All the invisible children. Appunti sulla Convenzione Internazionale sui diritti dell Infanzia e dell Adolescenza. Comitato Provinciale UNICEF di Roma

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1 XIX Corso Universitario Multidisciplinare di Educazione allo Sviluppo Università La Sapienza di Roma All the invisible children Appunti sulla Convenzione Internazionale sui diritti dell Infanzia e dell Adolescenza Daniele Petricca Comitato Provinciale UNICEF di Roma

2 Convenzione Internazionale sui diritti dell Infanzia e dell Adolescenza. La necessità del riconoscimento e della tutela dei diritti dell infanzia e dell adolescenza ha assunto un rilievo internazionale a partire dagli inizi del XX secolo. Nel periodo precedente la questione era di competenza interna degli Stati che affrontavano la questione sulla base di normative interne considerando il bambino come un piccolo uomo non titolare di diritti autonomi, ma soggetto alla tutela della famiglia, in particolare all autorità paterna, e degli adulti in generale. A questo proposito, è necessario chiarire che il concetto di tutela va considerato all interno della società industriale e dei suoi nuovi equilibri che non impedivano lo sfruttamento del lavoro minorile nelle fabbriche e nelle miniere. Infatti, proprio la presa di coscienza di questa situazione è alla base della indignazione sociale che porterà all adozione dei primi strumenti internazionali di tutela da parte dell Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) nel biennio 1919/1920 (Convenzioni nn. 5 e 7 sulla determinazione dell età minima di accesso nell industria e nel lavoro marittimo stabilita a 14 anni). Il riconoscimento dei diritti dell infanzia in senso generale arriverà nel 1924 con l adozione della Dichiarazione di Ginevra da parte della Società delle Nazioni che, pur considerando i bambini come oggetto di tutela, costituisce un importante passo avanti nel riconoscimento dei loro diritti. Successivamente con la fondazione delle Nazioni Unite l intera questione del riconoscimento e della tutela dei diritti umani trova un nuovo slancio e si concretizza nell approvazione della Dichiarazione Universale dei diritti dell Uomo del La caratteristica di questi diritti è quella di essere riconosciuti alla persona in quanto tale e, in questo senso, i bambini e gli adolescenti ne sono destinatari. La necessità di integrare i principi generali con le particolari esigenze dell infanzia ha portato le Nazioni Unite ad approvare all unanimità la Dichiarazione dei diritti del fanciullo nel 1959, di carattere non vincolante per gli Stati firmatari, che ancora considera i bambini come oggetto di tutela da parte degli adulti. Tuttavia, nei dieci articoli che compongono la Dichiarazione si richiamano alcuni principi fondamentali che riguardano la tutela del bambino prima e dopo la nascita, la non discriminazione, il divieto di ogni forma di sfruttamento. La necessità di rafforzare la tutela dei diritti umani attraverso strumenti vincolanti per gli Stati è alla base dell approvazione nel 1966 da parte delle Nazioni Unite dei Patti sui diritti civili e politici e dei Patti sui diritti sociali, economici e culturali. Per quanto attiene al tema trattato, i due Patti si occupano della tutela dei minori stabilendo particolari garanzie (diritto al nome, alla registrazione dopo la nascita, alla nazionalità, divieto di discriminazione, la protezione dei minori dallo sfruttamento economico e sociale, data minima per l accesso al lavoro, tutela dello sviluppo normale dei minori, della loro salute fisica e morale anche nell ambito lavorativo) e indicando anche alcune strade da percorrere come l assicurazione dell igiene ambientale ed industriale e l accesso all assistenza sanitaria quale base per la riduzione della mortalità infantile, del numero dei nati-morti e per il sano sviluppo del fanciullo.

