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1 3.9 NORMATIVA SUL RIUSO DEL SOFTWARE NELLA PA La Commissione propone che la commmissione tecnico-giuridica che studi la revisione della normativa, di cui alla proposta n. 3.1, valuti anche la problematica relativa al riuso del software nella PA, relativamente ai vantaggi ottenibili applicando al software in riuso licenze open source e gestione nel tempo attraverso comunità dedicate. Segue il contributo esplicativo in relazione a quanto sopra. Generalità relative al riuso del software per PA La PA spende ogni anno notevoli risorse per sviluppare sistemi software custom, chiavi in mano, tramite bandi di gara e relativi appalti. Spesso tali sistemi, rispondono a esigenze comuni a molte PA, dello stesso tipo o di tipi diversi, e duplicare gli sforzi a ogni sviluppo è un oggettivo spreco di denaro pubblico. Questi sistemi hanno le tipiche caratteristiche di tutti i sistemi software custom: sono sviluppati dai fornitori a partire da requisiti stabiliti in un capitolato, e successivamente dettagliati in un documento di analisi approvato dal cliente; una volta rilasciati, richiedono di essere aggiornati per poter seguire i mutamenti di legge e di tecnologia, oltre che per aggiungere nuove funzionalità; tali aggiornamenti (esclusa l aggiunta di nuove funzionalità) sono di solito inclusi nella manutenzione per il primo anno, ma divengono successivamente onerosi; richiedono quindi che la PA stessa, con un proprio servizio informativo, oppure chi ha fornito il sistema o un terzo fornitore si facciano carico della manutenzione; Il riuso di tali sistemi non è né facile né scontato, a meno che il sistema non sia espressamente progettato per il riuso, cosa che però implica un forte aggravio di costo a carico della PA appaltante, oppure non risolva un problema molto standard e facilmente replicabile. La normativa attuale La normativa attuale sul riuso prevede che la PA che commissiona un sistema software ne divenga anche proprietaria esclusiva del codice sorgente (art. 5 direttiva Stanca). Il bando sul riuso del febbraio 2007 prevede che il software da riusare sia di proprietà e nella piena fruibilità dell'amministrazione cedente, che garantisce che la cessione non costituisce violazione di diritti di titolarità di terzi. Tali normative sono intrinsecamente non compatibili non solo con la cessione in licenza open source del software, ma anche con l'utilizzo di componenti open source aventi licenza di tipo

2 virale (come la GPL) all'interno del software custom sviluppato. La normativa attuale sul riuso pone infatti svariati problemi, tra cui i principali sono[1]: Il fornitore non è incentivato a offrire una soluzione di qualità, ma solo una soluzione che superi in modo formale il collaudo, non potendo riusare il software per altre forniture. Il software va realizzato ogni volta da zero, con maggiori costi. Spesso il fornitore inibisce comunque il riuso scrivendo il sistema con l'uso di librerie o linguaggi proprietari. Il codice sorgente diventa quindi inutile senza disporre di tali librerie o linguaggi. Poiché molto raramente la PA è in grado di far evolvere il sistema in modo autonomo, essa resta comunque legata al fornitore per le modifiche successive e per gli eventuali progetti di riuso. Spesso il fornitore cercherà di approfittare della situazione di monopolio de facto, praticando per tali modifiche prezzi esorbitanti: l'alternativa è buttare il sistema e riscriverlo da zero. Poiché tutto il software custom sviluppato fa necessariamente uso di librerie e componenti esterni (non si può ovviamente riscrivere ogni volta tutto), i requisiti di totale proprietà e fruibilità del software portano spesso a situazioni ambigue e contraddittorie. Inoltre, l'eventuale uso di componenti open source aventi licenza virale è incompatibile con la proprietà piena del software risultante. La procedura di cessione del software ad altre PA è complicata e farraginosa. In caso di ulteriori moduli sviluppati ad hoc e aggiunti al software riusato, questi sono di proprietà di un'altra PA, e il riuso ulteriore del sistema dovrebbe avere due cessioni di proprietà, e così via. Rivisitazione del problema Idealmente, per massimizzare il riuso, un sistema software custom realizzato per la PA dovrebbe avere le seguenti caratteristiche: Dovrebbe essere sviluppato in modo da massimizzarne la qualità, la leggibilità e la modificabilità a fronte di evoluzione delle specifiche. Dovrebbe utilizzare sistematicamente standard aperti per lo scambio di dati e di servizi. Dovrebbe essere facilmente riusato da parte di altre PA, senza particolari problemi di ordine giuridico, fatta salva l'attribuzione dei diritti morali alle PA che hanno finanziato le

