Deliberazione n. 190/2008

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1 C o r t e d e i C o n t i Sezione regionale di controllo per la Basilicata Potenza Deliberazione n. 190/2008 La Sezione Regionale di controllo per la Basilicata così composta: Presidente di Sezione: dott.ssa Laura Di Caro Presidente; Consigliere: dott.. Antonio Nenna Componente; Primo Referendario dott. Rocco Lotito Componente Referendario: dott. Giuseppe Teti Componente-relatore; nell adunanza del 21 ottobre 2008 Visti i commi 4, 5, 6, 8, 9 e 12 dell art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, che disciplinano il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche da parte della Corte dei conti; Visto l art. 7, commi 7, 8 e 9, della legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la deliberazione n. 14/2000 in data 16 giugno 2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, e successive modificazioni, con la quale è stato deliberato il regolamento per l istituzione e l organizzazione, nelle Regioni a statuto ordinario, delle Sezioni regionali di controllo; Visti i commi da 166 a 168 dell art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n.266 (legge finanziaria per il 2006); Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie n.5/aut/2007 del 4 giugno 2007, con la quale sono state approvate le Linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell articolo 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n.266 (legge finanziaria 2006), gli organi di revisione economicofinanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto dell esercizio 2006 ed i questionari allegati; Vista la relazione sul rendiconto dell esercizio 2006, trasmessa, ai sensi dell art. 1, comma 166, della citata legge 23 dicembre 2005, n. 266, dall Organo di revisione economico-finanziaria del Comune di Pignola; Vista la nota di questa Sezione di controllo con la quale sono stati richiesti chiarimenti e controdeduzioni, instaurando contestualmente il contraddittorio 1

2 per l emanazione della specifica pronuncia da adottarsi ai sensi del comma 168 dell art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e relative risposte; Visti i chiarimenti e le controdeduzioni offerti con distinte note entrambe a firma congiunta del Sindaco e del Revisore dei conti, comprensive dei relativi allegati; Vista l ordinanza del Presidente della Sezione regionale di controllo, con la quale è stata fissata l adunanza per la predetta pronuncia; Comparso per il Comune di Pignola il Sindaco; Comparso il Revisore unico; Udito il relatore dott. Giuseppe Teti; Udito l intervento del Sindaco; Tanto premesso, sulla base della relazione sul rendiconto 2006 di cui all art. 1, comma 166, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e della conseguente attività istruttoria svolta, così DELIBERA 1. Con riferimento alla relazione sul rendiconto 2006 si rileva: Inventario dei beni La nota di chiarimento inviata a seguito dell istruttoria precisa che l ente è dotato di un elenco di beni immobili con relativa stima anche se non redatto a norma di legge, aggiungendo che i dati riportati nel Conto del Patrimonio sono quelli rinvenienti dalle fatture di acquisto. Quanto ai beni mobili risulta essere stato revocato l incarico conferito a professionisti esterni, con conseguente affidamento di un nuovo incarico alla struttura interna. Al riguardo non può non rilevarsi che siffatta situazione viola il disposto dell art. 230, settimo comma, del TUEL. Giova ulteriormente ribadire che per una corretta redazione del conto del patrimonio è necessario e preliminare adempimento la corretta tenuta dell inventario dei cespiti. Spese di personale Con nota del , allegata alla nota di chiarimenti in epigrafe richiamata, il responsabile del servizio amministrativo-contabile ha attestato che la spesa di personale per l esercizio 2006 rientra nell obiettivo di riduzione fissato dal comma 198 della legge n. 266/2005. Va rilevato, tuttavia, che la nota è antecedente all approvazione del rendiconto e non è chiaro, dal suo tenore, se il Comune abbia considerato o meno l incidenza delle spese per i contratti a tempo determinato e per Co.Co.Co. 2

