LE RISORSE DERIVANTI DALLA COLTIVAZIONE DI IDROCARBURI

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1 LE RISORSE DERIVANTI DALLA COLTIVAZIONE DI IDROCARBURI di Montanari Cristina e Drusiani Damiano FONTE : Azienditalia - Fin. e Trib., 2007, 6, 353 Sommario: Inquadramento generale - I riferimenti normativi - I profili contabili: il vincolo di destinazione - I profili contabili: l'imputazione - Conclusioni Inquadramento generale Gli idrocarburi, composti di idrogeno e carbonio, si trovano in forma liquida (olio, petrolio liquido) o gassosa (gas naturale), in base alla temperatura e alla pressione; la loro esistenza è nota sin dall'antichità ma, solo in tempi recenti, sono stati utilizzati per generare energia. Quanto alle riserve ed estrazione di idrocarburi in Italia, sono milioni di barili standard e quelle di gas sono di 811 miliardi standard di metri cubi. La loro localizzazione sul territorio italiano è illustrata nella tavola 1. Le principali zone di ricerca di petrolio sul territorio italiano s'individuano nelle aree di: Villafortuna, alto Adriatico, pianura Padana, bacino di Pescara, Adriatico meridionale, Appennino meridionale, offshore calabro, Sicilia e Gela. Ad ogni buon conto, si riporta in tavola 2 le attività di estrazione energetica per ogni regione relative all'anno Gli idrocarburi fanno parte delle risorse di interesse nazionale, e ai sensi del DPR n. 485/1994 il titolare del permesso di ricerca deve presentare la domanda di concessione di coltivazione corredata del programma dei lavori di sviluppo e dei lavori di ricerca al Ministero delle attività produttive e alla sezione competente dell'ufficio nazionale minerario per gli idrocarburi e la geotermia (Unmig). In ogni caso, il legislatore garantisce allo stato, alla regione e al comune sul cui territorio è situato un impianto di estrazione una royalty, che il titolare della concessione di coltivazione deve corrispondere, commisurata al valore corrispondente a un determinato quantitativo (aliquota) di prodotto estratto. La normativa non tralascia la disciplina di alcuni casi particolari (la presenza di più pozzi collegati o che interessano diverse regioni) così come per gli impianti di estrazione situati in mare. Il titolare della concessione corrisponde annualmente allo Stato il valore di un'aliquota del prodotto della coltivazione pari: - al 7% della quantità di idrocarburi liquidi e gassosi estratti in ; - al 7% della quantità di idrocarburi gassosi estratti in mare; - al 4% della quantità di idrocarburi liquidi estratti in mare. L'aliquota non è dovuta per le produzioni disperse, bruciate, impiegate nelle operazioni di cantiere o reimmesse in giacimento, come pure per le produzioni ottenute durante prove effettuate in regime di permesso di ricerca.

