Prospettive evolutive dell Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO/OMC) e ruolo dell Italia nel nuovo ciclo di negoziati multilaterali

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1 Prospettive evolutive dell Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO/OMC) e ruolo dell Italia nel nuovo ciclo di negoziati multilaterali 1

2 Indice Lista degli acronimi 4 Premessa generale 5 di Giuseppe Schiavone Parte I Capitolo 1: Evoluzione storica dal GATT alla WTO 8 di Cristina Gagliarducci - Le origini - Il GATT ed i cicli di negoziati multilaterali Capitolo 2: La struttura della WTO ed il sistema degli accordi 15 di Cristina Gagliarducci - I membri - La struttura organizzativa - Il processo decisionale e la regola del consenso - La risoluzione delle controversie Capitolo 3: Le grandi conferenze 25 di Cristina Gagliarducci - Singapore (1996) e Ginevra (1998) - Seattle (1999) - Doha (2001) - Cancún (2003) - Il dibattito sulla riforma della WTO: il problema della trasparenza, il ruolo delle ONG e della società civile, la cooperazione con altre organizzazioni internazionali Capitolo 4: Bilancio e prospettive 35 di Giuseppe Schiavone 2

3 Parte II: Riflessione sul senso complessivo del sistema WTO, sul ruolo dell UE e dell Italia di Dario Ciccarelli 1. Premessa Il senso complessivo del sistema WTO Il diritto universale del mercato Il sogno del mercato unico europeo e la realtà del mercato unico mondiale. Ambiguità e distorsioni Il commercio come attuazione concreta degli ideali di pace e giustizia fra le Nazioni. Interrogativi sulla ragion d essere dell Unione europea nel tempo del mercato globale La posizione italiana sul principio fondamentale della pace e giustizia nel mondo, dopo la sottoscrizione degli Accordi dell Uruguay Round 135 Bibliografia 147 a cura di Cristina Gagliarducci Allegati a cura di Cristina Gagliarducci Allegato 1: Lista dei membri della WTO 152 Allegato 2: Struttura organizzativa della WTO 156 Allegato 3: Elenco dei Direttori Generali della WTO 157 Allegato 4: Documenti dell Atto Finale dell Uruguay Round 158 Allegato 5: The Dispute Settlement Procedure 159 3

4 Lista degli acronimi ACP: African, Caribbean and Pacific countries CVA: Customs Valuation Agreement DSB: Dispute Settlement Body DSU: Dispute Settlement Understanding GATS: General Agreement on Trade in Services GATT: General Agreement on Tariffs and Trade GPS: Generalised System of Preferences MFN: Most Favoured Nation treatment NT: National Treatment PAC: Politica Agricola della Comunità europea PVS: Paesi in via di sviluppo S&D (SDT): Special and Differential treatment provisions SPS: Sanitary and Phitosanitary measures or regulations TBT: Technical Barriers to Trade TPRM: Trade Policy Review Mechanism TRIMs: Trade Related Investment Measures TRIPs: Trade Related Intellectual Property Rights TRTA: Trade Related Technical Assistance 4

5 Premessa generale di Giuseppe Schiavone Dal 1 gennaio 1995 è in vigore l Accordo istitutivo dell Organizzazione mondiale del commercio (World Trade Organization - WTO). 1 Sulla base degli accordi raggiunti nel contesto dei negoziati tariffari multilaterali dell Uruguay Round, la WTO ha sostituito, ampliandone notevolmente le funzioni e i compiti, l Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (General Agreement on Tariffs and Trade GATT), il quale ha formalmente chiuso i battenti, dopo 48 anni di attività, il 31 dicembre Per tutto il 1995 la WTO ha quindi coesistito con il GATT. Rientrano nell ambito della WTO il GATT nella versione emersa dall Uruguay Round (denominata GATT 1994 ), gli accordi conclusi sotto gli auspici dello stesso GATT nonché tutti gli altri accordi e decisioni risultanti dall Uruguay Round. La WTO costituisce pertanto la sede nella quale hanno luogo i negoziati commerciali multilaterali e trovano soluzione le controversie mediante il sistema integrato di regolamento. L attività della WTO è rivolta non soltanto alla riduzione degli ostacoli tariffari e non-tariffari agli scambi di merci ma anche - e in misura crescente - alla libera prestazione dei servizi, la tutela della proprietà intellettuale, la protezione dell ambiente e la promozione dello sviluppo. In virtù del suo Accordo istitutivo che la dota di una solida struttura istituzionale, la WTO appare in grado di affiancarsi, con pari dignità ed autorevolezza, alle organizzazioni monetarie e finanziarie del sistema delle Nazioni Unite scaturite dagli Accordi di Bretton Woods, vale a dire il Fondo monetario internazionale (FMI) e la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (BIRS) e le agenzie ad essa successivamente affiliate; queste ultime e la stessa BIRS costituiscono il cosiddetto Gruppo della Banca mondiale. Proprio da un efficace collaborazione tra le istituzioni suddette potrebbe scaturire quell auspicata ristrutturazione delle relazioni economiche e finanziarie internazionali resa necessaria da un lato dalla fine della contrapposizione tra blocchi ispirati a divergenti ideologie anche in campo economico e dall altro dalle spinte inarrestabili della globalizzazione. 1 Le lingue ufficiali dell Organizzazione sono, oltre all inglese, il francese e lo spagnolo. Le altre due denominazioni ufficiali sono pertanto: Organisation mondiale du commerce (OMC) e Organización mundial del comercio (OMC). 5