3 Società partecipate Come già rilevato nella delibera di questa Sezione relativa al bilancio di previsione 2006, nonchè nella delibera relativa al rendiconto 2005 (n. 77/2007) il Comune di Pignola risulta titolare di partecipazioni in due società di capitale che, fino al 2005, risultavano in perdita e con patrimonio netto negativo. Nel corso dell istruttoria si sono chieste notizie in merito alle società e, particolarmente, in merito alla società NATURA S.r.l. che, come paventato nelle citate precedenti pronunce di questa Sezione, ha richiesto utilizzo di risorse per la sua ricapitalizzazione (indicate nel questionario in euro ), sulla cui opportunità tanto l organo di revisione che il responsabile del servizio finanziario avevano, già a suo tempo, manifestato riserve. Viceversa il CdA della Società, prendendo spunto dall utile di esercizio maturato nel corso del 2006 (550,00 euro), avrebbe ritenuto ormai concluso il trend negativo legato alla fase di start-up. La Sezione, pur riservandosi di esaminare le successive vicende che hanno occupato la predetta società in occasione dell esame dei conti degli esercizi 2007 e 2008, non può tuttavia ignorare e non riportare, anche nella presente sede che, già dal 2007, la Società si è vista ridurre il valore degli affidamenti di circa ,00 euro, con conseguenze negative sull equilibrio di bilancio della partecipata. A seguito dell istruttoria si è infatti appreso che la società in questione svolge le sue attività (gestione di asilo nido, ludoteca, manutenzione urbana e piano neve) esclusivamente per il Comune di Pignola. Conseguentemente, se l unico cliente si vede costretto a ridurre il valore dei servizi richiesti alla Società, quest ultima si vedrà privata dei ricavi necessari a garantire l equilibrio dei conti, senza poter contare su altre entrate compensative. Se poi l unico cliente è anche socio unico, i risultati negativi della gestione societaria incideranno negativamente anche sul bilancio del comune-socio. Tant è che la società stessa, dopo essere stata ricapitalizzata, nel 2008 viene messa in liquidazione. Ovviamente, come detto, sulle circostanze appena illustrate la Sezione si pronuncerà in occasione dei rendiconti 2007 e In questa sede la vicenda rileva in quanto paradigmatica di un modo non adeguatamente approfondito di valutare la convenienza economica di operazioni che hanno riflessi sulla gestione delle risorse dell ente. Gestione dei residui 3

4 Rispetto all esercizio 2005, il rapporto dei residui attivi rispetto al totale degli accertamenti risulta peggiorato, attestandosi al 153%. Anche i residui passivi sugli impegni di competenza sono aumentati, raggiungendo la percentuale del 183%. Nella nota di contraddittorio il Sindaco e il revisore affermano che l opera di riaccertamento, sollecitata dalla Sezione con la precedente deliberazione, è stata effettuata solo nel 2007, sicchè si verificheranno in occasione dell esame del rendiconto relativo i risultati raggiunti. Quanto ai motivi di preoccupazione che l accumularsi di residui desta in ordine al mantenimento degli equilibri di bilancio, valgano come qui richiamate le osservazioni formulate nella nota istruttoria. 2. Con riferimento all operazione di gestione del debito posta in essere nell anno 2005 e alla riserva di esame di cui alla deliberazione n. 77/2007, relativa al rendiconto del predetto esercizio, si rileva. Con delibera n. 52 del , il Consiglio Comunale ha approvato l emissione di un prestito obbligazionario (B.O.C.) per euro, il cui ricavato da destinare: quanto ad euro , all estinzione anticipata di precedenti mutui, comprensivi della quota capitale ( euro) e delle penalità ( euro); quanto ad euro , a finanziare nuovi investimenti. Con nota senza data prot. n (qui pervenuta in data ) a firma dell organo di revisione, venivano forniti una serie di dati tendenti a dimostrare la convenienza finanziaria dell operazione. In particolare, veniva allegata una nota di Banca Intesa, cui era stato conferito il mandato di advisory per lo svolgimento delle attività di gestione dinamica delle passività del Comune, datata (stessa data delle sopra citata delibera consiliare di approvazione del prestito obbligazionario). Il metodo di calcolo riportato nel prospetto di Banca Intesa S.p.A, da ultimo citato, non appare tuttavia in linea con quanto indicato nella circolare MEF del 28 giugno Nella circolare si specifica che la riduzione richiesta si considera conseguita se, all atto dell operazione, il valore finanziario, cioè la somma dei valori attuali dei flussi della nuova passività (ciascun flusso costituito dalle quote capitale e quote interesse alle relative scadenze) nonché della commissioni, penali e accessori dovuti per l estinzione del vecchio mutuo e delle commissioni per l accensione del nuovo prestito, risulti inferiore alla somma dei valori attuali dei flussi della passività preesistente che si vuole convertire/rinegoziare. Nel prospetto inviato dall Istituto prescelto per 4