3 La crescente attenzione verso i diritti umani ha reso non rinviabile la definizione di un razionale ed organico sistema di norme internazionali che avesse la finalità di raccogliere le norme sull infanzia contenute nelle diverse dichiarazioni che si sono succedute nel corso della seconda metà del secolo XX (la Convenzione internazionale contro ogni forma di discriminazione contro la donna del 1973, la Convenzione internazionale per l'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale del 1981, la Convenzione contro la tortura, e ogni altra forma di trattamento o punizione crudele, inumano o degradante del 1984). Questa necessità deve essere considerata insieme al contributo che la psicologia, la sociologia, il diritto hanno dato ad una nuova considerazione dell infanzia dove la centralità dell opinione del bambino e dell adolescente, nei processi decisionali che li riguardano direttamene, diventa determinante. Su questa base la Commissione per i diritti dell uomo delle Nazioni Unite ha costituito un gruppo di lavoro ad hoc nel 1978 incaricato di discutere un progetto di convenzione sui diritti dell infanzia. La mediazione diplomatica è stata molto complessa perché anche su questo tema risultavano evidenti le differenze fra i due blocchi, quello occidentale e quello socialista. Infatti, nel primo caso c era l esigenza di far prevalere i diritti civili e politici, mentre nel secondo caso si tendeva ad un maggiore riconoscimento dei diritti economici e sociali. Inoltre, una ulteriore divisione aveva come oggetto le risorse necessarie per rendere operativa la tutela dei diritti. Su questo punto, mentre i paesi industrializzati reclamavano elevati standard di tutela, i paesi in via di sviluppo si ponevano il concreto problema delle risorse necessarie per garantirli. La Convenzione viene approvata all unanimità il 20 novembre 1989, dopo 30 anni dalla Dichiarazione dei diritti del fanciullo, ed è il trattato internazionale con il maggiore numero di ratifiche al mondo (192 Stati), considerando l ultima adesione di Timor Est il 16 aprile 2003, con l eccezione degli Stati Uniti e della Somalia. Nel primo caso, la mancata ratifica è dovuta al dibattito interno agli Stati Uniti sulle norme giudicate troppo permissive della Convenzione che danneggerebbero il ruolo dei genitori, sull eccesso di controlli stabiliti per la verifica della sua applicazione e sulla questione della pena di morte vietata dalla Convenzione. Da un punto di vista giuridico, i tempi di ratifica dei trattati per gli Stati Uniti sono sempre piuttosto lunghi perché la valutazione dell impatto del trattato da ratificare sulla legislazione federale e dei singoli Stati richiede molto tempo. Per quanto concerne la Somalia, la mancata ratifica è dovuta all inesistenza di un governo riconosciuto che impedisce l adesione agli accordi internazionali. Alcuni aspetti che caratterizzano la Convenzione confermano il suo carattere innovativo rispetto ai precedenti interventi in materia. In prima analisi, si definiscono i destinatari delle norme e cioè coloro che hanno un età inferiore ai 18 anni, salvo diverse disposizioni della legislazione nazionale che stabiliscono il raggiungimento della maturità in età inferiori. In secondo luogo, i 54 articoli costituiscono

4 un corpus di norme vincolante per gli Stati che si assumono l impegno di rispettarla attraverso l adeguamento delle rispettive legislazioni nazionali e di diffonderne la conoscenza ed i principi. Da un punto di vista generale, i principi stabiliti nella prima parte della Convenzione, artt. 1-41, possono essere suddivisi in: diritti di base (di diritto alla vita, alla sopravvivenza, allo sviluppo), diritti di tutela (protezione contro lo sfruttamento economico, sessuale, protezione dei bambini appartenenti alle minoranze etniche, protezione dalle violenze, dalla guerra e minori in conflitto con la legge), diritti civili e libertà fondamentali (diritto al nome e alla cittadinanza, libertà di espressione, diritti di partecipazione e non discriminazione). Con il diritto alla partecipazione ed il principio del superiore interesse del minore, la Convenzione riconosce per la prima volta i bambini quali titolari di diritti civili, sociali e culturali, riconoscendogli il diritto di partecipare attivamente ai processi decisionali che li riguardano, nell