ed analizzate nell ambito della Sezione di Controllo Affari Comunitari e Internazionali. L oggetto del controllo della Corte dei conti UE era infatti rappresentato dall attuazione in Italia delle Misure OCM del programma di sostegno del settore vitivinicolo, denominate promozione sui mercati dei Paesi terzi e investimenti, sotto il profilo della sana gestione e anche del coordinamento di tali Misure con quelle del FEASR e della promozione dei prodotti agricoli più in generale. La prospettiva della Corte dei conti italiana è stata invece definita da approfondimenti anche sotto due principali aspetti: il primo è quello relativo alla capacità di impegno e utilizzo delle risorse comunitarie, senza incorrere in rettifiche e/o restituzioni; l altro aspetto riguarda l adeguatezza della risposta delle Amministrazioni 1 Deliberazione n. 1 del 25 febbraio Relazione n. 7 del 12 giugno 2012 La Riforma dell Organizzazione comune del Mercato vitivinicolo: i progressi sinora compiuti. 1

14 interessate, sia nella realizzazione della fase discendente delle politiche comunitarie, sia in quella ascendente, in termini quindi esecutivi, propositivi e progettuali, a fronte della peculiarità della situazione del settore vitivinicolo italiano. La prospettiva nazionale, che necessariamente rappresenta il punto di vista di questa indagine, metterà dunque in evidenza le scelte, l organizzazione e le realizzazioni compiute in Italia a livello centrale e regionale per utilizzare razionalmente le risorse che i diversi strumenti della PAC hanno messo a disposizione. Sempre nella suddetta prospettiva, sarà considerato l impatto della annunciata (e per ora rinviata) cessazione del regime dei diritti di impianto, con conseguente liberalizzazione della coltivazione della vite. In sede di conclusione saranno infine esposte notazioni critiche e raccomandazioni, corredate delle risposte e dei commenti che le Amministrazioni chiamate in sede di contraddittorio hanno voluto presentare. 2

15 1 - QUADRO GENERALE 1.1 Rilevanza del settore L Unione europea occupa una posizione predominante nel mercato vitivinicolo mondiale. Essa rappresenta infatti il 45% delle superfici vinicole del pianeta, il 65% della produzione, il 57% del consumo globale ed il 70% delle esportazioni a livello mondiale Tra i paesi all interno del mercato europeo, la Francia e l Italia rimangono i maggiori produttori di vino con rispettivamente 51 e 45 milioni di hl, seguiti da Spagna, Germania e Portogallo, così come evidenziato nel grafico che segue. Grafico n. 1 maggiori produttori di vino nell UE nel periodo (milioni di hl) ,6 0 Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati della Commissione europea La situazione del mercato vitivinicolo all interno dell Unione Europea evidenzia però negli ultimi anni, una tendenziale diminuzione del consumo di vino, a cui hanno fatto eco iniziative che hanno determinato una riduzione della produzione vitivinicola, che è passata da 186 milioni di hl nel a 163 milioni di hl nel Questa minor produzione è stata principalmente ottenuta attraverso la riduzione della 3

16 superficie complessiva viticola (-10%) in parte favorita da aiuti comunitari attribuiti ai produttori che procedevano alla estirpazione dei vigneti. Nel contempo si è registrato un aumento delle esportazioni di vino nei paesi terzi, superiore alle importazioni. Ciò ha determinato una positiva diminuzione delle giacenze ed il conseguente aumento dei prezzi del vini, in particolare negli ultimi 2 anni. Per quanto concerne il fattore della diminuzione del consumo di vino nell UE, tale fenomeno si registra in particolare nei paesi produttori dell Europa meridionale, mentre è aumentato negli Stati membri settentrionali. Segnale degno di annotazione è anche quello dell aumento della domanda di vini sfusi (dal 39% del 2007 al 42% del 2011). Di segno positivo sono le esportazioni dell UE verso i paesi terzi, che vedono tra il 2007 e il 2011 un aumento del 27% di quantità esportata, mentre l aumento è del 36% per quanto concerne il valore economico totale delle esportazioni, che da 5,9 miliardi di Euro nel 2007 passa a 8,1 miliardi di Euro nel I paesi terzi maggiormente destinatari delle esportazioni UE sono stati in questi ultimi anni gli Stati Uniti (23%) la Russia (18%) e la Cina (10%). Aumentate sono anche le quantità delle importazioni complessive nell Unione europea da paesi terzi, che fanno registrare un più 5%. A questo incremento però, non corrisponde una crescita del valore economico, che invece registra un meno 12%, a causa del fatto che i prezzi medi delle importazioni hanno registrato una consistente diminuzione, per la preferenza, rispetto ai vini imbottigliati, dei vini sfusi, che hanno un minor costo. La bilancia commerciale vinicola dell Unione europea è quindi certamente di segno positivo ed ha un incremento continuo e progressivo negli ultimi cinque anni, sia per quanto concerne le quantità esportata (+ 80% dal 2007 al 2011), sia per quel che riguarda il valore economico (+ 76% dal 2007 al 2011) Le politiche del settore La riduzione delle produzioni La scelta di governare il settore vitivinicolo in Europa attraverso una riduzione della superficie coltivata con l intenzione di ridimensionare la produzione, ha origine dalla situazione determinatasi alla fine anni 60, quando all aumento consistente della produzione ha corrisposto invece una stagnazione della domanda, con conseguente minaccia al reddito dei produttori. E tuttavia soltanto nel 1978 che concretamente è stata posta in essere una normativa comunitaria comportante il divieto di impiantare 4