6 Contenuto dell Accordo e Paesi partecipanti La creazione della WTO rappresenta il maggiore successo, sotto il profilo istituzionale, del ciclo di negoziati dell Uruguay Round, svoltosi con la partecipazione di circa 120 Paesi tra il settembre 1986 e il dicembre 1993 e formalmente concluso con la firma il 15 aprile 1994 a Marrakech, in Marocco, dell Atto finale. L Atto finale include le dichiarazioni e decisioni ministeriali del 15 aprile 1994 e l Accordo istitutivo della WTO. L Accordo istitutivo della WTO concedeva alle 128 parti contraenti del GATT un periodo di due anni - fino al 31 dicembre per procedere alla ratifica e acquisire in tal modo la qualità di membri originari. Attualmente la WTO conta 149 membri, tre quarti dei quali costituiti da paesi in via di sviluppo dalle dimensioni e dagli interessi spesso diversissimi tra loro. Si va, infatti, da entità gigantesche come la Cina ai micro-stati insulari del Pacifico meridionale. Nel complesso, i membri della WTO rappresentano oltre il 90% del commercio mondiale. Particolare rilievo ha rivestito l ingresso della Cina come membro di pieno diritto nel dicembre 2001, seguito, a distanza di poche settimane, da quello di Taiwan (come territorio doganale separato sotto il nome di Chinese Taipei ). Tra le sfide che la WTO sta affrontando vi è quella dell ulteriore ampliamento del numero dei membri per dar vita a un sistema commerciale realmente globale. Una trentina di paesi stanno negoziando la propria adesione. Tra i paesi che godono attualmente dello status di osservatore presso la WTO basti citare l Algeria, la Russia, l Ucraina e il Vietnam; ad eccezione della Santa Sede, tutti gli osservatori sono tenuti ad iniziare i negoziati per accedere alla WTO entro cinque anni dalla concessione dello status di osservatore. Si sta, quindi, realizzando la vocazione universale della WTO. Occorre, d altro canto, procedere con molta cautela per conciliare l obiettivo dell ampliamento della membership con quello, non meno importante, della piena salvaguardia dell integrità del sistema scaturito dall Uruguay Round. E ammesso il recesso dall Accordo istitutivo della WTO e dagli Accordi commerciali multilaterali facendo pervenire una notifica scritta in tal senso al Direttore generale; per recedere da un Accordo commerciale plurilaterale si fa riferimento alle disposizioni contenute in detto Accordo. In virtù dell Accordo istitutivo, i membri della WTO hanno l obbligo di rendere le rispettive legislazioni conformi con quanto prescritto negli accordi allegati; è stata eliminata, pertanto, quella grandfather clause che nel GATT sottraeva le parti contraenti all obbligo di modificare la legislazione preesistente contrastante con le disposizioni dello 6

7 stesso GATT. L Italia ha provveduto nel dicembre 1994 alla ratifica degli accordi di Marrakech. 2 Sul piano del collegamento e del coordinamento della WTO con le istituzioni di Bretton Woods e le altre istituzioni specializzate delle N.U. che trattano materie aventi rilevanza sul piano degli scambi internazionali - come l Organizzazione mondiale della proprietà intellettuale (OMPI) - sono stati compiuti significativi progressi. Occorre precisare, peraltro, che formalmente la WTO non è una istituzione specializzata delle N.U., come sono invece il FMI e la Banca mondiale. Un accordo è stato concluso tra WTO e N.U., sviluppando la collaborazione tra i rispettivi Segretariati ed approfondendo i rapporti tra WTO e Conferenza delle N.U. sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD). Notevoli sviluppi ha anche registrato la collaborazione tra WTO e l Organizzazione delle N.U. per lo sviluppo industriale (UNIDO). Crescente rilevanza hanno poi assunto, negli ultimi anni, le relazioni tra WTO e organizzazioni non-governative (ONG), in particolare a partire dalla Conferenza ministeriale di Seattle. Le perplessità e in molti casi l aperta ostilità di numerose ONG nei confronti della graduale liberalizzazione del commercio mondiale perseguita dalla WTO hanno indotto quest ultima a intraprendere un articolato e regolare dialogo con le stesse ONG al fine di approfondire le implicazioni sul piano concreto dei negoziati commerciali multilaterali attualmente in corso di svolgimento. Ciò è tanto più necessario e opportuno in quanto il campo d azione della WTO si estende ormai a una pluralità di settori, quale quello dei servizi, che vanno ben oltre il tradizionale scambio di merci. Processo decisionale La WTO si attiene, in linea di principio, alla prassi del consensus già utilmente seguita in sede GATT e in larga parte delle organizzazioni internazionali attualmente operanti, evitando quindi, nella misura del possibile, il ricorso a votazioni formali. Un apposita nota al testo dell Accordo afferma che una decisione si considera adottata mediante consensus quando nessuno dei membri presenti si sia formalmente opposto alla sua adozione. 3 In caso contrario si procede alla votazione; ogni membro dispone di un voto. L Unione 2 Legge 29 dicembre 1994, n Ratifica ed esecuzione degli atti concernenti i risultati dei negoziati dell Uruguay Round adottati a Marrakech il 15 aprile 1994 (GU del 10 gennaio 1995, n. 7, s.o.) 7