3 varie parti del software. Dovrebbe essere compatibile con uno sviluppo da un progetto iniziale preesistente, rilasciato con licenza open source o proprietaria (in questo caso con la cessione della proprietà non esclusiva del software da parte del produttore). Tutto il sistema di riuso proposto, dovrebbe far emergere i migliori sistemi custom realizzati, incentivando la loro evoluzione e miglioramento continuo. A tal fine è necessario anche disporre di una repository dei progetti per poterli scegliere e valutare comparativamente. Una possibile soluzione: licenze open source Tutte le caratteristiche delineate sopra per un riuso semplice e ottimale sono ottenibili facilmente con un approccio che utilizzi in modo sistematico le licenze open source: Il software sviluppato per le PA dovrebbe essere rilasciato con licenza open source di tipo virale, che ne permetta in modo automatico il riuso. La licenza potrebbe essere preferibilmente la Licenza Pubblica dell'unione Europea (EUPL), per i seguenti motivi: Nasce in un contesto giuridico europeo ed è scritta in modo ufficiale anche in italiano E' compatibile con tutte le licenze open source, e può automaticamente trasformarsi in GPL o simili, se necessario Devono essere esplicitamente riconosciute le PA che hanno promosso e finanziato lo sviluppo dei vari moduli software. Il codice sorgente deve essere reso disponibile in una o più repository ad accesso pubblico, del tipo SourgeForce o Ambiente di Sviluppo Cooperativo del CNIPA. Il codice sorgente rilasciato deve essere adeguatamente documentato, seguendo precisi standard di formattazione e documentazione, fornendo documenti di progetto sintetici ma precisi e dotandolo di una suite di test automatici, per facilitarne l'evoluzione e il riuso. Chiunque (PA, software house, terzi di qualunque tipo...) dovrebbe poter riusare il software così rilasciato, con l unico vincolo di preservarne integralmente la licenza open source. Ditte private potrebbero modificarlo e rivenderlo, alla condizione di mantenere aperte e pubbliche anche le modifiche. In pratica, applicando il business model dell'open source, quello che verrebbe venduto sarebbero i servizi di configurazione, installazione e

4 personalizzazione, essendo il software comunque reperibile gratuitamente. Il problema delle comunità e del supporto La soluzione proposta renderebbe molto facile il riuso del software, oltre che l'emergere dei progetti migliori, che in breve diverrebbero quelli effettivamente riusati e mantenuti, con un ulteriore risparmio di scala. Il costo sostenuto dalle PA per lo sviluppo custom porterebbe, oltre che al sistema funzionante e usato dalla PA committente, anche alla pubblicazione del software in modo da consentirne facilmente il riuso, senza particolari vincoli burocratici ma garantendo sia l'attribuzione dei diritti morali, che l'impossibilità per chiunque di impadronirsi e privatizzare tale software. Eventuali programmi di incentivazione al riuso potrebbero contribuire al costo di personalizzazione e miglioramento del software, e potrebbero privilegiare i progetti con più riutilizzatori, magari dopo una verifica oggettiva di qualità del software e di sua rispondenza alle esigenze delle PA interessate. Si noti che, quando si parla di software open source, spesso si pensa alle comunità di sviluppo che rendono possibili i grandi progetti come GNU-Linux, OpenOffice, Mozilla Firefox, ecc. In realtà, nel contesto dello sviluppo di software custom per la PA, la presenza e l'attivazione di una comunità non è un prerequisito assoluto. Se l'applicazione ha un numero sufficientemente elevato di potenziali clienti, allora è facile che una comunità si formi spontaneamente, composta dai programmatori che intendono supportare tale prodotto, e dagli utenti che lo usano e ne vogliono l'adeguamento alle leggi e al cambiamento delle tecnologie. In altri casi, la comunità potrebbe essere attivata da un progetto specifico. Di ciò si parla in un altra sezione di questo documento. In molti casi, però, una comunità non è necessaria: la disponibilità del codice sorgente e della sua documentazione, oltre che di almeno un caso di uso reale, sono sufficienti al riuso del software per altre PA. Le modifiche necessarie al riuso possono essere effettuate dallo stesso fornitore che ha sviluppato il software, o da parte di altri sviluppatori che ritengano conveniente fare un investimento per comprendere ed essere in grado di modificare il software. Una proposta di articolato per modificare la Direttiva Stanca sul riuso del software[2]: Testo attuale Testo proposto