17 nuovi vigneti 3 e l obbligo di distillare la produzione eccedente. Successivamente, negli anni '80, è stato introdotto lo strumento del premio per l estirpazione e si consegue una diminuzione della produzione accompagnata dall orientarsi della domanda verso i vini di qualità e imbottigliati. Più tardi con la riforma dell Organizzazione Comune dei Mercati (OCM) intervenuta nel 1999, (regolamento CE n. 1493/1999 del Consiglio) tale tendenza è stata accompagnata da misure apposite di ristrutturazione e riconversione dei vigneti. Tali interventi, in vigore fino alla campagna 2007/08, non hanno tuttavia consentito una soddisfacente riduzione delle eccedenze di vino, ed è stato necessario introdurre ulteriori misure e risorse. Nel regime attualmente in vigore 4, in cui si perseguono gli obiettivi di accrescere la competitività dei produttori di vino dell'ue, consolidare la reputazione dei vini europei e riconquistare quote di mercato nell'unione europea e nel resto del mondo, ha avuto minore impulso la riduzione delle superfici, a favore di altre iniziative volte a ristabilire l'equilibrio tra offerta e domanda e preservare le tradizioni della produzione vitivinicola europea, col suo ruolo sociale e ambientale nelle zone rurali. Concretamente, al regime di estirpazione l Unione ha destinato 1,074 miliardi di euro nel triennio dalla campagna a quella , avendo valutato una eccedenza di produzione di 18,5 milioni di ettolitri l anno. La riduzione ottenuta, tuttavia, alla fine della campagna 2011, è stata soltanto di 10,2 milioni di ettolitri l anno per la contrapposta politica di finanziamento delle ristrutturazioni che, rinnovando le strutture esistenti, migliorava la resa della superficie vitata conservata 5. Dal momento che le domande presentate per la misura estirpazione hanno superato la capienza finanziaria assegnata alla misura stessa, è stato ipotizzato un errore nella sua progettazione. Sarebbe stato, infatti, sufficiente assegnare un minor importo per i singoli relativi premi, favorendo così la soddisfazione di un maggior 3 In sostanza, i vigneti non potevano essere piantati liberamente, pena l irrogazione di una sanzione pecuniaria e l estirpazione coattiva; ogni nuovo vigneto doveva sostituirne uno di eguale superficie. Il viticoltore doveva quindi possedere il diritto all impianto, o perché già era di sua proprietà o acquistandolo da alto produttore che espiantava una superficie equivalente; e ciò con il duplice risultato di calmierare la produzione complessiva e di migliorare la qualità del vino prodotto. I diritti di impianto possono essere originati dalla distribuzione di quote provenienti dalla riserva nazionale, a sua volta alimentata: - da diritti non esercitati entro i 6 anni (limite oggi esteso ad 8 anni in alcune regioni italiane); - da diritti specifici per giovani agricoltori destinati ad accompagnare le misure di insediamento; - dalla concessione di nuovi diritti da parte della Comunità europea sulla base di richieste nazionali. 4 Risultato di una riforma che, per il settore in esame è formalizzata nel Regolamento (CE) 479/2008. Le nuove politiche che sono state perseguite vanno ricondotte alla comunicazione della Commissione 22 giugno 2006, «Verso un settore vitivinicolo europeo sostenibile». 5 D altra parte, la ristrutturazione dei vigneti è una misura irrinunciabile in quanto persegue un più generale principio della politica agricola comune, presente anche in altri strumenti di governo del settore, consistente nel miglioramento delle modalità di coltivazione. 5

18 numero di domande di estirpazione e realizzando una maggiore riduzione delle superfici vitate, dando luogo ad un punto di equilibrio ottimale La liberalizzazione Per il perseguimento dell equilibrio del mercato del vino in Europa, oltre allo strumento dell estirpazione dei vigneti (prevista soltanto nella prima fase, da ritenersi conclusa alla fine del 2012), la riforma OCM vino del 2008, ha introdotto anche azioni temporanee restrittive all impianto di nuovi vigneti. L art. 85 septies,del regolamento (CE) 1234/2007 del Consiglio del 22 ottobre 2007, relativo al regime transitorio dei diritti di impianto prevede la cessazione delle suddette restrizioni alla fine del 2015 (con la possibilità da parte dei singoli Stati membri di decidere di mantenere il divieto in tutto o parte del territorio nazionale fino al 31 dicembre 2018). La cessazione dei vincoli posti con il regime dei diritti di impianto è stata calendarizzata, nel progetto di governance del settore, in modo da intervenire quando ormai la produzione si fosse orientata verso un livello alto di qualità. Infatti la libertà di impiantare nuovi vigneti avrebbe dovuto essere, a quel punto, destinata a potenziare l export e comunque ad incrementare il reddito dei produttori, senza ricadere nell antieconomica sovrapproduzione di vino di bassa qualità, non più competitivo in un quadro di concorrenza dei Paesi terzi che si presenta con prezzi bassissimi. La prospettiva di incrementare una produzione di vino sfuso a basso costo è in ogni caso vista con estremo sfavore da alcuni Stati membri (fra i quali l Italia e Francia) anche per il possibile detrimento della garanzia del reddito per i vitivinicoltori. Il tema della liberalizzazione è stato pertanto ulteriormente esaminato in un apposito Gruppo di Alto Livello (GAL) 7, istituito con lo scopo di valutare la praticabilità di un sistema di gestione delle superfici coltivate a vigneto (c.d. vitate ) rispettoso sia dell evoluzione dei mercati sia della qualità del vino, sia, in definitiva, del reddito dei viticoltori. Nell ambito del suddetto GAL è stato acquisito un documento presentato alla Commissione nel settembre del 2012 da 11 Stati (tra i quali l Italia), con il quale si avanzava una proposta per conservare il sistema dei diritti di impianto, corretto con elementi di flessibilità, che consentisse incrementi controllati delle superfici. 6 Il fallimento del costoso progetto di far diminuire la produzione è compiutamente esposto nella relazione speciale della Corte dei conti UE n La riforma dell organizzazione comune del mercato vitivinicolo: i progressi sinora compiuti. 7 Costituito in data 19 gennaio

