La misurazione e la valutazione della performance e la gestione del personale nel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

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1 La misurazione e la valutazione della performance e la gestione del personale nel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Coordinatore Scientifico Ricercatori Giovanni Valotti Carmela Barbera Nicola Bellè Paola Cantarelli Davide Galli Maria Francesca Sicilia Michele Tantardini Dicembre

2 Sommario 1. Introduzione Overview del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Misurazione e valutazione della performance organizzativa La gestione delle risorse umane Elementi di analisi del sistema di gestione delle risorse umane Dimensione e profilo del personale Reclutamento e selezione Sistema di carriera Formazione Valutazione della performance individuale Retribuzione e premi Bibliografia e sitografia

3 Sommario figure Figura 3.1: Relazione tra performance organizzativa e performance individuale Figura 3.2: Esempio di calcolo del punteggio relativo ai risultati raggiunti da un unità organizzativa Figura 3.3: Esempio di calcolo del punteggio attribuito a ciascuna Direzione Regionale Figura 3.4: Esempio di calcolo del punteggio relativo ai comportamenti organizzativi Sommario tabelle Tabella 2.1 Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Tabella 2.2 Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Tabella 2.3 Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Tabella 2.4 Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Tabella 2.5 Il sistema di misurazione degli obiettivi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Tabella 3.1: Distribuzione del personale per inquadramento contrattuale, orario di lavoro e genere nel Tabella 3.2: Distribuzione del personale comandato/distaccato, fuori ruolo ed esterno per inquadramento contrattuale, tipologia di contratto e genere nel Tabella 3.3: Distribuzione del personale per inquadramento contrattuale, titolo di studio e genere nel Tabella 3.4: Distribuzione dei passaggi orizzontali nel 2009 per livello di inquadramento contrattuale Tabella 3.5: Distribuzione dei passaggi verticali nel 2009 per livello di inquadramento contrattuale di partenza Tabella 3.6: Distribuzione delle risoluzioni del rapporto di lavoro nel 2009 per inquadramento contrattuale, causa della risoluzione e genere Tabella 3.7: Distribuzione del personale neoassunto nel 2009 per inquadramento contrattuale, causa di assunzione e genere Tabella 3.8: Distribuzione del personale per inquadramento contrattuale, anzianità di servizio (anni) e genere nel Tabella 3.9: Distribuzione del personale per inquadramento contrattuale, fascia d età e genere nel Tabella 3.10: Distribuzione del personale per regione di provenienza e genere

4 Tabella 3.11: Ammontare delle voci di spesa per il personale nel Tabella 3.12: Retribuzione media procapite per inquadramento contrattuale nel Tabella 3.13: Composizione del test di preselezione del corsoconcorso per materia Tabella 3.14: Livelli, descrittori e punteggi per la valutazione del problem solving Tabella 3.15: Livelli, descrittori e punteggi per la valutazione del contributo organizzativo Tabella 3.16: Livelli, descrittori e punteggi per la valutazione dell integrazione nell organizzazione Tabella 3.17: Descrittori, criteri di valutazione e punteggio delle articolazioni dei comportamenti organizzativi legati all organizzazione Tabella 3.18: Descrittori, criteri di valutazione e punteggio delle articolazioni dei comportamenti organizzativi trasversali di relazione Tabella 3.19: Descrittori, criteri di valutazione e punteggio delle articolazioni dei comportamenti organizzativi trasversali di realizzazione Tabella 3.20: Descrittori, criteri di valutazione e punteggio delle articolazioni dei comportamenti organizzativi professionali