5 l operazione, invece, non sono indicati né i parametri, né i coefficienti per l attualizzazione dei flussi finanziari, tanto della vecchia quanto della nuova passività, sicché ogni confronto tra i relativi saldi appare del tutto improbabile. Da parte sua il comune non ha fatto pervenire alcun ulteriore documento comprovante la convenienza economica dell operazione, nei termini che si sono detti. È appena il caso di osservare che detta documentazione avrebbe dovuto già essere agli atti del Comune, poiché su di essa il Consiglio avrebbe dovuto assumere la decisione di rinegoziare i mutui preesistenti. Relativamente alla predetta rinegoziazione questa Sezione regionale di controllo, con deliberazione n. 77/2007 si è riservata di acquisire, nel corso della presente istruttoria, ulteriori elementi di valutazione relativamente alla finanziabilità con indebitamento, oltre che dell estinzione della quota capitale dei mutui estinti, anche delle penali o dell indennità di estinzione (cosa che, da quanto sopra detto, risulta essere avvenuto nella fattispecie in esame), ed in ordine alla verifica della sussistenza di tutti i presupposti richiesti dalla vigente normativa e, tra questi, della effettiva riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico dell ente come definito dall art. 41, comma 2, della legge n. 448/2001. Con riferimento al primo aspetto deve essere evidenziato quanto segue. Pregiudiziale alla risoluzione della problematica relativa alla finanziabilità con indebitamento anche delle penali o dell indennità di estinzione è la questione relativa alla natura degli importi che devono essere corrisposti agli istituti concedenti l originario prestito per il recesso anticipato dal contratto. Qualora i costi sostenuti per il predetto scopo non rientrassero nel genus delle spese di investimento, la destinazione di risorse di indebitamento (rivenienti dal nuovo prestito obbligazionario) per il finanziamento di penali o indennità di estinzione risulterebbe in violazione dell art. 119 della Costituzione. A tali fini si può procedere alla individuazione dell ambito e dell estensione semantica del concetto di spese per investimenti e/o alla verifica della riconducibilità delle citate penali e indennità alla elencazione casistica preferita dal legislatore al concetto generale (si confronti l art. 3, comma 18, della legge n. 350/2003, legge finanziaria 2004). Sotto il primo aspetto, in linea generale per spesa di investimento deve intendersi quella spesa determinante l acquisizione al patrimonio dell ente di beni a fecondità ripetuta. 5