8 europea (UE), che partecipa alla WTO sotto la denominazione di Comunità europea, dispone di un numero di voti pari al numero dei membri (attualmente 25) i quali appartengono tutti alla WTO. Soluzione delle controversie L adozione di un efficiente meccanismo di soluzione delle controversie era uno degli obiettivi fondamentali dell Uruguay Round così da assicurare certezza e prevedibilità al sistema commerciale multilaterale, mantenendo un corretto equilibrio tra diritti e obblighi dei membri. Nell ambito del precedente sistema, la soluzione delle controversie avveniva sulla base delle regole contenute nel GATT 1947, integrate da norme e procedure che erano state successivamente elaborate, combinando elementi di carattere giuridico con altri di carattere più propriamente politico. L Intesa sulle norme e procedure che regolano la soluzione delle controversie intende fornire gli strumenti necessari per risolvere tempestivamente quelle situazioni nelle quali un membro ritiene che un beneficio che gli deriva, direttamente o indirettamente, dagli accordi contemplati nell Appendice 1 sia pregiudicato da misure adottate da un altro membro. Tali accordi comprendono l Accordo istitutivo della WTO con gli allegati: 1A, 1B, 1C e 2. L applicabilità dell Intesa agli Accordi commerciali plurilaterali, contenuti nell allegato 4, è soggetta all adozione di un apposita decisione da parte dei contraenti di ciascun accordo. 3 In materia di consensus occorre sottolineare che la Dichiarazione ministeriale di Doha ha introdotto la formula - i cui contorni non sembrano ancora ben precisati - del consensus esplicito. 8

9 PARTE I Capitolo 1: Evoluzione storica dal GATT alla WTO di Cristina Gagliarducci L Organizzazione Mondiale del Commercio nasce per governare e sviluppare il commercio internazionale, inglobando e sostituendo il GATT General Agreement on Tariffs and Trade, concluso nel 1947 come accordo provvisorio. L approccio base del GATT, che nonostante le premesse opererà per quasi cinquant anni, è permettere che i beni, quando vengono esportati, abbiano generalmente libero accesso nel paese di importazione. Dal momento che è comunque possibile imporre dei dazi al confine che limitino le importazioni, il GATT provvede al contesto multilaterale per negoziare i livelli delle misure tariffarie e non tariffarie. Le origini Nel luglio del 1944 la Conferenza di Bretton Woods getta le basi per la creazione di un nuovo ordine economico internazionale. Nascono la Banca Mondiale ed il Fondo Monetario Internazionale, nel quadro di un rinnovato apparato istituzionale finanziario volto ad impedire il ripetersi di quei tragici errori economici commessi negli anni Venti e Trenta, che furono una delle ragioni che portarono allo scoppio della seconda guerra mondiale 4. Nonostante si riconosca la necessità di completare il mandato delle due istituzioni finanziarie con una terza organizzazione dedicata al commercio, le questioni relative agli scambi commerciali restano però fuori dall agenda della Conferenza, ufficialmente perché non sono presenti i Ministri competenti. E nell ambito delle Nazioni Unite 5, ed in particolare nel corso della prima riunione del Consiglio Economico e Sociale (ECOSOC), nel febbraio 1946, che viene ripreso il tema degli scambi commerciali internazionali. L idea è quella di avviare una conferenza per la creazione di un agenzia delle Nazioni Unite specializzata nella promozione del commercio 4 PARENTI A., Il WTO: Cos è e come funziona l Organizzazione mondiale del commercio, Bologna, Il Mulino, 2002, p La Carta che istituisce l Organizzazione delle Nazioni Unite viene firmata a San Francisco il 26 giugno