2 La legge n. 239/2004 introduce, per ciascun tipo di prodotto (olio, olio utilizzato direttamente dal concessionario, gas) i valori unitari dell'aliquota di coltivazione (ad esempio, per l'olio, la media ponderale dei prezzi di vendita fatturati nell'anno di riferimento) su cui applicare l'aliquota del 7%. Tali risorse sono destinate di norma, allo stato per il 30%, alla regione per il 55%, e al comune per il 15%. Tali disposizioni vanno lette in coordinato con il disposto delle successive norme contenute nel DLgs n. 164/2000, in materia di mercato del gas, fermo restando il relativo gettito per lo Stato, per le regioni e per i comuni derivante da tali concessioni; questi ultimi, infatti, beneficiano unicamente di tale provento a fronte delle esplorazioni condotte nel proprio territorio, non essendo prevista alcuna altra forma di riconoscimento o di agevolazione. La legge n. 140/1999 inoltre, introduce una misura di favore per le regioni comprese nell'obiettivo 1 del regolamento Cee n. 2052/88, rendendole titolari dell'aliquota destinata normalmente allo Stato. I riferimenti normativi La normativa di riferimento è il DLgs 25 novembre 1996, n. 625, artt , così come modificato dalla legge 23 agosto 2004, n Quest'ultima norma, complessa e ampia, che aveva l'obiettivo di riordinare il settore energetico, integra e amplia il DLgs n. 625/1996 che resta, per la parte che qui interessa, il punto di riferimento. Dapprima, l'art. 3, comma 10, legge 28 dicembre 1995, n. 549, integrando la legge 9 gennaio 1991, n. 9, stabiliva che «A decorrere dal 1 gennaio 1996 un terzo dell'aliquota è devoluto alle regioni, di cui all'art. 1 del testo unico approvato con DPR 6 marzo 1978, n. 218, nelle quali si effettuano le coltivazioni. Le regioni impegnano tali proventi per il finanziamento di piani di sviluppo economico e per l'incremento industriale nei territori in cui sono ubicati i giacimenti». È intervenuta, nel tempo, anche la legge 11 maggio 1999, n. 140, che con l'art. 7, comma 7, crea un collegamento tra il regolamento comunitario del Consiglio del 24 giugno 1988, n. 2052/88 e la risorsa di cui all'oggetto. Da ultimo, l'art. 4, DLgs 23 maggio 2000, n. 164, stabilisce che l'attività di prospezione geofisica condotta da parte dei titolari di permessi di ricerca o di concessioni di coltivazione per idrocarburi, sia ai fini della ricerca tecnologica applicata che ai fini della ricerca e della coltivazione di riserve di idrocarburi, è libera ed è incentivata con contributi finanziari; ai sensi dell'art. 29, comma 2, lett. l), DLgs 31 marzo 1998, n. 112, lo Stato ha mantenuto le potestà amministrative (da esercitare d'intesa con la regione interessata) in materia. Vale la pena di ricordare anche la recente integrazione ad opera della Finanziaria 2007, secondo la quale, a far tempo dal 1 gennaio 1999, alle regioni a statuto ordinario del Mezzogiorno spetta anche l'aliquota destinata allo Stato del prodotto della coltivazione d'idrocarburi situata in (il relativo gettito, al lordo delle spettanze statali, è corrisposto per il 55% alla regione a statuto ordinario in cui ha sede la coltivazione, e per il 15% ai comuni interessati).

3 I profili contabili: il vincolo di destinazione Le royalties rappresentano una rendita (mineraria) sicura, per un lasso di tempo medio-lungo, derivante dall'utilizzazione dei beni immobili del demanio o del patrimonio disponibile dello Stato. Da un punto di vista contabile, il legislatore, ha posto un vincolo (parrebbe solo nei confronti dei comuni e delle regioni di cui al regolamento comunitario citato) sulla destinazione delle risorse di cui all'oggetto, infatti: - all'art. 20 del DLgs n. 625/1996, è previsto che i comuni destinino le quote di tali risorse di relativa competenza, allo sviluppo dell'occupazione e delle attività economiche, all'incremento industriale e a interventi di miglioramento ambientale, nei territori nel cui ambito si svolgono le ricerche e le coltivazioni; - all'art. 26 della legge n. 9/1991, si stabilisce che le regioni impieghino tali proventi per il finanziamento di piani di sviluppo economico e per l'incremento industriale nei territori in cui sono ubicati i giacimenti. Il vincolo posto dal legislatore è abbastanza generico, tanto che si possono finanziare sia attività tipicamente riconducibili alla spesa corrente (sviluppo dell'occupazione e delle attività economiche), sia iniziative che trovano collocazione naturale al titolo II della spesa (investimenti), quali gli interventi di miglioramento ambientale. I profili contabili: l'imputazione Per la corretta allocazione della risorsa inerente al gettito derivante dall'applicazione di aliquote sulla produzione della coltivazione di idrocarburi nel bilancio previsionale degli enti locali, occorre innanzitutto determinare la tipologia di tale entrata, ovvero se trattasi di entrata patrimoniale o tributaria. Il distinguo non è trascurabile, non solo per la sua corretta imputazione ai fini contabili, ma anche per determinare la giurisdizione competente, in caso di controversie (4) : - Entrata tributaria - titolo I. Il provento può essere contabilizzato al titolo I «entrate tributarie», quale «compartecipazione a tributi erariali», nella considerazione che la predetta royalty costituisce giuridicamente una tassa, versata a fronte del rilascio della concessione per la coltivazione degli idrocarburi. Quest'entrata, rappresentata dalla compartecipazione regionale all'aliquota del prodotto di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi estratti (royalties), devoluta dallo Stato e versata alla regione, ai sensi della legge n. 549/1995 e del DLgs n. 625/1996, da parte delle compagnie titolari delle concessioni di coltivazione, costituisce una componente finanziaria importante per alcuni bilanci regionali. Se alcune regioni la iscrivono tra le entrate tributarie (5), nel bilancio dello Stato è inserita tra le entrate extratributarie alla voce «Tributi speciali e diritti» capitolo 2604 «Diritti erariali sui