6 Tale interpretazione è, anche, avvalorata dalla collocazione del precetto costituzionale relativo al vincolo di destinazione delle risorse da indebitamento nello stesso capoverso disciplinante il patrimonio di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. Si confronti, sul tema, il contenuto della circolare n del 29 luglio 2003 della Cassa DD.PP, secondo cui per spese di investimento finanziabili ( ) si intendono le spese in conto capitale a fronte delle quali nel bilancio dell ente, che le sostiene, si registra un incremento patrimoniale. Orbene, alla luce della predetta definizione, non sembra che i costi sostenuti dall ente per l estinzione anticipata di un pregresso mutuo, da un punto di vista strettamente gius-contabile, possano farsi rientrare tra le spese di investimento perché - eziologicamente - non direttamente connessi ad un incremento patrimoniale dell ente. Questa è anche l opinione del Coordinamento delle Sezioni Regionali presso la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti (espresso con nota prot. n del 30 luglio 2008). Si consideri, d'altronde, che qualora si volesse ampliare la portata del nesso di causalità per ricomprendere i predetti costi in un ampio concetto di accessorietà alle spese strettamente di investimento, potrebbe giungersi a risultati francamente eccessivi di considerare incluse anche altre spese (come quella per interessi) perché, comunque, rientranti nella filiera, a volte complessa, diretta alla realizzazione di un opera o di un investimento pubblico. Gli interessi, infatti, sono la remunerazione del fattore produttivo-capitale finanziario (questo sì direttamente utilizzato per la realizzazione dell investimento), ma non potrebbe certo invocarsi un vincolo di accessorietà per determinarne la fuoriuscita dal genus delle spese correnti (in cui sono saldamente attestati all intervento 6 del titolo I delle uscite). Né a conclusione diversa potrebbe portare l analisi della fattispecie rientranti nell elencazione di cui all art. 3, comma 18, della legge n. 350/2003 in cui non riescono ad individuarsi voci che potrebbero includere le penali o indennità in questione. D altronde, l evoluzione della normativa successiva non consente una diversa conclusione. L articolo 11, comma 1, primo periodo, del decreto legge 1 ottobre 2007, (convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222) prevede che per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 a valere sul fondo ordinario di cui all articolo 6

7 34, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, sono attribuiti, fino all importo di 30 milioni di euro annui, contributi per incentivare l utilizzo dell avanzo di amministrazione per l estinzione anticipata di mutui e prestiti obbligazionari da parte di province e comuni. Con successivo decreto del Ministero dell Interno del 13 febbraio 2008 è stata approvata la dichiarazione attestante gli oneri sostenuti a seguito della estinzione anticipata di mutui e prestiti obbligazionari. Tale disciplina, non solo non accenna affatto alla possibilità di utilizzare le risorse da indebitamento per il pagamento di indennità di estinzione o penali ma incentiva al detto scopo l utilizzo dell avanzo di amministrazione attraverso l erogazione di contributi pubblici. Il quadro, come sopra delineato, deve però essere completato con gli elementi, cui ora si farà cenno, che possono senza dubbio aver influito sulla decisione degli enti di dar corso alle operazioni di rinegoziazione con le modalità di cui sopra si è detto. Nella circolare n del 4 novembre 2005 della Cassa depositi e prestiti trovasi espressamente stabilito che il Nuovo Prestito, può essere destinato, oltre che al pagamento della parte capitale residua del debito originario ed alla realizzazione dell investimento per il quale era stato concesso il prestito originario, anche al pagamento dell eventuale Indennizzo dovuto dall Ente per l estinzione anticipata del Prestito Originario così come previsto dal decreto del Ministro dell economia e delle finanze del 20 giugno 2003 (si confrontino, sul punto, anche le circolari C.D.P. n del 5 maggio 2006 e n del 7 maggio 2007). Il finanziamento dell indennità di estinzione, come sopra avvenuto, sembra peraltro contemplato dalle seguenti disposizioni. Il quindicesimo comma dell art. 49 della legge n. 449 del 27 dicembre 1997 consente agli enti locali di procedere, per gli anni dal 1998 al 2005, all estinzione anticipata di passività onerose derivanti dai mutui in essere al 31 dicembre 1996 con le banche mediante la contrazione di nuovi mutui di importo non superiore al 25 per cento del residuo debito alla fine dell'anno precedente attestato dall'istituto mutuante, maggiorato dell'indennizzo eventualmente previsto a tale titolo nei contratti in precedenza sottoscritti. Tale facoltà non comporta alcuna modifica in ordine alla durata originaria e all'ammontare del concorso statale eventualmente concesso sul mutuo. Gli enti locali possono altresì procedere alla estinzione anticipata dei mutui 7