19 La conclusione dei lavori del GAL, ha visto la presentazione di una relazione alla Commissione acquisita nel marzo del In essa, è presente una proposta di compromesso tra le posizioni contrastanti dei Paesi membri nella quale si prevede di affiancare la conclusione del regime dei diritti di impianto, posta per tutti gli Stati membri alla fine del 2018, con una gestione ed un controllo del potenziale vitivinicolo mediante un meccanismo di autorizzazione. La proposta prevede altresì, una clausola di salvaguardia nazionale che consenta l introduzione di ulteriori limitazioni. Il Consiglio (comitato agricoltura e pesca) nella riunione del 25 marzo 2013 ha recepito le conclusioni del GAL specificando che il regime autorizzatorio decorrente dal 2019 ed in vigore per un periodo di 6 anni, sarà sottoposto ad una revisione di medio termine. Nella seduta del 30 settembre 2013 il competente Comitato del Parlamento europeo in materia di politica agricola, ha approvato l accordo raggiunto in sede di trilogo 8. Si attende ora l approvazione definitiva da parte della sessione plenaria del Parlamento prevista entro il prossimo mese di novembre. 1.3 Strumenti attuali per gli interventi nel settore Strumenti OCM Lo strumento proprio per la gestione del mercato vitivinicolo dell UE è l insieme di misure individuate con il termine OCM vino. La riforma dell OCM vino, divenuta operativa con la pubblicazione del regolamento (CE) n. 479/2008 del Consiglio del 29 aprile 2008, rappresenta l ultimo tassello del pacchetto di modifiche alle varie OCM, varate all interno del processo di revisione della Politica agricola comune (PAC), noto come riforma Fischler, che dal 2003, in più tappe progressive, ha determinato il rinnovamento della quasi totalità delle misure settoriali a sostegno dei mercati. Sul piano generale la Commissione è stata spinta dall esigenza di allineare anche il settore del vino, ai nuovi indirizzi della politica europea, tendente ad una maggiore semplificazione e una migliore regolamentazione per la PAC. Pur nel perseguimento dell obiettivo primario di riportare in equilibrio l offerta e la domanda nel settore, si è voluto mantenere una forte specificità settoriale all OCM vino, in quanto rispetto alle altre OCM, presenta una particolare configurazione dovuta in parte all estrema complessità del mercato dei prodotti vitivinicoli e in parte al fatto che, al suo interno, sono tradizionalmente incluse anche disposizioni di tipo tecnico e 8 Sede di consultazione tra Parlamento, Commissione e Consiglio introdotta dal trattato di Lisbona per l adozione delle principali normative comunitarie. 7

20 regolamentare. Nello specifico si fa riferimento alle norme sulle modalità di produzione (c.d. disciplinari), alle disposizioni relative ai prodotti di particolare pregio 9 ed alle regole per l etichettatura; queste hanno dotato il settore del vino di una sorta di normativa di riferimento speciale, in parte differenziata da quella di carattere generale, valida per la gran parte degli altri prodotti alimentari. Il regolamento n. 479/2008 del Consiglio, è stato successivamente completato da numerosi regolamenti applicativi; in primo luogo dal regolamento (CE) n. 555/2008 della Commissione del 27 giugno 2008, contenente le modalità di applicazione delle disposizioni previste nei Titoli II, IV e V (programmi di sostegno, scambi con i paesi terzi, potenziale produttivo e controlli), pubblicato a poche settimane dall entrata in vigore della nuova OCM, prevista con l inizio della campagna Ad essi hanno fatto seguito altri tre regolamenti attuativi: il regolamento (CE) n. 436/2009 della Commissione del 26 maggio 2009, relativo allo schedario viticolo, dichiarazioni obbligatorie, informazioni per il controllo del mercato, documenti di trasporto e tenuta dei registri; il regolamento (CE) n. 606/2009 della Commissione del 10 luglio 2009, recante il codice enologico; il regolamento (CE) n. 607/2009 della Commissione del 14 luglio 2009, relativo alle denominazioni di origine e alle indicazioni geografiche protette, alle menzioni tradizionali, all etichettatura e alla presentazione di determinati prodotti vitivinicoli. L attuale OCM vino, quindi, sebbene sia stata pensata anche con l obiettivo di realizzare, laddove possibile, una ricomposizione sui canoni delle regole generali della PAC, si configura ancora come una normativa settoriale specifica, dotata, come detto, di numerose particolarità. L opportunità di accogliere pienamente anche il settore vitivinicolo nel regolamento unico OCM ha visto quindi la nascita del regolamento (CE) n. 491/2009 del Consiglio del 25 maggio 2009, con il quale, nell abrogare il regolamento quadro dell OCM vino 479/2008, sono stati trasposti i suoi contenuti all interno dei diversi Titoli del regolamento (CE) n. 1234/2007,concernente l OCM unica, a decorrere dal 1 agosto Sul piano normativo, l art. 103 duodecies del novellato regolamento 1234/ stabilisce che ogni Paese membro predispone e sottopone alla Commissione un unico Programma Nazionale di Sostegno (PNS) quinquennale, rispondente alle peculiarità regionali. Il Programma nazionale, viene approvato, 9 Individuati con l acronimo VQPRD (Vino di qualità prodotto in regione determinata) nella normativa del 1987 e successivamente aggiornata nel Ex art. 5 regolamento 479/

