ASPETTI STORICI DELLA LEGISLAZIONE SANITARIA

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1 LEZIONE: ELEMENTI DI LEGISLAZIONE SANITARIA (PRIMA PARTE) PROF. MASSIMO BUJA

2 Indice 1 INTRODUZIONE ASPETTI STORICI DELLA LEGISLAZIONE SANITARIA REGIONI E SANITÀ ORGANI E COMPETENZE NELL AMBITO SANITARIO BIBLIOGRAFIA di 11

3 1 Introduzione La presente lezione si propone l obiettivo di introdurre lo studente ai rudimenti del diritto sanitario. In particolare si approfondiranno i principali profili storici e normativi dell assetto giuridico sanitario del nostro paese. Innanzitutto occorre approfondire la nascita della struttura sanitaria in senso moderno, avvenuta principalmente negli anni 70 ed in special modo con la fondamentale legge n. 833 del 23 dicembre 1978 che ha istituito il Servizio Sanitario Nazionale. Tale legge attua e concretizza per la prima volta, in tutta la sua portata, il precetto costituzionale di cui all art. 32 della Costituzione soprattutto nella parte in cui statuisce: La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti.omissis. Infatti, la tutela della salute, qualora la si intenda in una portata effettiva, e non meramente sulla carta, non può prescindere dall articolazione, all interno di uno Stato, di un servizio sanitario inteso come un complesso coordinato di servizi e professionalità al servizio del cittadino. Si passerà poi a delineare il rapporto tra Stato e Regioni in materia sanitaria, in quanto con la fondamentale legge del 2001, la sanità ha conosciuto un forte processo devolutivo, ed alle regioni sono stati affidati fondamentali compiti di tutela della salute. Si può dire che le protagoniste della sanità sono proprio le regioni oramai, che svolgono i principali interventi di pianificazione e finanziamento in ambito sanitario. Poi, risulta necessario individuare i principali organi statali responsabili dell attuazione del piano sanitario nazionale, i quali hanno tutti differenti competenze ed attribuzioni, che riflettono l articolazione amministrativa e scientifica del comparto sanitario. 3 di 11

4 2 Aspetti storici della legislazione sanitaria Con legge del 12 febbraio 1968, n. 132 venne varata la riforma ospedaliera e, per la prima volta, gli ospedali furono costituiti in enti autonomi di dipendenza statale, laddove precedentemente erano soprattutto gestiti da Opere pie di ispirazione religiosa. Ogni ente ospedaliero comprendeva più ospedali ed essi erano costituiti dai seguenti organi: 1) Consiglio di amministrazione; 2) Presidente; 3) Collegio dei Revisori; 4) Collegio dei Sanitari. Accanto all organizzazione statale della sanità, è da segnalare l esistenza delle cosiddette Casse Mutue. Coloro i quali facevano parte di una certa categoria di lavoratori, mettendo in conto il rischio di una malattia od infortunio, costituivano con parte delle loro retribuzioni un fondo, gestito dalla Cassa Mutua, destinato alla copertura delle spese mediche ed assistenziali. Tale fondo era finanziato sia con i contributi dei lavoratori, sia, nella maggior misura, con quelli dei datori di lavoro. Si trattava di un vero sistema assicurativo sociale, dal quale erano escluse talune patologie già coperte da altri enti previdenziali come Inps ed Inail. Tale sistema conobbe un prolungato periodo di crisi, a causa dell aumento dei ricoveri e del malfunzionamento delle mutue. Pertanto, con legge n. 386 del 1974 venne stabilito lo scioglimento di esse ed il blocco delle convenzioni mutualistiche. Successivamente, con legge n. 833 del 23 dicembre 1978 fu istituito il Servizio sanitario nazionale. Si tratta, come detto, di una normativa fondamentale in quanto attualizza e rende concreto il precetto costituzionale dell art. 32. Il sistema sanitario, alla luce della legge del 1978, diviene un insieme coordinato ed armonico di servizi e professionalità finalizzato alla tutela della salute del singolo cittadino e della collettività. L art. 1 della detta legge così statuisce: La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell individuo e interesse della collettività mediante il Servizio sanitario nazionale. La tutela 4 di 11