10 internazionale. In quest ottica, dall aprile al novembre 1947 oltre 50 Paesi prendono parte a Ginevra ad una prima trattativa, focalizzando l attenzione su tre grandi temi: - la preparazione della Carta dell International Trade Organization (ITO), - l elaborazione dell accordo multilaterale commerciale per la riduzione delle tariffe doganali, - la definizione dei principi regolativi. I risultati dei lavori sulle prime due tematiche portano il 30 ottobre 1947 alla firma di un Accordo generale sulle tariffe doganali ed il commercio, che contiene le clausole generali relative ai reciproci impegni in materia di tariffe doganali e che segna l atto di nascita del GATT General Agreement on Tariffs and Trade. Nelle intenzioni dei 23 paesi firmatari, 6 il GATT rappresenta dunque un semplice trattato multilaterale per la riduzione reciproca dei dazi doganali, e riveste un carattere provvisorio (in vigore dal 1 gennaio 1948), in attesa dell entrata in vigore di una vera e propria organizzazione internazionale per il commercio. L ITO International Trade Organization, viene successivamente istituita con la Carta dell Avana nel marzo 1948, nel corso di una conferenza delle Nazioni Unite su commercio e occupazione. In realtà il trattato istitutivo dell ITO non verrà mai ratificato, principalmente a causa dell opposizione del Congresso americano che, non essendo in linea con la presidenza, costringe i propri negoziatori a Ginevra a far cancellare dal testo del GATT ogni riferimento al fatto che esso potesse istituire un organismo internazionale e avere poteri di trattativa commerciale. Nell aprile del 1949 il Presidente Truman sottopone la Carta dell Avana all approvazione formale del Congresso, ma non ottiene alcuna risposta, dal momento che l attenzione è rivolta a questioni ben più urgenti come il Trattato del Nord Atlantico ed il Programma di assistenza e difesa militare. Alla fine del 1950 è evidente la perdita definitiva di interesse da parte di Washington 7 e, senza la partecipazione del paese che era uscito dalla guerra come la maggiore potenza economica mondiale, il trattato istitutivo dell ITO viene di fatto abbandonato. 6 PARENTI A., op.cit., p. 32 Quale nazione uscita sconfitta dalla seconda guerra mondiale, l Italia non fa parte del gruppo di 23 paesi che partecipano alle trattative per la creazione del GATT. Accederà al GATT solo nel 1949, nel corso del secondo round di negoziati. 7 COHN, Theodore H., Governing Global Trade: International Institutions in Conflict and Convergence, Aldershot, Ashgate, 2002, p. 13 Le ragioni del rifiuto del Congresso americano sono piuttosto complesse, e peraltro ironiche, visto che proprio gli USA, insieme al Regno Unito, sono nel 1946 tra i principali sostenitori della creazione 10

11 Il GATT ed i cicli di negoziati L Accordo generale sulle tariffe e sul commercio nasce con l obiettivo di negoziare, mediante trattative multilaterali tra le parti contraenti, una riduzione sostanziale dei dazi doganali e di tutte quelle misure che falsano il libero gioco della concorrenza commerciale, nonché di stabilire regole di comportamento applicabili al commercio dei beni agricoli ed industriali, da tutti accettate e rispettate. In particolare, riferendosi alla teoria neoclassica del libero commercio, l Accordo si propone lo sviluppo di un commercio equo e trasparente, fondato sulla divisione del lavoro e sui vantaggi comparati possibili grazie alla specializzazione. 8 Quattro i criteri principali alla base dell accordo, che consentono da un lato la liberalizzazione ( free trade ) e dall altro l equità degli scambi ( fair trade ) 9 : 1) la reciprocità negli scambi, per cui, negli scambi internazionali, gli stati si assicurano reciproche concessioni dello stesso tipo; 2) la non discriminazione, che implica l accettazione incondizionata della nazione più favorita, in base alla quale ogni paese è vincolato ad estendere a tutti gli altri i benefici di una riduzione delle barriere agli scambi, negoziati con uno o più paesi; 3) il trattamento nazionale, che prevede che una società o un prodotto straniero deve avere lo stesso trattamento in materia di imposizione fiscale o nell applicazione delle leggi e regolamenti di cui godono le società ovvero i prodotti nazionali; 4) l eliminazione o riduzione delle barriere commerciali non tariffarie, quali, ad esempio, il dumping, le sovvenzioni pubbliche all industria e le restrizioni quantitative agli scambi. Si tratta sostanzialmente di maggiori certezze giuridiche, che mirano a ristabilire la crescita e la stabilità economica internazionale, ed a favorire dunque lo sviluppo di una pace durevole all indomani del secondo conflitto mondiale. dell ITO. Fondamentale per la scelta americana si rivela il ritorno al Congresso nel 1948 di una maggioranza repubblicana, tradizionalmente più isolazionista. 8 Dal Preambolo dell Accordo Generale sulle tariffe doganali ed il commercio (GATT 1947): Recognizing that their relations in the field of trade and economic endeavour should be conducted with a view to raising standards of living, ensuring full employment and a large and steadily growing volume of real income and effective demand, developing the full use of the resources of the world and expanding the production and exchange of goods 9 Société française pour le droit international, La réorganisation mondiale des échanges: problèmes juridiques. Colloque de Nice, Paris, Pedone, 1996, p. 6 11