ambito delle proprie facoltà collegate ad uno specifico momento della crescita, tenuto conto che le capacità di un bambino/ragazzo sono diverse a 3, 6, 9 o 16 anni. Proprio su questo punto la Convenzione (art. 5) esorta gli adulti ad orientare e consigliare i minori nell'esercizio dei propri diritti in modo adeguato e rispettando i loro interessi. In questo modo si conferma l importanza degli adulti nella costruzione di un futuro sicuro e sano per i bambini e gli adolescenti. La Convenzione affianca ai diritti universalmente riconosciuti anche quei diritti di terza generazione come ad esempio il diritto alla privacy (art. 16) e ad avere una propria reputazione autonoma rispetto a quella della famiglia di appartenenza. Uno degli aspetti più importanti della Convenzione è il riconoscimento ai bambini ed agli adolescenti di agire a tutela di quei diritti la cui difesa è stata sempre considerata legata al raggiungimento della maggiore età, quando viene riconosciuta la capacità di agire. Proprio per questo motivo e per le difficoltà che possono incontrare i minori nella difesa dei loro diritti la Convenzione esorta gli Stati all art. 4 e all art. 42 ad attivare tutti gli strumenti per diffondere efficacemente i principi della tutela dell infanzia e ad istituire strutture adeguate per il controllo della sua applicazione. In questo modo si realizza un sistema di decentralizzazione che coinvolge le istituzioni locali a diversi livelli e consente la realizzazione di interventi mirati ad una specifica realtà locale attraverso la partecipazione democratica dei cittadini alle varie iniziative. L effettiva utilità ed efficacia di questa decentralizzazione è però legata ad un effettivo impegno da parte del governo centrale affinché queste istituzioni ricevano un effettivo potere decisionale ed adeguate risorse, finanziare ed umane, per il loro funzionamento. A queste indicazioni molti Stati hanno risposto efficacemente con l istituzione di autorità garanti (la Danimarca nel 1998, la comunità fiamminga in Belgio nel 1997, la Svezia nel 1993, e la Norvegia addirittura dal 1981). Per quanto riguarda l Italia, sono state presentate numerose proposte in parlamento, l ultima iniziativa in ordine di tempo è il disegno di legge C.2008 presentato alla Camera dei Deputati in data 11 dicembre Attualmente, le regioni si dimostrano più sensibili al tema con

5 l istituzione di garanti regionali per l infanzia in Veneto, Marche, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Calabria, Emilia Romagna, Puglia. Per quanto riguarda il carattere vincolante della Convenzione, gli artt stabiliscono l istituzione di un organo di controllo, il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti dell infanzia e dell adolescenza, e le relative procedure di verifica che passano attraverso l esame dei rapporti che gli Stati devono presentare ogni 5 anni al Comitato. L organo di controllo è composto da diciotto membri, in carica per quattro anni, scelti fra esperti di alta moralità e con una competenza riconosciuta in modo da garantire la rappresentanza delle aree geografiche del mondo. In base ai rapporti inviati dagli Stati, dove vengono riportate le attività svolte e le misure intraprese per l applicazione della Convenzione stessa, il Comitato elabora proprie valutazioni con le quali si evidenziano i risultati raggiunti, ma anche gli elementi di preoccupazione. La Commissione sui diritti umani verifica annualmento il lavoro del Comitato, mentre ogni due anni l'assemblea Generale delle Nazioni Unite, tramite il Consiglio Economico e Sociale, si occupa del suo lavoro attraverso l analisi di un rapporto sulle sue attività. Il sistema di controllo si completa con il coinvolgimento delle ONG che costituisce uno stimolo per gli Stati a fare il massimo per la tutela dell infanzia. A questo proposito, va ricordato che l UNICEF (Fondo delle Nazioni Unite per l Infanzia) è l unica organizzazione che viene espressamente citata dalla Convenzione (art. 45) per svolgere un ruolo di controllo e promozione dei diritti sanciti. Inoltre, l esperienza del Fondo contribuisce a dare al Comitato una quadro completo della situazione dell infanzia a livello mondiale grazie ai dati statistici e all esperienza diretta sul campo. Il meccanismo di controllo della Convenzione costituisce un importante