21 mediante il meccanismo del silenzio assenso, trascorsi tre mesi dalla sua presentazione, salvo specifiche obiezioni sollevate da parte della Commissione. Il suddetto programma, si compone di un preciso elenco di elementi individuati dall art. 103 terdecies. Il successivo art. 103 quaterdecies 11 suddivide gli interventi attuabili, mediante il Programma Nazionale di Sostegno in 11 Misure la cui applicazione è lasciata alla scelta discrezionale dei singoli Paesi membri. Nell ambito della OCM vino, l Unione europea ha assegnato ai Paesi membri nel quadriennio poco più di 4 miliardi di euro. Per l assegnazione ai singoli Stati della relativa quota, è stato seguito un criterio misto, così come esposto nel decimo considerando del reg. CE n. 479/2008: infatti, il 50% della quota tiene conto della quota storica del bilancio vino assorbita da ciascun partner; il 25% dalla superficie vitata nazionale; il restante 25% dalla produzione storica complessiva dell UE. Nella tabella che segue è riportata la dotazione dei programmi di sostegno di cui all art. 103 quindecies, par. 1 del reg. 1234/ Ex art 7 regolamento 479/

22 Tabella n. 1 Dotazioni dei Programmi di sostegno (importi in migliaia di euro) PAESE Belgio Repubblica Ceca Germania Grecia Spagna Francia Italia Cipro Lituania Lussemburgo Ungheria Malta Austria Portogallo Romania Slovenia Slovacchia Regno Unito UE TOTALE Fonte: Tabella estratta dall allegato X ter al Reg. (CE) 1234/2007 Dalla suddetta tabella, si evince chiaramente come la gran parte dei finanziamenti disponibili, per i criteri che sono stati sopra esposti, vengono assegnati principalmente a Francia, Italia e Spagna, che assorbono da sole, più del 78% dei fondi. 10

23 Nel suo complesso, i 18 Stati membri assegnatari dei fondi hanno speso il 97% della dotazione di bilancio complessiva a disposizione Le singole Misure dell OCM vino Le 11 Misure previste e disciplinate dagli artt. da 103 sexdecies a 103 sexvicies del regolamento n. 1234/2007, possono essere classificate in Misure permanenti, la cui applicabilità è prevista per tutto il periodo di funzionamento della nuova OCM, ed in Misure transitorie, che, se attivate, possono restare operative solo per un periodo limitato di tempo. Le Misure permanenti sono: Regime di pagamento unico e sostegno a favore dei viticoltori; Promozione sui mercati dei paesi terzi; Ristrutturazione e riconversione dei vigneti; Vendemmia verde; Fondi di mutualizzazione; Assicurazione del raccolto; Investimenti; Distillazione dei sottoprodotti. Le Misure transitorie sono: Distillazione di alcole per usi commestibili; Distillazione di crisi; Uso di mosto di uve concentrato. Con il Regime di pagamento unico e sostegno a favore dei viticoltori si prevede la concessione di un aiuto diretto disaccoppiato ai viticoltori, nella stessa modalità con cui esso è concesso agli altri operatori agricoli. In tal caso lo Stato membro che sceglie questa opzione, non potrà più attivare le altre Misure dell OCM vino e le risorse assegnate, vengono trasferite allo strumento di cui al reg. CE n.1782/03, successivamente modificato dal reg. CE n. 73/2009. Con la Promozione sui mercati dei Paesi terzi è possibile attivare Misure di informazione e promozione finalizzate ad aumentare la competitività dei vini comunitari nei paesi extra-ue, limitatamente ai prodotti con denominazione di origine o indicazione geografica protette e ai vini varietali 12. Il contributo attribuito per tale attività non può superare il 50% della spesa ammissibile. Il comma terzo dell art I vini "varietali" o "vini da tavola" sono quei vini per i quali è possibile indicare in etichetta il vitigno e l'annata di produzione, senza alcun riferimento al territorio di produzione. 11