8 mediante entrate in conto capitale, compresi gli oneri di urbanizzazione. In tale caso la disposizione si applica a condizione che si tratti di mutui per le medesime finalità alle quali è vincolata la utilizzazione degli oneri di urbanizzazione. L art. 61 della legge n. 448 del 23 dicembre 1998 stabilisce, poi, quanto segue: Su richiesta degli enti di cui alla lettera a) del primo comma dell'articolo 68 del testo unico approvato con regio decreto 2 gennaio 1913, n. 453, come sostituita dall'articolo 49, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, la Cassa depositi e prestiti, con modalità operative da questa definite, è autorizzata a trasformare, una sola volta per ciascun mutuo, il capitale residuo da ammortizzare a carico degli enti richiedenti aumentato dell'indennizzo previsto dal comma 1 dell'articolo 11 del decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 7 gennaio 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 18 del 23 gennaio 1998, in nuovi mutui da ammortizzare al tasso vigente al momento della definizione dell'operazione. Le disposizioni del presente comma si applicano anche ai mutui di cui all'articolo 6 del decreto-legge 17 giugno 1996, n. 321, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 421, per le finalità di cui all'articolo 45, comma 26, della presente legge. Le citate disposizioni legislative, però, sono entrambe antecedenti rispetto alla novella del citato articolo 119 della Costituzione (effettuata con l art. 5 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) e, conseguentemente, l eventuale contrasto delle stesse con il superiore paradigma dovrebbe essere risolto dalla Corte costituzionale alla quale però questa Sezione regionale di controllo non ha, in questa sede, alcun potere di rimessione. Ciò detto, deve ora essere considerato quanto segue. Affinché l operazione sia legittima, come sopra si è visto, è necessaria l effettiva riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico dell ente come definito dall art. 41, comma 2, della legge n. 448/2001. Analoga dizione è riportata all art.1, comma 71, della legge n. 311/2004 che, per gli enti ivi considerati (tra cui gli enti locali) introduce l obbligo di provvedere alla rinegoziazione (nel caso di mutui con oneri anche parzialmente a carico dello Stato e sempre che le clausole contrattuali lo consentano) in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali ed avvertendo che, per valutare la convenienza, dovrà tenersi conto anche delle commissioni. La 8

9 stessa norma, poi, nel caso di mutui a tasso fisso, stabilisce che lo Stato o l ente interessato osservano regolarmente i tassi di mercato e si attivano allorché il tasso swap con scadenza pari alla vita media residua del mutuo sia inferiore al tasso del mutuo di almeno un punto percentuale. Orbene, non è chi non veda che la verifica sull effettiva riduzione del valore finanziario delle passività totali deve essere effettuata al lordo di tutte le spese necessarie per la sostituzione del vecchio con il nuovo (e, asseritamente, più conveniente) finanziamento. Sul punto deve essere considerato che la circolare del MEF del 28 giugno 2005, esplicativa delle disposizioni di cui all art. 1, commi da 71 a 77, dell art. 1 della legge n. 311/2004, considera le passività totali come l insieme delle passività (quote capitale e quote interesse), in quel caso con oneri a carico dello Stato, e specifica che la riduzione in predicato deve realizzarsi in relazione alla singola posizione di mutuo. Nella circolare, poi, si specifica che la riduzione richiesta si considera conseguita se, all atto dell operazione, il valore finanziario, cioè la somma dei valori attuali dei flussi della nuova passività (ciascun flusso costituito dalle quote capitale e quote interesse alle relative scadenze) nonché della commissioni, penali e accessori dovuti per l estinzione del vecchio mutuo e delle commissioni per l accensione del nuovo prestito, risulti inferiore alla somma dei valori attuali dei flussi della passività preesistente che si vuole convertire/rinegoziare. I suddetti <<costi aggiuntivi>> derivanti dall estinzione della precedente passività, pertanto, dovranno essere computati nella nuova per effettuare la corretta valutazione della riduzione del valore finanziario e verranno distribuiti sul nuovo piano di ammortamento. La circolare, inoltre, specifica che con tale trasformazione non si ha creazione di nuovo debito e la novazione dell obbligazione e del relativo contratto, insita nella <<conversione>> deve essere considerata sempre e solo finalizzata al raggiungimento di un interesse pubblico, quale, appunto, quello della riduzione del costo del debito. 1 Risulta, pertanto, a questo punto imprescindibile appurare se quanto disposto dall art. 41, comma 2, della legge n. 448/2001, e confermato dall art. 1, comma 71, della legge n. 311/2004, sia stato rispettato, e cioè se si sia 1 Relativamente a tali indicazioni, si consideri però che la possibilità di configurare una novazione del vecchio contratto di mutuo risulta più difficile nei casi in cui, per il mutamento delle parti in causa e dell oggetto delle obbligazioni dedotte in contratto, non possa configurarsi una novazione oggettiva (art c.c.) né soggettiva (art c.c.). 9