5 1. Introduzione Il presente report si inserisce all interno della collaborazione tra Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (SSPA) e SDA Bocconi School of Management sui progetti di ricerca La Misurazione e la Valutazione della Performance nella PA Centrale e La Public Service Motivation nella PA Centrale. Nel corso del 2010, il gruppo di ricerca ha svolto: Una review della letteratura sulla misurazione e valutazione della performance organizzativa; Una ricognizione dei sistemi di misurazione e valutazione della performance organizzativa in un campione di stati rappresentativo delle tradizioni amministrative occidentali; Una review della letteratura sulla public service motivation; Una ricognizione dei sistemi di gestione del personale in un campione di stati rappresentativo delle tradizioni amministrative occidentali e nella Commissione Europea. Nel corso del 2011, il gruppo di ricerca ha analizzato i sistemi di misurazione e valutazione della performance e di gestione del personale dei tredici Ministeri appartenenti alla pubblica amministrazione centrale italiana. L oggetto di studio del presente documento è il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. L analisi è stata condotta su dati primari (e.g., database, sito istituzionale del Ministero, normative vigenti e protocolli) e secondari (e.g., studi realizzati dalla SSPA). Il report si compone di due sezioni: la prima presenta una ricognizione dei sistemi di misurazione e valutazione della performance mentre la seconda dei sistemi di gestione del personale in uso presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. La successiva attività di ricerca consiste nella raccolta di informazioni non disponibili da fonti pubbliche attraverso un questionario online da somministrare all intera popolazione di dirigenti ministeriali. 1.1 Overview del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Il Regolamento di riorganizzazione, emanato con DPR 211 del 3 dicembre 2008 in tema di attuazione del DL 85 del 16 maggio 2008, convertito, con modifiche, in Legge 129 del 14 luglio 2008, prevede che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sia strutturato: A livello centrale, nel Dipartimento per le Infrastrutture, gli Affari Generali ed il Personale articolato in nove Direzioni Generali e nel Dipartimento per i Trasporti, la Navigazione ed i Sistemi Informativi e Statistici anch esso articolato in nove Direzioni Generali; A livello periferico, in nove Provveditorati Interregionali per le Opere Pubbliche funzionalmente dipendenti dal Dipartimento per le Infrastrutture, gli Affari Generali ed il Personale ed in cinque Direzioni Generali Territoriali funzionalmente dipendenti dal Dipartimento per i Trasporti, la Navigazione ed i Sistemi Informativi e Statistici. Ciascuna delle nove Direzioni Generali del Dipartimento per le Infrastrutture, gli Affari Generali ed il Personale ha una divisione dedicata alla gestione del personale. Anche ciascun Provveditorato 319

6 Interregionale e ciascuna Direzione Generale Territoriale ha un ufficio di gestione del capitale umano. Nell assetto organizzativo del Ministero sono, inoltre, incardinati: Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici massimo Organo tecnico consultivo dello Stato, che svolge attività di consulenza facoltativa per le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e per gli altri enti pubblici competenti in materia di lavori pubblici che ne facciano richiesta (DPR 204 del 27 aprile 2006); Il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto che dipende funzionalmente dal Ministro. Gli altri organismi collegati al Ministero sono: La Struttura Tecnica di Missione con il compito di dare impulso alla realizzazione delle grandi opere infrastrutturali e di supportare la vigilanza sulla loro realizzazione; Il Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici a cui sono attribuite le competenze di supporto alla programmazione, monitoraggio, valutazione e verifica degli investimenti pubblici di settore; L Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari con compiti di vigilanza sulla concorrenza nel mercato del trasporto ferroviario e di risoluzione del relativo contenzioso; La Direzione Generale per le Investigazioni Ferroviarie con il compito di gestire le indagini sugli incidenti ferroviari e la Banca dati sicurezza; La Consulta Generale per l Autotrasporto e la Logistica che svolge attività propositiva, di studio, monitoraggio e consulenza delle autorità politiche per la definizione delle politiche di intervento e delle strategie di governo nel settore dell'autotrasporto e della logistica, anche in materia di controlli tecnici ed amministrativi sull'esercizio dell'attività di autotrasporto; Il Comitato Centrale per l Albo Nazionale degli Autotrasportatori. Nel complesso, il Ministero è composto da 5 Centri di responsabilità amministrativa, 39 Direzioni generali e 255 Divisioni e strutture equiparate. Il Ministero ha il compito di assicurare la realizzazione delle grandi opere infrastrutturali strategiche e l organizzazione delle grandi linee di comunicazione ferroviarie, stradali, aeree e marittime. Ad esso, ai sensi dell articolo 41 del D.Lgs. 300 del 30 luglio 1999 sono attribuiti i compiti e le funzioni spettanti allo Stato in materia di identificazione delle linee fondamentali dell assetto del territorio, con riferimento alle reti infrastrutturali, al sistema delle città e delle aree metropolitane, alle opere di competenza statale, alle politiche urbane, all edilizia abitativa, alle opere marittime, alle infrastrutture idrauliche, ai trasporti ed alla viabilità. Nell ambito di tali materie, il Ministero svolge funzioni di vigilanza sui gestori del trasporto derivanti dalla legge, dalle concessioni e dai contratti di programma (articolo 42 del D.Lgs. 300/99), nonché sull Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie e sull Organismo Investigativo (articolo 1 del DPR 211/2008). Le aree funzionali di competenza del Ministero sono: Programmazione, finanziamento, realizzazione e gestione delle reti infrastrutturali di interesse nazionale comprese le reti elettriche, idrauliche e acquedottistiche e delle altre opere pubbliche di competenza dello Stato, ad eccezione di quelle in materia di difesa; qualificazione degli esecutori di lavori pubblici; costruzioni nelle zone sismiche; 320