piano di riscontro a livello mondiale dell attività degli Stati ed è alla base della modifica di precedenti provvedimenti legislativi nazionali in materia, della previsione di nuovi e dell avvio di iniziative a livello nazionale per monitorare la condizione dell infanzia, diffondere la conoscenza della Convenzione a tutti i livelli coinvolgendo le istituzioni locali, le scuole e le famiglie. Ad esempio, l Italia che ha ratificato la Convenzione con la legge n. 176/91 ha inviato nel 2002 l ultimo rapporto e il Comitato ha espresso le proprie osservazioni nel 2003, al quale si rinvia per maggiori dettagli. In linea generale, l effetto della Convenzione del 1989 sulla legislazione interna italiana ha determinato l approvazione di importanti strumenti normativi adottati dallo Stato e dalle regioni (a titolo di esempio si possono indicare le seguenti leggi dello Stato: legge 285/97 sull istituzione di un Fondo nazionale per l infanzia e l adolescenza; legge 451/97 sull istituzione della Commissione parlamentare sull infanzia e l adolescenza e l Osservatorio nazionale sull infanzia e l adolescenza; legge 269/98 contro lo sfruttamento della prostituzione, della pornografia e del turismo sessuale a danno dei minori; legge 476/98 di ratifica della Convenzione dell Aja sulla tutela dei minori in materia di adozione internazionale; legge 148/2000 sulla

6 ratifica della Convenzione ILO n. 182 contro le peggiori forme di lavoro minorile, legge 154/2001 contro la violenza familiare, legge 240/2001 in materia di adozione e procedimenti civili davanti al tribunale per i minorenni). Dalle considerazioni svolte, si potrebbe dire che il meccanismo di controllo si fonda principalmente sul principio della responsabilità ed affidabilità degli Stati in ordine al livello di tutela dell infanzia e più in generale dei diritti umani. Il coinvolgimento di diversi soggetti nell applicazione della Convenzione, dalle istituzioni alle famiglie, consente di realizzare un sistema di check and balances dal momento che gli Stati sono responsabili non solo nei confronti della comunità internazionale, attraverso le istituzioni internazionali di cui fanno parte, ma anche verso i propri cittadini. Per questo motivo, il grado di applicazione della Convenzione si misura principalmente nell impatto dei suoi principi sulla legislazione interna degli Stati, sulle iniziative per diffondere i principi di tutela dell infanzia, e sull impiego delle risorse disponibili. In una prospettiva più ampia si potrebbe dire che il riconoscimento della garanzia dei diritti civili e politici è un elemento di partenza determinante per assicurare un ambiente idoneo alla nascita, crescita e formazione degli adulti di domani. Alla Convenzione si sono aggiunti successivamente due protocolli opzionali aperti alla ratifica nel giungo del Il primo riguarda il coinvolgimento dei bambini nei conflitti armati, entrato in vigore il 12 febbraio 2002, e impegna gli Stati a rispettare il divieto di arruolamento obbligatorio nelle forze armate per i minori di 18 anni. Il secondo, entrato in vigore nel gennaio 2002, rafforza l impegno degli Stati contro la vendita dei bambini, la prostituzione e la pornografia infantile. In particolare, l attenzione è rivolta alla cooperazione degli Stati nel perseguire i responsabili di questi abusi anche fuori dai propri confini e al recupero psico-fisico delle vittime. L Italia ha ratificato i due protocolli con la legge n. 46/2002. L adozione della Convenzione ha costituito uno stimolo per l approvazione di altri strumenti per la tutela dei diritti umani e dell infanzia come: la Carta africana dei diritti umani del 1990, la Convenzione europea sull esercizio dei diritti dei minori del 1996, entrata in vigore nel 2000, la Convenzione sulla protezione dei minori e sulla cooperazione in materia di adozione internazionale del 1993, la Convenzione OIL n 182 sulle peggiori forme di lavoro minorile del 1999, la Convenzione sui diritti delle persone disabili del Bibliografia Alston P., Tobin J., Laying the foundations for children s rights, Innocenti insight, UNICEF, 2005 Saulle M.R., Lezioni di Organizzazione internazionale, vol. II, 1993 OHCHR, Legislative history of the Convention on the rights of the child, United Nations, vol. I, 2007 UNICEF Italia, I bambini e i loro diritti, collana Temi, 2001