5 della salute fisica e psichica deve avvenire nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana. Il Servizio sanitario nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinati alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione senza distinzione di condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino l eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio. L attuazione del Servizio sanitario nazionale compete allo Stato, alle Regioni e agli enti locali territoriali, garantendo la partecipazione dei cittadini. Nel Servizio sanitario nazionale è assicurato il collegamento e il coordinamento con le attività e con gli interventi di tutti gli altri organi, centri, istituzioni e servizi, che svolgono nel settore sociale attività comunque incidenti sullo stato di salute degli individui e della collettività. Le associazioni di volontariato possono concorrere ai fini istituzionali del Servizio sanitario nazionale nei modi e nelle forme stabiliti dalla presente legge (legge 833/1978, art. 1). In base alla normativa, lo stato svolge funzione di indirizzo e coordinamento dell attività amministrativa espletata dalle regioni in materia sanitaria. L organo statale centrale è il Ministero della Sanità il quale esplica compiti di programmazione, di individuazione dei livelli delle prestazioni sanitarie, nonché disciplina i requisiti per la determinazione dei profili professionali dei sanitari. Nella sua funzione, si avvale di un ente di tipo consultivo, il Consiglio superiore di sanità e di un organo tecnico-scientifico, l Istituto superiore di sanità, il quale ha prevalentemente compiti di ricerca scientifica. Le regioni esercitano l attività legislativa in materia sanitaria loro attribuita dall art. 117 della Costituzione, nel rispetto dei principi fissati da leggi statali (si dice, all interno della leggecornice dello Stato) e svolgono, in tale ambito, ovviamente anche funzioni amministrative. Vi sono poi le Unità sanitarie locali (USL), costituite dall insieme dei presidi, uffici e servizi di un Comune, le quali devono assolvere ai compiti in materia sanitaria individuati dalla legge. In particolare esse devono provvedere: a) all educazione sanitaria; b) all igiene dell ambiente; c) alla prevenzione individuale e collettiva delle malattie fisiche e psichiche; d) alla protezione sanitaria materno-infantile, all assistenza pediatrica e alla tutela del diritto alla 5 di 11

6 procreazione cosciente e responsabile; e) all igiene e medicina scolastica negli Istituti di istruzione pubblica e privata di ogni ordine e grado; f) all igiene e medicina del lavoro, nonché alla prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali; g) alla medicina dello sport e alla tutela sanitaria delle attività sportive; h) all assistenza medico-generica e infermieristica, domiciliare ed ambulatoriale; i) all assistenza medico-specialistica e infermieristica, ambulatoriale e domiciliare, per le malattie fisiche e psichiche; l) all assistenza ospedaliera per le malattie fisiche o psichiche; m) alla riabilitazione; n) all assistenza farmaceutica e alla vigilanza sulle farmacie; o) all igiene della produzione, lavorazione, distribuzione e commercio degli alimenti e delle bevande; p) alla profilassi e alla polizia veterinaria, all ispezione e alla vigilanza veterinaria sugli alimenti destinati ad alimentazione umana, sugli impianti di macellazione e di trasformazione, sugli alimenti di origine animale, sull alimentazione zootecnica e sulle malattie trasmissibili dagli animali all uomo, sulla riproduzione, allevamento, e sanità animale, sui farmaci di uso veterinario; q) agli accertamenti, alle certificazioni e a ogni altra prestazione medico-legale spettanti al Servizio sanitario nazionale, con talune esclusioni. 6 di 11

7 3 Regioni e sanità Con la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, attuata con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (e successiva legge di adeguamento 5 giugno 2003 n. 131) che ha modificato l impianto originario dell art. 117 Cost., si sono create le fondamenta per una distribuzione di competenze legislative tra stato e regioni che ha interessato molti settori dell ordinamento, incluso quello sanitario. In particolare, sono state attribuite alle regioni competenze a legiferare in materie un tempo di preminenza statale. Per quel che qui ci occupa, ossia la sanità, lo stato ha conservato una potestà legislativa esclusiva solo in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Come ovvio, si tratta di una disposizione di cosiddetta salvaguardia molto importante, in quanto consentire una devoluzione selvaggia in materie così delicate potrebbe comportare differenziazioni evidenti nel trattamento dei cittadini a seconda del distretto sanitario di appartenenza. Al di fuori di tale portata generale, la tutela della salute è divenuta materia di legislazione concorrente. Con tale espressione si vuol intendere che sia lo stato sia le regioni possono intervenire a disciplinare una stessa materia; in particolare, lo stato predispone i principi generali in materia, la regione emana la normativa di dettaglio. Quindi, allo stato attuale, la regione può emanare normative vincolanti in materia sanitaria, sempre attenendosi ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello stato. Infine, sempre secondo l art. 117 della Costituzione, nelle materie non ricomprese tra quelle di competenza esclusiva dello stato o concorrente tra stato e regioni, queste hanno potestà normativa esclusiva da esercitarsi senza alcuna limitazione o ingerenza statale. In sostanza, le regioni, oltre ad avere una competenza concorrente con lo stato in alcune materie individuate dalla legge, tra le quali la tutela della salute, possono avere una competenza esclusiva individuata in via residuale, ossia nel fatto che si tratta di materie non ricompresse nella legislazione esclusiva statale o concorrente statale regionale. 7 di 11

8 Tale sistema di attribuzione di competenze legislative tra stato e regioni, allo stato, sta creando numerosi contenziosi di fronte alla Corte Costituzionale, in particolare per la scarsa definizione delle rispettive attribuzioni. 8 di 11