4 permessi di prospezione e di ricerca mineraria e sulle concessioni di esercizio di coltivazione di miniere e cave. Canoni sui permessi di prospezione e di ricerca mineraria e sulle concessioni dell'esercizio di coltivazioni di miniere e cave. Aliquote in valore del prodotto (royalties) da corrispondersi allo stato dai concessionari di coltivazioni di idrocarburi liquidi e gassosi nella, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale». Nel caso si propenda a considerare la natura tributaria di tale risorsa, non può certo trattarsi di un tributo comunale proprio, non avendo l'ente alcuna autonomia nella gestione, né tanto meno nella determinazione delle aliquote; tuttavia, poiché la quota attribuita dipende da quanto riscosso nella giurisdizione territoriale comunale, quindi in dipendenza della dinamica della base imponibile locale, tale compartecipazione rappresenta una sorta di «premio» incentivante allo sviluppo economico del territorio. Sotto questo profilo, l'aliquota di prodotto della coltivazione di idrocarburi spettante al comune, rappresenterebbe un'imposta con riparto delle fonti, e in particolare una compartecipazione, costituente una quota di gettito di un tributo nazionale attributo a un ente decentrato (comune), secondo criteri fissati ex lege che tengono conto della distribuzione geografica della base imponibile. A supporto di questa tesi depone un esempio concreto, riscontrabile in tutti i bilanci comunali: la compartecipazione al gettito Irpef è classificata come entrata tributaria. - Entrata extratributaria - titolo III. L'eventuale attribuzione di tale voce di entrata al titolo III del bilancio, viceversa, ne esalterebbe la caratteristica di rendita patrimoniale derivante, nello specifico, dallo sfruttamento di risorse naturali. Nel ragionamento può essere d'aiuto il sistema di codifiche introdotte dal progetto Siope (6). Al titolo III, cat. 2 «Proventi dei beni dell'ente» rientrano sia i «fitti attivi da terreni e giacimenti» (c. gest. 3201), sia «altri proventi da terreni e giacimenti» (c. gest. 3221). Il legislatore, inoltre, riconduce alla voce 3224 «Altri proventi da beni immateriali» i proventi per l'utilizzo dei beni immateriali appartenenti all'ente comprendendo esplicitamente l'utilizzo di brevetti dell'ente (royalties). Da evidenziare che le recenti modifiche apportate al glossario delle voci Siope (revisione della codifica Siope degli Eell in vigore dal 1 gennaio2007) non apportano alcuna significativa chiarificazione sulla allocazione delle risorse derivanti dall'aliquota di coltivazione degli idrocarburi. Tenuto conto che la risorsa in esame non deriva dall'utilizzo di un bene dell'ente, concesso in locazione, è quindi sicuramente preferibile l'inquadramento nella seconda voce citata (cat. 3221). Rispetto alle altre entrate comprese nella categoria 2 del titolo III (utilizzate in rapporto al valore del patrimonio, come indicatore di redditività dello stesso e indirettamente come capacità dell'ente di far fruttare il proprio patrimonio) tali risorse, però, non sono suscettibili di un'autonoma capacità di determinazione da parte dell'ente locale; a conferma di ciò, la categoria 2 del titolo III, infatti, fa