24 septdecies, stabilisce espressamente quali attività possono essere ammesse per tale Misura. Il sostegno alla ristrutturazione e alla riconversione dei vigneti ha l obiettivo di aumentare la competitività dei produttori di vino, attraverso l adeguamento delle strutture viticole ai nuovi orientamenti dei consumi e tutelare il valore paesaggistico e le tradizioni culturali connesse alle produzione vitivinicola. Il contributo comunitario ai costi effettivi della ristrutturazione e della riconversione dei vigneti non supera il 50%, estendibile al 75% per le regioni rientranti nell Obiettivo Convergenza a norma del regolamento (CE) n. 1083/2006. La misura Vendemmia verde, consiste nell eliminazione dei grappoli non ancora giunti a maturazione, riducendo a zero la resa della relativa superficie vitata. Il sostegno, che ha lo scopo di contribuire a ripristinare l equilibrio tra offerta e domanda sul mercato del vino in ambito Comunitario, è attribuito sotto forma di aiuto forfettario per ettaro e non può, comunque, superare il 50% della somma dei costi sostenuti e della conseguente perdita di reddito. Il sostegno a favore della costituzione di Fondi di mutualizzazione, ha lo scopo di fornire assistenza ai produttori che desiderano assicurarsi contro i rischi derivanti dalle fluttuazioni del mercato. Il sostegno che assume la forma di un aiuto temporaneo e decrescente, è finalizzato a coprire i costi amministrativi dei fondi. A salvaguardia dei redditi dei produttori colpiti da calamità naturali, eventi climatici sfavorevoli, fitopatie o infestazioni parassitarie, è prevista la Misura Assicurazione del raccolto. La Misura assume la forma di un contributo finanziario a compensazione, con i limiti stabiliti, dei premi assicurativi versati dai produttori. L eventuale pagamento assicurativo non deve compensare i produttori al di là del 100% delle perdite di reddito subite e non deve creare distorsioni nella concorrenza sul mercato delle assicurazioni. La Misura Investimenti prevede la concessione di un sostegno alle aziende per investimenti materiali o immateriali in impianti di trattamento, in infrastrutture vinicole e nella commercializzazione del vino, finalizzati a migliorare il rendimento dell impresa in relazione alla produzione e alla commercializzazione o allo sviluppo di nuovi prodotti, trattamenti e tecnologie. Tale Misura, che non è ammessa a sostegno delle imprese in difficoltà ai sensi degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato, è prevista in relazione ai costi d investimento ammissibili per la quota massima del 50% nelle regioni classificate in convergenza e del 40% per tutte le altre. L art. 103 tervicies prevede la concessione di un contributo per la Distillazione dei sottoprodotti della vinificazione. Il livello dell aiuto, stabilito dal paese membro 12

25 entro parametri massimali fissati a livello comunitario, va a beneficio delle distillerie, che avranno l obbligo di produrre con i sottoprodotti ritirati dal produttore, esclusivamente alcol da utilizzare per fini industriali o energetici, con un titolo alcolometrico minimo di 92%vol. La Distillazione di alcole per usi commestibili è una Misura transitoria attuata fino al 31 luglio 2012, che ha risposto all obiettivo di accompagnare la transizione dal vecchio al nuovo regime attenuando gli effetti sui redditi; prevede la possibilità di concedere ai produttori di vino, un aiuto per ettaro per la trasformazione di uve di propria produzione in distillati di vino destinato al settore alimentare (alcool, acquavite di vino, distillato di vino, brandy e brandy italiano in conformità alle definizioni previste dal regolamento CE del Consiglio n. 110/08). 13 Altra Misura transitoria di natura regressiva e con limiti prefissati prevista fino al 31 luglio 2012 è stata la Distillazione di crisi concessa per la distillazione di eccedenze di vino, decisa dagli Stati membri al fine di ridurre o eliminare l eccedenza e nel contempo garantire la continuità del rifornimento da un raccolto ad un altro. Il comma terzo dell art. 103 quinvicies del citato regolamento stabilisce che gli alcoli derivanti dalla distillazione sono utilizzati esclusivamente per fini industriali o energetici onde evitare distorsioni della concorrenza. Per il funzionamento della misura sono fissati dei massimali di spesa, corrispondenti ad una quota dell intera dotazione assegnata per stato membro al Piano di sostegno 14, pari al 20% per il 2009; al 15% per il 2010; al 10% per il 2011 e al 5% per il L uso di mosto di uve concentrato, è la terza Misura transitoria prevista dal Regolamento comunitario attuata fino al 31 luglio 2012 e utilizzata per aumentare il titolo alcolometrico naturale dei prodotti, alle condizioni stabilite dalla normativa comunitaria Le altre misure FEAGA: R.P.U. e aiuti accoppiati all estirpazione La normativa OCM vino del 2008 consente l introduzione del pagamento unico per azienda anche ai produttori di uve da vino. Gli Stati membri che decidono di applicare questa misura, rinunciano all attivazione delle altre misure OCM. Non 13 Cfr Decreto MIPAAF n.1 del 7 gennaio 2009, art. 2 comma 6, lett. c). 14 Confronta Tabella n. 1 di pag Tale pratica si contrappone a quella dello zuccheraggio, analizzata nel successivo par