12 L Accordo generale del 1947 prevede d altro canto numerose eccezioni, che ne limitano in parte la portata: alcuni prodotti restano esclusi, almeno in un primo tempo, dal campo di applicazione (i prodotti agricoli, i servizi, i tessili); i paesi meno avanzati e quelli in via di sviluppo beneficiano di regole particolari, così come gli scambi commerciali interni alle zone di libero scambio ed alle unioni doganali. Vista la natura provvisoria del proprio mandato, il GATT entra in vigore senza disporre di una vera e propria struttura organizzativa e di organi decisionali. I lavori sono diretti dalla Sessione annuale delle parti contraenti che di regola decide a maggioranza semplice o qualificata, ma di fatto sempre sulla base del consenso e dal Consiglio GATT, che si riunisce mensilmente; il Segretariato ha sede a Ginevra ed è composto da circa 500 funzionari, sotto la guida di un Direttore generale che gode di un ampia stabilità (solo quattro Direttori generali dal 1948 al 1993). Le decisioni vengono prese in effetti nell ambito di lunghe trattative dirette tra gli stessi membri, ossia attraverso dei cicli di negoziati (round), che definiscono nuove regole su specifici argomenti ed ulteriori riduzioni tariffarie. Ci sono stati in tutto 8 round nella storia del GATT, dal 1947 al 1995, denominati in base al luogo dove si sono svolti oppure, più raramente, in base al nome della personalità politica che li ha particolarmente influenzati. Tabella 1: Data Denominazione del round Oggetto Paesi partecipanti 1947 Ginevra Tariffe Annecy Tariffe Torquay Tariffe Ginevra Tariffe Dillon round Tariffe Kennedy round Tariffe e antidumping Tokyo round Uruguay round Tariffe e regole sugli ostacoli non tariffari Creazione del WTO, tariffe, servizi, regole Doha development agenda Tariffe, servizi, regole

13 I primi cinque negoziati ( ), dominati dai paesi sviluppati e soprattutto dall egemonia statunitense, sono quasi esclusivamente dedicati all eliminazione degli ostacoli tariffari. In questi anni il GATT funziona come una small club-like organisation, priva di prerogative formali e basata sulla regola del consenso di tutti i membri per la definizione di nuove regole. In seguito, a partire dal Kennedy Round, aumenta il numero dei partecipanti ai negoziati, e tra questi il numero dei paesi in via di sviluppo 10. Il GATT inizia inoltre a definire gli strumenti per l eliminazione di altri ostacoli agli scambi commerciali, non solo di natura tariffaria ma anche di natura regolamentare (Ntb Non tariff barriers), quale ad esempio il rispetto di determinate normative nazionali. Nel corso degli anni vengono inoltre concordati alcuni codici (nove in tutto, che spaziano dalla definizione delle modalità di valutazione delle merci alla definizione di regole in materia di standard tecnici per i prodotti industriali) obbligatori soltanto per i Paesi firmatari degli stessi, in genere i Paesi industrializzati. Si tratta di codici che funzioneranno da base per molte delle regole contenute nel futuro accordo dell WTO. Tra il 1973 ed il 1979 il Tokyo Round, nel corso del quale la Comunità Economica Europea comincia ad affermarsi quale leader al fianco degli Stati Uniti, segna il passaggio dai negoziati solo tariffari ai negoziati anche regolamentari. Il round non riesce però a portare al commercio internazionale l impulso necessario per la sua ripresa, rimanendo quasi esclusivamente dedicato ai problemi del commercio di beni industriali. Resta ancora escluso il commercio dei servizi, che proprio negli anni Settanta rappresenta un settore in continua espansione, dove è necessario creare delle regole per facilitare gli scambi internazionali. Restano fuori anche i prodotti agricoli, che fanno parte del GATT fin dall inizio senza che le regole siano mai state loro applicate. Infine, nel settembre 1986 inizia a Punta del Este l ottava tornata di negoziati commerciali multilaterali, l Uruguay Round, che rappresenta il ciclo più stimolante, ambizioso e prolungato della storia del GATT destinato a concludersi dopo ben sette anni, nel Vengono trattati la proprietà intellettuale, il commercio dei servizi, gli appalti pubblici e le misure di investimento connesse al commercio, ossia temi d interesse dei Paesi industrializzati e soprattutto della cosiddetta triade, vale a dire Stati Uniti, Europa e Giappone; ma anche temi quali il tessile e l abbigliamento, cari ai Paesi in via di sviluppo 10 La mancanza di un executive board all interno del GATT, unitamente alla crescente partecipazione ai negoziati da parte dei paesi in via di sviluppo, determinano nel 1961 la nascita 13