10 verificata l effettiva riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico dell ente. Espletata la nuova istruttoria, con richiesta di chiarire anche il metodo di calcolo seguito per verificare la convenienza finanziaria dell operazione sopra descritta, l organo di revisione rassegnava le sue conclusioni con nota del 20 ottobre 2008, a firma congiunta del Sindaco, al cui integrale contenuto si rinvia. Il riepilogo di sintesi, tuttavia, si limita a mettere a raffronto i saldi totali di alcune voci gli interessi che il Comune avrebbe dovuto pagare alla CC.DD.PP. rinegoziando i mutui con la stessa, gli interessi che avrebbe dovuto pagare alla medesima senza rinegoziare i mutui in essere, gli interessi che dovranno essere pagati con l emissione dei B.O.C. e la penale per l estinzione anticipata evidenziando un risparmio finanziario conseguente alla descritta operazione. Come è evidente, non risultando indicate le modalità di calcolo con le quali sono stati ottenuti i moltiplicatori relativi ai fattori di sconto assunti, questa Sezione regionale di controllo, non disponendo di tutti i necessari elementi di giudizio, non può formulare alcuna valutazione in merito all avvenuta riduzione del valore attuale delle passività totali, come richiesto dalla norma. P.Q.M. La Sezione regionale di controllo per la Basilicata segnala al Consiglio comunale di Pignola la situazione sopra rappresentata, ai sensi dell art.1, comma 168, della legge n. 266/2005 ORDINA - che copia della presente deliberazione sia trasmessa, a cura della segreteria della Sezione, al Presidente del Consiglio dell ente, affinché ne dia urgente comunicazione all Assemblea consiliare per l adozione delle necessarie misure correttive, consequenziali alle osservazioni formulate in ordine alla relazione sul rendiconto 2006 (riportate al punto 1), le quali dovranno essere tempestivamente comunicate a questa Sezione regionale di controllo al fine di consentire alla stessa di espletare l attività di vigilanza prevista dal comma 168 dell art. 1 della legge n. 266/2005; - che copia della presente deliberazione sia altresì trasmessa, a cura della segreteria della Sezione, al Sindaco ed all Organo di revisione economicofinanziaria nonché alla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti. Così deliberato in Potenza nella Camera di Consiglio del 21 ottobre 2008 IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE 10

11 F.to dott.ssa Laura DI CARO IL MAGISTRATO F.to dott. Antonio NENNA IL MAGISTRATO F.to dott. Rocco LOTITO IL MAGISTRATO RELATORE F.to dott. Giuseppe TETI Depositata in Segreteria il 12 dicembre 2008 IL PREPOSTO AI SERVIZI DI SUPPORTO F.to dott. Giovanni CAPPIELLO 11