7 Edilizia residenziale nelle aree urbane; Navigazione e trasporto marittimo, vigilanza sui porti, demanio marittimo, sicurezza della navigazione e trasporto nelle acque interne; programmazione, previa intesa con le regioni interessate, del sistema idroviario padanoveneto; aviazione civile e trasporto aereo; Trasporto terrestre, circolazione dei veicoli e sicurezza dei trasporti terrestri; Sicurezza e regolazione tecnica, salvo quanto disposto da leggi e regolamenti, concernenti le competenze disciplinate dagli articoli 41 e 42, comma 1, del medesimo decreto legislativo n. 300/1999, ivi comprese le espropriazioni; Pianificazione delle reti, della logistica e dei nodi infrastrutturali di interesse nazionale, realizzazione delle opere corrispondenti e valutazione dei relativi interventi; Politiche dell'edilizia concernenti anche il sistema delle città e delle aree metropolitane. 2. Misurazione e valutazione della performance organizzativa In questa sezione del rapporto sono riportati gli esiti dell analisi degli indicatori impiegati dall amministrazione per misurare il grado di raggiungimento degli obiettivi strategici contenuti nel Piano della Performance Tale analisi consente di compiere una prima valutazione circa la tipologia di indicatori in uso e l estensione della misurazione rispetto alle diverse dimensioni prese in considerazione Priorità politiche Obiettivi strategici Indicatori La strategia del Ministero per il 2011 è riferita allo sviluppo delle infrastrutture e delle grandi opere, all incremento dell efficienza dei sistemi dei trasporti, alla sicurezza e all ammodernamento del Ministero. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha individuato, per il triennio , le seguenti le priorità politiche: 1. Sviluppo delle infrastrutture e grandi opere: la priorità strategica si riferisce al rilancio della Legge Obiettivo e delle Grandi Opere, attraverso la realizzazione degli interventi prioritari in materia di autostrade, strade, ferrovie, porti, aeroporti, metropolitane. Inoltre mira a realizzare infrastrutture idriche, idrauliche ed elettriche, al fine di garantire una razionalizzazione della gestione delle risorse e al fine di prevenire i disastri idrogeologici. La priorità politica prevede anche l attuazione del piano nazionale di edilizia abitativa Piano Casa per l incremento dell offerta abitativa, gli interventi a favore dello sviluppo del Mezzogiorno. 2. Incremento di efficienza nel sistema dei trasporti: la priorità strategica si riferisce allo sviluppo degli interventi per il potenziamento, l estensione, l ammodernamento e l integrazione dei sistemi di trasporto, anche attraverso una maggiore competizione fra gli operatori, ai fini di una migliore qualità dei servizi a favore dei cittadini. Inoltre mira a rafforzare il trasporto marittimo, con riguardo alle autostrade del mare, al potenziamento degli impianti e dei servizi portuali, allo sviluppo dell intermodalità, all ampliamento dell autonomia funzionale delle autorità portuali con contestuale potenziamento del controllo ministeriale. Infine la priorità si concentra sul rafforzamento delle misure tese al rilancio del trasporto aereo. 3. Sicurezza: la priorità politica si riferisce al miglioramento della sicurezza nelle varie modalità di trasporto, in particolare nella modalità stradale; nonché al miglioramento della sicurezza nelle 321