5 riferimento ai beni dell'ente e, quindi, ai beni di cui l'ente ha la disponibilità, compresa quella di determinarne la redditività. L'alternativa è utilizzare la categoria 5 «Proventi diversi», con il codice gestionale In proposito, occorre inoltre rilevare come, nel bilancio dell'eni, la spesa corrispondente alla royalty versata allo Stato, figuri non tra le imposte, bensì tra i costi operativi. - Entrata in conto capitale - titolo IV. Le codifiche sopra richiamate, comunque, non lascerebbero dubbi sull'allocazione in parte corrente della risorsa. Tale impostazione trova indiretta conferma dall'assenza, al titolo IV, di codifiche ministeriali (Siope) corrispondenti alle risorse di che trattasi: l'unica voce di riferimento (generico e residuale) potrebbe essere «altri trasferimenti da imprese» di cui alla cat. 5. Ad una valutazione diversa si potrebbe giungere sia indirettamente, considerando quanto disposto dal regolamento 2052/88, obiettivo 1 e in particolare «Promuovere lo sviluppo strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo» attraverso il sostegno di «investimenti produttivi» e la «creazione o l'ammodernamento di infrastrutture» (anche se, in questo caso, il destinatario delle risorse è una regione cui è riconosciuto un ritardo nello sviluppo), sia ponendo attenzione alla genesi di tali risorse. Infatti la concessione che sottende la riscossione di tale risorsa determina uno sfruttamento di una risorsa naturale non rinnovabile e per giunta poco compatibile con la tutela ambientale. L'impoverimento del territorio connesso all'estrazione di risorse dal sottosuolo non rinnovabili dovrebbe essere compensato da un arricchimento del «patrimonio della collettività territoriale» (che potrebbe non corrisponde tout-court con il patrimonio dell'ente) in termini di infrastrutture, miglioramenti ambientali o potenzialità occupazionali di lungo periodo. Di più lo sfruttamento di risorse fossili comunque inquinanti dovrebbe essere controbilanciato da investimenti in materia ambientale tali da ridurre comunque gli effetti del consumo di idrocarburi. Si ha riscontro di tale impostazione anche nel vincolo di destinazione che, pur restando generico, pone l'accento sugli interventi di miglioramento ambientale. In quest'ottica l'amministrazione dovrebbe propendere per il finanziamento di interventi di carattere infrastrutturali e, conseguentemente, allocare le risorse di cui trattasi al titolo IV delle entrate, destinandole al finanziamento di investimenti che arricchiscano il patrimonio della collettività. Conclusioni La pluralità di soluzioni e di comportamenti adottati da diversi enti unitamente alla contestuale assenza di riferimenti normativi certi, lasciano agli enti locali la facoltà di comportarsi in maniera difforme. Contabilmente è fuor di dubbio che le risorse derivanti dalla coltivazioni di idrocarburi non sono determinate dalla autonoma potestà dell'ente locale, né derivano da una contrattazione con il titolare della concessione. Sono inoltre predeterminate dalla norma statale e fanno riferimento a beni e

6 attività non appartenenti all'ente locale e, in ogni caso, rappresentano un'entrata a destinazione vincolata. Tavola 1 Localizzazione sul territorio italiano Padania Offshore Penisola Isole Tot Italia Gas (in miliardi standard metri cubi) Olio (in milioni barili standard) (Fonte: F. Benelli, Agip Spa, 3 giugno 1997)

7 Tavola 2 Attività di estrazione energetica per regione - anno 2002 Risorsa Tipo di concessione Zona o Regione Titoli n. Superficie kmq Piemonte 1 78 Lombardia Veneto Emilia Romagna Toscana Marche Lazio 1 41 Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Zona a 0 6 ITALIA Lombardia Veneto 1 89 Emilia Romagna Abruzzo Molise 0 6 ITALIA Risorse geotermiche Risorse geotermiche Veneto 1 3 Risorse geotermiche Risorse geotermiche Emilia Romagna 1 32 Risorse geotermiche Risorse geotermiche Toscana Risorse geotermiche Risorse geotermiche Umbria 1 39 Risorse geotermiche Risorse geotermiche Lazio Risorse geotermiche Risorse geotermiche ITALIA Fonte: elaborazione APAT su dati Ministero delle attività produttive-direzione generale per l'energia e le risorse minerarie-ufficio nazionale minerario per gli idrocarburi e la geotermia-aggiornamento al 31 marzo 2003.