9 4 Organi e competenze nell ambito sanitario Il Ministero della salute svolge le competenze di spettanza statale nelle seguenti aree: a)ordinamento sanitario, con compiti di indirizzo generale e coordinamento in materia di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione delle malattie umane, prevenzione, diagnosi e cura delle affezioni animali; programmazione sanitaria di rilevanza nazionale, coordinamento ed indirizzo delle attività sanitarie regionali, rapporti con organizzazioni internazionali ed Unione Europea, ricerca scientifica in ambito sanitario; b) tutela della salute umana e sanità veterinaria: con compiti di tutela della salute umana, anche in connessione al profilo ambientale, controllo e vigilanza sulle sostanze farmaceutiche e sull adozione di biotecnologie, adozione di prescrizioni e linee guida di natura igienico-sanitaria anche sotto il profilo alimentare, polizia veterinaria, tutela della salute negli ambienti lavorativi, disciplina delle professioni sanitarie e dello stato giuridico del personale sanitario. Tale Ministero è articolato in quattro dipartimenti: qualità, innovazione, prevenzione e comunicazione, sanità pubblica veterinaria, nutrizione e sicurezza degli alimenti. Il Dipartimento qualità attende agli interventi per lo sviluppo e la verifica di sistemi di garanzia della qualità del Servizio sanitario e per la valorizzazione del personale sanitario; si occupa inoltre della formazione del personale e di osservazione sui servizi forniti agli utenti, nonché di definire i livelli essenziali di assistenza e verificare l attuazione degli stessi; effettua verifica delle liste di attesa e promuove interventi finalizzati alla riduzione dei tempi; promuove lo sviluppo e la verifica sulla diffusione dell istituto di certificazione di qualità in ambito sanitario. Il Dipartimento innovazione effettua attività di promozione e verifica per lo sviluppo della ricerca scientifica e tecnologica in ambito sanitario. Il Dipartimento prevenzione e comunicazione effettua attività di direzione e vigilanza ed intervento in materia di tutela della salute, dell ambiente e delle condizioni di vita e di benessere degli individui. Si occupa altresì dell informazione agli operatori ed agli utenti e delle relazioni interne ed estere. Il Dipartimento per la sanità pubblica veterinaria, la nutrizione e la sicurezza degli alimenti ha il compito di garantire la sicurezza degli alimenti e la salute veterinaria al fine di apprestare tutela alla salute umana ed animale. Favorisce la ricerca e sperimentazione, il sovvenzionamento ed il controllo di istituti zooprofilattici sperimentali, la valutazione dei rischi in materia di sicurezza 9 di 11

10 alimentare, il coordinamento dei servizi veterinari per le incombenze comunitarie. Si occupa anche di nutrizione animale ed integratori. Altro organo di grande rilievo nell organizzazione sanitaria è l Agenzia per i servizi sanitari regionali, la quale è organismo di supporto del Ministero della Salute. Svolge pareri obbligatori su segnalazioni in merito a problematiche di raccordo di competenze in materia sanitaria tra stato e regioni. Effettua un costante monitoraggio relativo alle modalità di accreditamento delle strutture pubbliche o private eroganti prestazioni sanitarie, e all esecuzione dei protocolli d intesa tra università e regioni. Il Consiglio Superiore di sanità è organo consultivo del Ministero della salute composto da cinquanta componenti non di diritto scelti dal Ministro della salute tra figure particolarmente qualificate ed alcuni componenti di diritto, ossia i direttori generali preposti ai dipartimenti e servizi del Ministero della salute, il direttore dell Agenzia per i servizi sanitari regionali, il direttore dell Istituto superiore di sanità, il direttore dell Istituto superiore per la prevenzione e sicurezza sul lavoro. Le competenze di tale ente sono riconducibili al D.lgs 30 giugno 1993, n. 266 e sono: 1) esaminare fatti concernenti la salute pubblica, su richiesta del Ministero della salute; 2) promuovere lo studio di problemi relativi all igiene ed alla sanità; 3) proporre indagini scientifiche ed inchieste attinenti ad avvenimenti di rilevante interesse in ambito igienico e sanitario; 4) proporre all amministrazione sanitaria l elaborazione di schemi di norme e regolamenti per la tutela della salute pubblica; 5) proporre la formulazione di standard edilizi ed organizzativi per l edificazione di ospedali, istituti, ed altre opere ospedaliere da parte di amministrazioni pubbliche. Inoltre, tale ente esprime pareri obbligatori in materia sanitaria. L Istituto Superiore di sanità è ente con personalità giuridica di diritto pubblico e dotato di autonomia scientifica, organizzativa, amministrativa e contabile. Si tratta di organo con compiti prevalentemente scientifici e tecnici. In particolare svolge attività di ricerca, sperimentazione, controllo, consulenza, documentazione e formazione in materia di sanità pubblica. 10 di 11

11 Bibliografia Luca Benci, La legislazione sanitaria: aspetto storico-evolutivo. Dai primi del novecento al Servizio sanitario nazionale, Milano, di 11