5 Art. 67. Modalità di sviluppo ed acquisizione Art. 67. Modalità di sviluppo ed acquisizione 1. Le pubbliche amministrazioni centrali, per i progetti 1. Le pubbliche amministrazioni centrali, per i progetti finalizzati ad appalti di lavori e servizi ad alto contenuto di finalizzati ad appalti di lavori e servizi ad alto contenuto di innovazione tecnologica, possono selezionare uno o più innovazione tecnologica, possono selezionare uno o più proposte utilizzando il concorso di idee di cui all'articolo proposte utilizzando il concorso di idee di cui all'articolo 57 del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 57 del decreto del Presidente della Repubblica , n dicembre 1999, n Le amministrazioni appaltanti possono porre a base delle gare aventi ad oggetto la progettazione, o l'esecuzione, o entrambe, degli appalti di cui al comma 1, le proposte ideative acquisite ai sensi del comma 1, previo parere tecnico di congruità del CNIPA; alla relativa procedura e' ammesso a partecipare, ai sensi dell'articolo 57, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, anche il soggetto selezionato ai sensi del comma 1, qualora sia in possesso dei relativi requisiti soggettivi. 2. Le amministrazioni appaltanti possono porre a base delle gare aventi ad oggetto la progettazione, o l'esecuzione, o entrambe, degli appalti di cui al comma 1, le proposte ideative acquisite ai sensi del comma 1, previo parere tecnico di congruità del CNIPA; alla relativa procedura e' ammesso a partecipare, ai sensi dell'articolo 57, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, anche il soggetto selezionato ai sensi del comma 1, qualora sia in possesso dei relativi requisiti soggettivi. Art. 68. Analisi comparativa delle soluzioni Art. 68. Analisi comparativa delle soluzioni 1. Le pubbliche amministrazioni, nel rispetto della legge 7 agosto 1990, n. 241, e del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, acquisiscono, secondo le procedure previste dall'ordinamento, programmi informatici a seguito di una valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico tra le seguenti soluzioni disponibili sul mercato: a) sviluppo di programmi informatici per conto e a spese dell'amministrazione sulla scorta dei requisiti indicati dalla stessa amministrazione committente; b) riuso di programmi informatici sviluppati per conto e a spese della medesima o di altre amministrazioni; c) acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d'uso; d) acquisizione di programmi informatici a codice sorgente aperto; e) acquisizione mediante combinazione delle modalità di cui alle lettere da a) a d). 2. Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione o nell'acquisizione dei programmi informatici, adottano soluzioni informatiche che assicurino l'interoperabilità e la cooperazione applicativa, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 42, e che consentano la rappresentazione dei dati e documenti in più formati, di cui almeno uno di tipo aperto, salvo che ricorrano peculiari ed eccezionali esigenze. 3. Per formato dei dati di tipo aperto si intende un formato 1. Le pubbliche amministrazioni, nel rispetto della legge 7 agosto 1990, n. 241, e del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, acquisiscono, secondo le procedure previste dall'ordinamento, programmi informatici a seguito di una documentata valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico tra le seguenti soluzioni disponibili sul mercato: a) sviluppo di programmi informatici per conto e a spese dell'amministrazione sulla scorta dei requisiti indicati dalla stessa amministrazione committente; b) riuso di programmi informatici sviluppati per conto e a spese della medesima o di altre amministrazioni; c) acquisizione di programmi informatici licenziati sotto condizioni di Software Libero le quali garantiscano la disponibilità del codice sorgente; d) acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d'uso, se non altrimenti disponibili alternative di cui alle lettere da a) a c), per motivate e serie ragioni tecniche; e) acquisizione mediante combinazione delle modalità di cui alle lettere da a) a d). 2. Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione o nell'acquisizione dei programmi informatici, adottano soluzioni informatiche che assicurino l'interoperabilità e la cooperazione applicativa, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 28 febbraio 2005, n. 42, e che consentano la rappresentazione dei dati e documenti in più