26 sorgono dunque problemi di demarcazione, stante l alternatività degli strumenti finanziari prescelti per il sostegno dei vitivinicoltori a livello di Stato membro 16. Qualche profilo di problematica demarcazione presenta la previsione di aiuti alle Assicurazione del raccolto sia nell OCM vino che nell art. 68 del Reg. 73/2009 relativo ai pagamenti diretti 17. Nel periodo preso a riferimento dalla presente relazione, ossia quello di vigenza dell attuale OCM vino, è stato anche operante il regime di estirpazione volontaria con premio, previsto per un periodo di tre anni, con premi decrescenti (annate , , ). Trattasi di Misura operante con la formula degli aiuti accoppiati ed è dunque commisurata alla quantità di superficie eradicata. Gli Stati membri possono rinunciare a tale Misura quando la superficie estirpata rischia di superare l'8% della superficie viticola nazionale o il 10% della superficie totale di una determinata regione o comunque vietare l'estirpazione in zone di montagna o a forte pendenza, in zone particolari e paesaggistiche, nonché per motivi ambientali Il ruolo del Fondo europeo agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) nel settore vitivinicolo Assai più complessa è invece la determinazione e la gestione delle alternative e delle demarcazioni fra gli strumenti OCM vino e le Misure proprie del Fondo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) 19 che possono essere assegnate a beneficiari rientranti fra gli operatori del medesimo settore. Il problema si pone puntualmente per alcune misure nell ambito dei tre Assi propri dello sviluppo rurale, che perseguono rispettivamente: I - il miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale; II - il miglioramento dell ambiente e del paesaggio; III - il miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali e la diversificazione dell economia rurale. 16 In tutti gli Stati, come il nostro, che non hanno optato per la suddetta soluzione, è ammissibile la possibilità di accedere allo strumento RPU da parte del viticultore, a condizione che abbia eradicato tutte le viti. 17 Cfr successivo parag Cfr Art. 85 duovicies del Regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio e Art. 68 del Regolamento (CE) n. 555/2008 della Commissione. 19 Norma di riferimento è il Reg. (CE) del Consiglio n. 1698/2005 del 20 Settembre 2005 che detta le regole generali valide per la politica di sviluppo rurale per il periodo

27 Nel primo Asse sono, infatti, presenti azioni in parte sovrapponibili a quelle, ad esempio, riferite alla Misura investimenti ; in particolare ciò avviene: per la Misura 121 (orientata al miglioramento qualitativo delle produzioni vitivinicole e dell introduzione di innovazioni; miglioramento delle performance ambientali); per la Misura 114 (specificamente per l aspetto dei servizi di consulenza aziendale, per l enologia come per la tutela dei marchi e la promozione sui mercati); per la Misura 123 (che ha l obiettivo dell accrescimento del valore aggiunto, astrattamente applicabile anche alle produzioni vinicole, laddove particolare attenzione viene posta alle produzioni di qualità 20 e al risparmio e all approvvigionamento energetico). Nell ambito dell Asse II, presenta profili di sovrapposizione in particolare la Misura 214, che prevede aiuti per una agricoltura senza pesticidi e che con l Azione 3 si rivolge proprio ai viticultori. Nonostante gli aiuti agroambientali rimangano giustificati anche qualora si effettui la vendemmia verde, poiché compensano costi aggiuntivi sui quali la vendemmia verde e la conseguente rinuncia alla produzione risultano ininfluenti, si crea prima facie una incompatibilità dell aiuto per la produzione integrata (Misura 214.1) con l attuazione della vendemmia verde. Profili di sovrapposizione emergono anche per quel che riguarda il terzo Asse, con riferimento specifico alla Misura 313 (Incentivazione di attività turistiche): basti pensare al finanziamento della realizzazione di percorsi eno-gastronomici o di abbinamento di forme di agriturismo alla produzione e commercializzazione del vino. 20 A ciò è connessa la complessa questione dei marchi a tutela della precisa provenienza e della qualità dei vini. 15

28 2 - IL SETTORE VITIVINICOLO IN ITALIA 2.1 La specificità degli interessi dell Italia Prima di sviluppare l'esposizione delle modalità di attuazione in Italia degli strumenti finanziari dedicati dall'unione Europea al settore vitivinicolo, è opportuno illustrare le principali peculiarità nazionali in materia. Concorrono nella circostanza, indicatori economici, ma anche fattori merceologici e profili sociali e paesaggistici. Le marcate differenze nell'ambito del territorio italiano, sia sotto il profilo orografico che sotto il profilo climatico non variano tuttavia la costante della inscindibilità della permanenza di vigneti e della antropizzazione minuta, caratteristica del paesaggio rurale ma anche garanzia della conservazione del buono stato del territorio stesso. Questo comporta che l'italia abbia dovuto sempre conservare un delicato equilibrio nell'attuazione dell'estirpazione con premio, e che anche nella ristrutturazione abbia cercato di conservare valori localistici particolarmente significativi nel settore, anche sotto il profilo dell'immagine commerciale dell'intera filiera. Dal punto di vista della valorizzazione della qualità, ricordiamo che già nei primi anni '60, con il d.p.r. n. 930 del 12 luglio 1963 l'italia ha prima di ogni altro paese codificato la denominazione e l'abbinamento di indicazioni territoriali e regole per la produzione di specifici prodotti vinicoli di eccellenza. Successivamente, nell'ambito del quadro normativo comunitario del VQPRD (Vino di qualità prodotto in regione determinata) l'italia si è dotata di un sistema di tutela anche della "denominazione", ossia denominazioni di origine ma anche indicazioni geografiche tipiche (DOCG-DOC-IGT) con la Legge n. 164/1992 e poi con le successive modifiche. Mentre la riforma dell'ocm vino del 2008 andava verso la semplificazione, distinguendo soltanto vini DOP e IGP da quelli senza denominazione, l'italia ha conservato la propria specificità utilizzando i residui spazi derogatori, potendo aggiungere le proprie categorie di denominazione a quelle comunitarie (attualmente le denominazioni italiane, nel complesso, sono 521: 330 Doc, 73 DOCG e 118 IGT). A maggior precisazione, dalla vendemmia 2010 è anche obbligatoria l'indicazione dell'annata sulla bottiglia per tutti i vini DOCG e DOC con esclusione di quelli delle tipologie spumante, frizzante e liquoroso. 16