14 che per la prima volta assumono un ruolo più attivo nei negoziati commerciali multilaterali, partecipando anche ad animate coalizioni Nord-Sud 11. In un documento di oltre ventidue mila pagine, il testo finale dell Uruguay round precisa, chiarifica, completa e modifica il sistema del GATT Tra le novità che riguardano il commercio internazionale: - l accesso al mercato, con tagli tariffari senza precedenti e di vasta portata; - l introduzione di misure per ridurre le barriere non tariffarie, in particolare i regolamenti tecnici motivati da considerazioni politiche interne; - la revisione delle misure in materia di protezione degli scambi, in particolare le misure anti-dumping e anti-sovvenzione, le misure basate sulla clausola di salvaguardia, la valutazione in dogana, l ispezione prima della spedizione via mare e le regole di origine e le licenze di esportazione. Vengono inoltre affrontate altre questioni relative al funzionamento del GATT, 13 anche se ancora non si parla della creazione di un organizzazione mondiale del commercio, principalmente a causa delle reticenze statunitensi. Il tema verrà riproposto dal governo canadese solo all inizio degli anni Novanta. L Uruguay Round si conclude nel dicembre 1993, dopo il fallimento di ben due Conferenze Ministeriali (Montreal, nel 1988 e Bruxelles, nel 1990) ed al termine di un lungo contenzioso tra Unione europea e Stati Uniti incentrato principalmente sull agricoltura ( accordo di Blair House 14 ). Le sfide crescenti del commercio dell OCSE Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, quale forum di ricerca, discussione e pre-negoziato per i paesi industrializzati. 11 COHN, Theodore H., op.cit., pp Numerose divisioni fra i partecipanti si presentano prima del lancio del nuovo round negoziale a Punta del Este. In particolare, la fase preparatoria è dominata da due gruppi contrapposti: da una parte il Gruppo dei Nove (G9), formato da paesi industrializzati medio-piccoli, fra cui l Australia, il Canada e la Nuova Zelanda, oltre ai membri dell EFTA, l Associazione europea di libero scambio; dall altra il Gruppo dei Dieci (G10), formato da alcuni paesi in via di sviluppo capitanati da India e Brasile. USA, CE e Giappone preferiscono non schierarsi con nessuno dei due gruppi. Ben 48 paesi in via di sviluppo scelgono invece di sostenere il G9 considerando le posizioni del G10 troppo drastiche ed eccessivamente contrarie all introduzione di nuovi temi andando a formare il nuovo Gruppo dei 48 (G48), anche detto Gruppo del caffelatte perché guidato da Colombia e Svizzera. 12 Vedi allegato 3 13 PARENTI A., op.cit., p. 38 Il gruppo di negoziatori incaricati delle questioni relative al funzionamento del GATT prese il nome di FOGS, cioè Future Of the GATT System 14 Si tratta in effetti di un pre-accordo fra Unione europea e USA, raggiunto nel novembre 1992 sul tema dell agricoltura. 14

15 internazionale vengono riprese il 15 aprile 1994 dai paesi riuniti a Marrakech, per la costituzione della nuova Organizzazione Mondiale del Commercio. 15

16 Capitolo 2: La struttura della WTO e il sistema degli accordi di Cristina Gagliarducci L accordo istitutivo dell Organizzazione Mondiale del Commercio viene firmato il 15 aprile 1994 da 125 paesi riuniti a Marrakech, in Marocco. Entra ufficialmente in vigore il 1 gennaio Tra i compiti principali della WTO figurano: la gestione degli accordi commerciali, la funzione di foro per le discussioni ed i negoziati riguardanti la politica commerciale, la gestione e la composizione delle dispute commerciali, il monitoraggio delle politiche commerciali nazionali, l assistenza tecnica e la formazione per i paesi in via di sviluppo, ed infine la cooperazione con le altre organizzazioni internazionali. L Organizzazione Mondiale del Commercio differisce sostanzialmente dal GATT perché coinvolge nel sistema commerciale multilaterale nuove aree di cooperazione ed introduce una diversa procedura per la risoluzione delle controversie. I membri La WTO conta attualmente 148 membri, pari ad oltre il 90% dell intero commercio mondiale, rappresentati perlopiù da stati sovrani e, in piccola parte, da territori doganali indipendenti. I membri si distinguono in original members e members by accession : 16 Original members : sono coloro che al 1 gennaio 1995 risultano membri ( contracting parties ) del GATT 1947, ovvero coloro che accettano l Accordo WTO e gli Accordi di commercio multilaterale (in origine l Accordo WTO si apre per accettazione per un periodo di due anni a partire dal 1 gennaio 1995); sono inoltre coloro i cui programmi di concessioni ed impegni sono allegati al GATT 1994, nonché gli stati con programmi di impegni specifici allegati all Accordo generale sul commercio nei servizi. Per i membri del GATT 1947 è dunque necessario concludere, attraverso negoziati bilaterali e plurilaterali, tutti i programmi su beni e servizi, ed avviare simultaneamente le procedure nazionali per recepire gli Accordi. 15 GATT e WTO coesistono per tutto il BHAGIRATH, Lal Das, The World Trade Organization. A Guide to the Framework for International Trade, London, Zed Books and Third World Network, 1999, pp