6 dati reso pubblico e documentato esaustivamente. 4. Il CNIPA istruisce ed aggiorna, con periodicità almeno annuale, un repertorio dei formati aperti utilizzabili nelle pubbliche amministrazioni e delle modalità di trasferimento dei formati. formati, di cui almeno uno di tipo aperto, salvo che ricorrano peculiari ed eccezionali esigenze che vanno adeguatamente motivate. 3. Per formato dei dati di tipo aperto si intende un formato dati reso pubblico, documentato esaustivamente e liberamente disponibile per l'implementazione da parte di chiunque senza necessità di ottenere particolari permessi, come licenze, chiavi di accesso, algoritmi di codifica. 4. Il CNIPA istruisce ed aggiorna, con periodicità almeno annuale, un repertorio dei formati aperti utilizzabili nelle pubbliche amministrazioni e delle modalità di trasferimento dei formati. Art. 69. Riuso dei programmi informatici Art. 69. Riuso dei programmi informatici 1. Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate ragioni. 2. Al fine di favorire il riuso dei programmi informatici di proprietà delle pubbliche amministrazioni, ai sensi del comma 1, nei capitolati o nelle specifiche di progetto e' previsto ove possibile, che i programmi appositamente sviluppati per conto e a spese dell'amministrazione siano facilmente portabili su altre piattaforme. 3. Le pubbliche amministrazioni inseriscono, nei contratti per l'acquisizione di programmi informatici, di cui al comma 1, clausole che garantiscano il diritto di disporre dei programmi ai fini del riuso da parte della medesima o di altre amministrazioni. 4. Nei contratti di acquisizione di programmi informatici sviluppati per conto e a spese delle amministrazioni, le stesse possono includere clausole, concordate con il fornitore, che tengano conto delle caratteristiche economiche ed organizzative di quest'ultimo, volte a vincolarlo, per un determinato lasso di tempo, a fornire, su richiesta di altre amministrazioni, servizi che consentono il riuso delle applicazioni. Le clausole suddette definiscono le condizioni da osservare per la prestazione dei servizi indicati. 1. Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblico, hanno obbligo di darli in formato sorgente, e di preferenza sotto condizioni di Software Libero, completi della documentazione disponibile, in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioni che li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze, salvo motivate e serie ragioni. 2. Nei capitolati o nelle specifiche di progetto è previsto, salvo motivate e serie ragioni, che i programmi appositamente sviluppati per conto e a spese dell'amministrazione siano facilmente portabili su altre piattaforme. 3. Le pubbliche amministrazioni inseriscono, nei contratti per l'acquisizione di programmi informatici, di cui al comma 1, clausole che garantiscano il diritto di disporre dei programmi ai fini del riuso da parte della medesima o di altre amministrazioni, e di preferenza che offrano condizioni di licenza di Software Libero. Le clausole difformi sono nulle. Qualunque operatore professionale del settore informatico e le loro associazioni di categoria, le associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale sono legittimati a ricorrere in sede giurisdizionale per l'annullamento delle procedure amministrative svolte in difformità alle norme del presente capo, e ad ottenere l'accesso agli atti secondo le disposizioni del Capo V della Legge 7 agosto 1990 n Nei contratti di acquisizione di programmi informatici sviluppati per conto e a spese delle amministrazioni, le stesse possono includere clausole, concordate con il fornitore, che tengano conto delle caratteristiche economiche ed organizzative di quest'ultimo, volte a vincolarlo, per un determinato lasso di tempo, a fornire, su richiesta di altre amministrazioni, servizi che consentono il riuso delle applicazioni. Le clausole suddette definiscono le condizioni da osservare per la prestazione dei servizi indicati.

7 5. I programmi sviluppati per le pubbliche amministrazioni devono essere resi disponibili in codice sorgente, scritto seguendo adeguate convenzioni che lo rendano comprensibile e completo di una documentazione dell architettura del sistema e di tutti i formati di memorizzazione, input e output dei dati. I capitolati relativi alle forniture di software specifico per le pubbliche amministrazioni possono prevedere l obbligo di fornire col software un modulo software aggiuntivo comprendente un insieme di test automatici, per la verifica automatica dell integrità del sistema e della sua rispondenza ai requisiti. Il codice sorgente dei test deve essere reso disponibile nelle stesse modalità del codice del programma. Art. 70. Banca dati dei programmi informatici riutilizzabili Art. 70. Banca dati dei programmi informatici riutilizzabili 1. Il CNIPA, previo accordo con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, valuta e rende note applicazioni tecnologiche realizzate dalle pubbliche amministrazioni, idonee al riuso da parte di altre pubbliche amministrazioni. 2. Le pubbliche amministrazioni centrali che intendono acquisire programmi applicativi valutano preventivamente la possibilità di riuso delle applicazioni analoghe rese note dal CNIPA ai sensi del comma 1, motivandone l'eventuale mancata adozione. 1. Il CNIPA, previo accordo con la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, valuta e rende note applicazioni tecnologiche realizzate dalle pubbliche amministrazioni, idonee al riuso da parte di altre pubbliche amministrazioni. 2. Le pubbliche amministrazioni centrali che intendono acquisire programmi applicativi valutano preventivamente la possibilità di riuso delle applicazioni analoghe rese note dal CNIPA ai sensi del comma 1, motivandone l'eventuale mancata adozione. Definizioni: cc) Condizioni di Software Libero: condizioni di licenza che consentano a chiunque riceva una copia del software di utilizzare e adattare tale software per qualunque scopo, studiarlo, e ulteriormente distribuirlo in forma originale o modificata. [1] Vedi anche Andrea Corradini, Tito Flagella, Il paradigma open source nel contesto dell attuale modello di riuso del software nella Pubblica Amministrazione Italiana, online su [2] Questa proposta è largamente derivata dalla proposta di modifica formulata da Carlo Piana (www.piana.eu) in collaborazione con Simone Aliprandi (www.aliprandi.org).

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