29 Grafico n. 2 Sistemi di denominazione del vino Sistema europeo Sistema italiano DOP IGP Vini varietali Vino da tavola Particolare rilevanza nel sistema italiano hanno svolto i Consorzi per la tutela, ufficialmente riconosciuti ai sensi dell art. 14 della Legge 21 dicembre 1999, n. 526, a loro volta raggruppati in Federazioni nazionali 21. Il ruolo dei consorzi per la tutela dei marchi di qualità ha subito un forte ridimensionamento sul fronte della certificazione delle caratteristiche dei vini a seguito del decreto legislativo n. 61/ , ma ha trovato nuovo spazio espansivo assumendo tendenzialmente, oltre alla funzione di gestori della denominazione, anche quella di vera e propria agenzia di sviluppo territoriale favorendo attività promozionali alla cui base si pone l elemento enologico. Non si trascuri tuttavia che larga parte della produzione vinicola italiana ricade ancora sotto le generiche indicazioni merceologiche di vino sfuso e vino da tavola 23, per i quali l'esclusione della adozione di elaborate tecniche di produzione o di invecchiamento consente prezzi più bassi a fronte comunque di una discreta qualità. 21 Le federazioni maggiormente giormente rappresentative sono la Confederazione nazionale dei consorzi volontari per la tutela delle denominazioni di origine (Federdoc, fondata nel 1979) che esprime il 70% delle relative produzioni e l'associazione italiana consorzi indicazioni geografiche (AICIG), cui fanno riferimento circa il 95%, delle produzioni italiane ad indicazione geografica. 22 Attuativo del Reg. (CE) 479/2008 per il tramite dell art 15 della legge comunitaria 2008 (legge 7 luglio 2009, n. 88). 23 Vino privo di denominazioni che rappresentava ancora nel 2009 il 37% del volume di produzione, che è sceso progressivamente sino al 26 % registrato nel

30 Sotto questo aspetto, risulta evidente l'interesse italiano a contrastare l'importazione e l'immissione sul mercato europeo di vini che presentano qualità inferiori e prezzi assai più bassi, circostanza che si verifica non soltanto con l'ampliarsi della fetta di mercato di paesi extraeuropei emergenti nel settore (Australia, Cile, etc.) ma anche, in prospettiva, di una possibile proliferazione di produttori più o meno improvvisati all'interno del territorio dell'unione, per effetto della futura liberalizzazione dei diritti di impianto. Ad essi, infatti, l'italia si è strenuamente opposta, ottenendo alcune garanzie anche tramite il lavoro del Gruppo di Alto Livello sul quale si è riferito nel precedente capitolo. Le caratteristiche dei vini italiani e l'interesse a favorire metodi di rinforzo della gradazione e del corpo dei vini solo coi metodi maggiormente compatibili con la conservazione della qualità, hanno indotto l'italia a spingere per la conservazione dell aiuto per l'arricchimento con mosti concentrati e la preclusione, o almeno la limitazione, dello zuccheraggio, ossia l'aggiunta di zucchero durante la vinificazione. Tale pratica, vietata da sempre in Italia, è consentita tradizionalmente da altri Stati membri con clima meno propizio alla naturale crescita del tasso alcolico dei vini con la fermentazione dei mosti. Tuttavia, la questione si pone attualmente all attenzione, suscitando preoccupazione dei produttori italiani, in quanto nel luglio del 2012 la Francia ha permesso la pratica dello zuccheraggio in alcune sue proprie regioni meridionali, applicando una piccola sovrattassa per i produttori commisurata alla quantità di zucchero aggiunto. I Paesi sostenitori dell arricchimento con mosti derivati dall uva, che sono oltre che l Italia, anche Spagna, Portogallo e Grecia, spingono verso l'obbiettivo minimo di far stabilire l'obbligo della indicazione in etichetta dei vini con zucchero aggiunto. 2.2 Le scelte operate Il Programma nazionale di sostegno (PNS) Per quanto concerne l OCM vino applicato in Italia sulla base di un Programma Nazionale di Sostegno 24, si rileva come la spesa impiegata nelle diverse annualità e nell ambito delle singole misure, abbia portato ad utilizzare la quasi totalità dei fondi disponibili arrivando ad una media del 98,65% delle risorse comunitarie disponibili. Il risultato è sicuramente da ritenere molto positivo anche in considerazione delle regole che disciplinano la spesa dell OCM, in base alle quali in ogni esercizio finanziario, 24 Programma quinquennale di sostegno al mercato vinicolo, redatto ai sensi del Reg. (CE) 479/2008 del Consiglio e del Reg. 555/2008 della Commissione, comunicato alla Commissione, per l approvazione, con nota ministeriale 30 giugno 2008 n e successivamente modificato. 18