17 Members by accession : si tratta di governi o territori doganali con piena autonomia in materia di commercio, che decidono di entrare a far parte della WTO. Il processo di adesione è particolarmente lungo e complesso, perché comporta l accettazione dell insieme delle regole nella loro totalità ed il conseguente adeguamento dell apparato legislativo nazionale. I paesi che avviano le trattative godono dello status di osservatori e dispongono, ad eccezione della Santa Sede, di un periodo di cinque anni per negoziare e portare a termine il processo di adesione. In genere, viene costituito gruppo di lavoro ad hoc che verifica l effettiva riduzione delle tariffe e l eliminazione delle barriere non tariffarie da parte dei candidati, rispettando i tempi previsti. La decisione finale spetta alla Conferenza ministeriale della WTO. Esiste tuttavia la possibilità di ritirarsi dalla WTO: in questo caso lo stato membro deve inviare un avviso al Direttore Generale ed aspettare un periodo di sei mesi. Ai 148 membri della WTO si aggiungono poi 31 Stati e numerose organizzazioni internazionali intergovernative, che hanno lo status di osservatori. 17 Gli ultimi ad aderire nel 2004 sono stati il Nepal e la Cambogia, ma il boom delle accessioni si registra durante gli ultimi anni dell Uruguay round, quando il crollo dell URSS ed il processo di modernizzazione di alcune economie asiatiche determinano il riavvicinamento agli scambi commerciali internazionali da parte di molti paesi dell Europa dell est, delle ex-repubbliche sovietiche e dell Indocina. L Unione europea non ha mai fatto domanda di adesione, ma si è nel tempo aggiunta ai suoi stati membri, in virtù del trasferimento all Unione di numerose competenze commerciali nel quadro della politica commerciale comune 18. Da notare, infine, che l incisività delle norme della WTO è direttamente proporzionale al numero ed al peso politico-commerciale dei suoi membri. In questo senso l accessione più importante è stata indubbiamente quella della Cina, nel dicembre 2001, i cui negoziati sono durati ben quindici anni e che sono stati da molti paragonati per importanza ad un round. Ad oggi soltanto la Russia rimane, tra i grandi paesi del mondo, fuori dalla WTO; i suoi negoziati di accessione sono tuttora in corso, ma è piuttosto difficile prevedere 17 Vedi allegato 1 18 PARENTI A., op.cit., p. 38 L Unione europea nella WTO viene ancora denominata ufficialmente come Comunità europea. 17

18 quando si concluderanno. L UE è comunque attivamente impegnata a collaborare col governo russo e con numerosi altri paesi, per aiutarli a prepararsi all adesione. La struttura istituzionale A differenza del GATT, la WTO è un organizzazione internazionale con personalità giuridica internazionale e con poteri formali. Si distacca però dal modello comune ad altri organismi quali la Banca Mondiale ed il Fondo Monetario Internazionale quanto a struttura e competenze: manca, infatti, in essa un organo esecutivo e tutte le funzioni sono accentrate in organi di natura assembleare, 19 che sono composti da tutti i membri dell organizzazione. In questo senso si afferma che la WTO è un organizzazione members driven, cioè guidata dai suoi membri. La struttura prevista per l attuazione, l amministrazione e il funzionamento dell Accordo di Marrakech si articola su più livelli: 20 Conferenza ministeriale: 21 si trova al vertice dell organizzazione, è composta dai rappresentanti di tutti gli stati membri ed ha compiti istituzionali e di indirizzo politico generale. Consiglio generale: svolge le funzioni della Conferenza ministeriale negli intervalli biennali tra una conferenza e l altra, ed è composto dagli ambasciatori di tutti i membri della WTO. Può prendere decisioni nelle varie materie di competenza dell organizzazione, tuttavia con una particolarità: cambia nome, ma non composizione, quando adotta decisioni relative al meccanismo di soluzione delle controversie o al meccanismo di riesame delle politiche commerciali, per diventare rispettivamente il Consiglio generale incaricato della soluzione delle controversie commerciali oppure il Consiglio generale incaricato dell accordo TPRM. 22 Comitati specifici: preparano i lavori del Consiglio generale specializzandosi nelle materie dei diversi accordi commerciali multilaterali. Ad esempio, il Comitato Commercio e 19 VENTURINI G, Le proposte di riforma dell Organizzazione mondiale del commercio in Le frontiere della globalizzazione: i negoziati commerciali e riforma della WTO. II Conferenza nazionale sull Organizzazione Mondiale del Commercio a cura di Lelio IAPADRE e Fabrizio PAGANI, Bologna, Il Mulino, Vedi allegato 2 21 Vedi capitolo 3 22 PARENTI A., op.cit., p