31 (compreso tra il 16 ottobre dell anno precedente ed il 15 ottobre di quello di riferimento), se da un lato le spese non devono superare il massimale assegnato, dall altro le risorse non spese entro la fine dell esercizio vengono definitivamente perse. Questo ha richiesto redistribuzioni in corso d anno, facendo largo uso della flessibilità prevista nella regolamentazione comunitaria, come sarà approfondito più avanti. La tabella seguente illustra le erogazioni effettuate, a valere sulle diverse misure attivate in Italia. Tabella n. 2 - erogazioni effettuate (importi in euro) MISURA Promozione sui mercati dei paesi terzi , , , ,97 Ristrutturazione e riconversione vigneti , , , ,96 Vendemmia verde , , ,79 Assicurazione del raccolto , , ,37 Investimenti , ,10 Distillazione dei sottoprodotti , , , ,37 Distillazione alcole per usi commestibili , , , ,33 Distillazione di crisi , , , ,45 Uso di mosto di uve concentrato , , , ,58 TOTALE , , , ,02 Fonte: elaborazioni Corte dei conti su dati AGEA Si noti che la distillazione di crisi assume nel 2012 un valore negativo in quanto gli importi già destinati ai pagamenti sotto tale voce, sono stati trasferiti ad altre Misure in base al criterio della flessibilità, previsto nella normativa comunitaria di riferimento. Si possono ora analizzare nel dettaglio, le singole attività intraprese. In primo luogo si segnala che le Misure attivate dall Italia nel periodo monitorato sono state nove rispetto alle undici previste dal regolamento, rimanendo fuori, la Misura del pagamento regimo unico diretto ed i fondi di mutualizzazione. La Misura ristrutturazione e riconversione dei vigneti si è confermata anche in Italia come Misura che ha assorbito maggiori risorse finanziarie in maniera sempre 19

32 progressiva, sino a raggiungere nel corso dei quattro anni, una duplicazione delle risorse assegnate, passando da 83 milioni nel 2009 a 157 milioni nel La Misura, disciplinata in Italia dall art 4 del DM 8 agosto 2008 n , ha attirato sempre l interesse dei viticoltori, tanto che le stime evidenziano che più di un quarto dell attuale superficie vitata sia stata oggetto di ristrutturazione dal momento della sua prima applicazione. La Misura viene applicata a livello regionale con le modalità stabilite a livello nazionale dal suddetto DM: ivi si stabilisce anche l importo medio del sostegno ammissibile per ettaro in ciascuna Regione o Provincia autonoma, il quale non può superare gli Euro ad ettaro, elevato a Euro ad ettaro per le Regioni dell Obiettivo Convergenza 26. Tale importo, che annualmente è stato soggetto a variazioni 27 risulta, per la campagna 2012/2013 stabilito in Euro per ettaro (elevato a per le Regioni dell Obiettivo Convergenza), 28 per sostenere la viticultura delle zone caratterizzate da forti pendenze, nonché da alta valenza paesaggistica. Si consideri tuttavia che il contributo effettivamente pagato in media è stato sempre tenuto al di sotto della soglia massima consentita. In ciò anche le Regioni, come illustrato più avanti, hanno operato una scelta strategica che, prevedendo un contributo ridotto rispetto alla soglia fissata dal decreto nazionale, consentisse di accogliere un maggior numero di domande di viticoltori e, conseguentemente, di ettari ristrutturabili. Altra Misura prevista nell ambito del PNS destinata a migliorare la competitività nei paesi terzi all Unione, è la Promozione sui mercati terzi, che finanzia la promozione di tutte le categorie di vini a denominazione di origine protetta e a indicazione geografica, di vini spumanti di qualità (aromatici e non) e, dalla campagna , di vini senza indicazione geografica ma con l indicazione della varietà 29. Per quanto concerne l Italia, ad una prima applicazione che era piuttosto stringente e prevedeva una disciplina differenziata in ragione dei diversi possibili beneficiari (aziende private diverse dalle micro, piccole e medie imprese) e delle tipologie di azioni che si volevano effettuare (promozioni indirizzate alle denominazioni 25 Ma già inserita nell OCM con la riforma del 1978 e prevista dal regolamento CE n. 1493/ Campania, Calabria, Puglia e Sicilia. (PIL pro capite inferiore al 75% della media comunitaria) 27 Con DM 29 luglio 2009 l importo era di Euro per ettaro elevato a per le regioni convergenza. Con DM 13 ottobre 2011 l importo era di Euro per ettaro elevato a per le regioni convergenza. 28 Importo modificato con DM 7 novembre DM 8 maggio 2009 n. 3890, e successive modifiche ed integrazioni contenute nel DM 29 luglio 2009 e nel DM 22 luglio 2010 n