19 sviluppo riesamina periodicamente le disposizioni speciali a favore dei membri meno sviluppati, e riferisce al Consiglio generale perché siano prese le opportune iniziative. Questi Comitati sono aperti alla partecipazione di tutti i membri della WTO, rappresentati da diplomatici o funzionari con una conoscenza specifica del settore. Consiglio commercio beni: sovrintende al funzionamento dell accordo quadro GATT, per il commercio dei prodotti agricoli e industriali. Consiglio TRIPS: sovrintende al funzionamento dell accordo che regola la protezione dei diritti di proprietà intellettuale. Consiglio commercio servizi: sovrintende al funzionamento dell accordo quadro GATS. Comitati accordi plurilaterali: sono istituiti dalla Conferenza ministeriale ed hanno competenza in materie specifiche. Tra i principali possono citarsi il Comitato sul commercio e lo sviluppo, il Comitato sul commercio e l ambiente, il Comitato sull agricoltura ed il Comitato sugli accordi commerciali regionali. Direttore generale: rappresenta l organo amministrativo-burocratico; è sprovvisto di poteri significativi e si trova in posizione di svantaggio in rapporto all insieme dei 148 membri. E nominato dal Consiglio generale per un periodo di tre anni, tra personalità internazionali che abbiano avuto incarichi di governo possibilmente nell ambito del commercio. E a capo del Segretariato e in base al trattato istitutivo ha l espresso divieto di prendere ordini dai governi degli stati membri. L attuale Direttore generale carica che dieci anni fa venne per la prima volta ricoperta dall italiano Renato Ruggiero 23 è il tailandese Supachai Panitchpakdi, già Vice Primo Ministro della Thailandia, che ha assunto la carica nel settembre 2002, per un periodo triennale, divenendo il primo cittadino di un Paese in via di sviluppo a trovarsi al vertice di un organizzazione economica internazionale a vocazione universale. Supachai Panitchpakdi terminerà il proprio mandato ad agosto Gli succederà il francese Pascal Lamy, già responsabile per il commercio nella Commissione europea presieduta da Romano Prodi e negoziatore in sede WTO. 23 Vedi allegato 24 CRISTALDI S., WTO, 12 mesi ad alta tensione in Il Sole 24 ore del 7 gennaio 2005 Il dibattito sulla nomina del nuovo Direttore generale è stato molto acceso. Tra i candidati che hanno affiancato il francese Pascal Lamy figurano due latino-americani che appartengono al Cairn Group, ossia al gruppo che riunisce i paesi esportatori di prodotti agricoli: Carlos Perez del Castillo, ex ambasciatore dell Uruguay presso la WTO e Luis Felipe Seixas Corrêa, attuale ambasciatore del Brasile presso la WTO, appoggiato dalla Cina. Da citare anche Jay Krishna Cuttaree, ministro degli esteri di Mauritius, che è stato sostenuto dai paesi africani. 19

20 Segretariato: ha sede a Ginevra ed è molto esiguo rispetto alle risorse umane delle altre organizzazioni economiche internazionali. Il suo personale è composto infatti da circa 500 funzionari, meno di un ventesimo di quelli della Banca mondiale, mentre il suo bilancio non raggiunge i 100 milioni di dollari, cioè poco più di quanto il Fondo monetario internazionale stanzia per le sole spese di viaggio dei propri funzionari. Lo staff del Segretariato organizzato in circa venti divisioni responsabili per aree tematiche svolge un ruolo assai importante di supporto tecnico ed amministrativo ai presidenti dei vari comitati e consigli, di supporto giuridico nella preparazione e discussione dei casi sottoposti al regime di soluzione delle controversie, nonché di contatto permanente con i vari membri della WTO. Il processo decisionale e la regola del consenso La WTO è un organizzazione complessa, perché conta un alto numero di partecipanti che rispondono ad un insieme di diversi accordi, ma soprattutto perché i propri organi mancano di un autonoma competenza normativa. Di fatto, tutti i processi decisionali vincolanti in tema di liberalizzazione degli scambi sono avviati per precisa volontà dei membri ed esclusivamente con il consenso della loro totalità. Le decisioni prese vengono poi tradotte in impegni di natura pattizia, che vanno ad inserirsi fra gli strumenti che compongono gli accordi multilaterali. 25 In particolare, secondo l articolo IX, la WTO mantiene la pratica del processo decisionale attraverso il consensus, in conformità con lo spirito del GATT Questa regola ha un duplice significato: da una parte si riconosce il diritto di veto di ogni membro, che può opporsi ad una determinata decisione che non condivide; dall altra si esorta a proseguire le trattative fino al raggiungimento dell unanimità, instaurando una sorta di negoziato permanente, una ONU del commercio mondiale. Il consenso è dunque ricercato con i negoziati periodici e poi nei negoziati settoriali, che praticamente sono continui, e viene raggiunto quando nessun membro presente alla riunione in cui la decisione viene presa si è formalmente opposto alla decisione stessa. Quando non è possibile ottenere il consenso, le decisioni vengono prese a maggioranza dei voti espressi (un voto per ogni membro, al di là del suo peso commerciale o 25 VENTURINI G., op.cit., p