8 infrastrutture e nei cantieri. Inoltre mira a migliorare la vigilanza delle coste e a salvaguardare la vita umana in mare. 4. Ammodernamento del Ministero: la priorità politica si riferisce, tra le altre, all attuazione del ciclo di gestione della performance. In particolare ciò riguarda la programmazione per obiettivi correlati alle risorse, monitoraggio dei risultati, misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale, utilizzo dei sistemi premianti, rendicontazione dei risultati all interno e all esterno dell Amministrazione. Il Ministero si impegna, inoltre a ottimizzare i propri costi e ad aumentare l efficienza interna, anche attraverso il crescente utilizzo delle innovazioni tecnologiche. Infine si possono ricordare i seguenti aspetti: rafforzare la comunicazione interna ed esterna; valorizzare le risorse interne e migliorare l operatività del lavoro, anche attraverso l attività di formazione continua; ridurre gli oneri burocratici in linea con le indicazioni comunitarie. Di seguito verranno indicati, per ogni Dipartimento e per ogni priorità politiche individuate, gli obiettivi strategici da perseguire e i rispettivi indicatori definiti per il triennio. Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale Al Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale sono assegnate molteplici competenze 33 : dalla rete nazionale stradale ed autostradale alle convenzioni uniche autostradali e relativi piani economicofinanziari; dall edilizia residenziale all edilizia demaniale; dai programmi di riqualificazione urbana alla repressione dell'abusivismo; dalle dighe ed infrastrutture idriche ed elettriche alle norme tecniche di costruzione e sicurezza nell'esecuzione delle opere pubbliche. Inoltre, il Dipartimento si occupa di politiche per il personale, di coordinamento e supporto alla redazione del bilancio del Ministero, di relazioni sindacali, e affari generali del Ministero. Al Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale sono stati assegnati cinque obiettivi strategici che fanno riferimento a tre priorità politiche identificate nella Direttiva generale per l attività amministrativa e la gestione e nel Piano della Performance La valutazione della performance organizzativa è effettuata dall OIV, all esito del monitoraggio finale, estraendo i risultati dal SIGEST (Sistema per il controllo di gestione), in forma di percentuale di raggiungimento degli obiettivi programmati. In particolare, l obiettivo strategico Prosecuzione dell'attività di rilancio degli interventi prioritari in materia di infrastrutture stradali fa riferimento alla priorità politica Sviluppo delle infrastrutture e grandi opere. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Prosecuzione dell'attività di rilancio degli interventi prioritari in materia di infrastrutture ferroviarie fa riferimento alla priorità politica Sviluppo delle infrastrutture e grandi opere. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. 33 Regolamento di riorganizzazione, emanato con DPR 211 del 3 dicembre 2008 in tema di attuazione del DL 85 del 16 maggio

9 L obiettivo strategico Prosecuzione dell'attività di rilancio degli interventi prioritari in materia di infrastrutture idriche fa riferimento alla priorità politica Sviluppo delle infrastrutture e grandi opere. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Miglioramento della sicurezza nelle costruzioni, nelle infrastrutture e nei cantieri fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Valorizzazione delle risorse umane e miglioramento della qualità dei processi attraverso l'incremento dell'attività formativa e lo sviluppo delle innovazioni tecnologiche fa riferimento alla priorità politica Ammodernamento del Ministero. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. Tabella 2.1 Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Priorità politica Obiettivo Tipologia obiettivo 1 Sviluppo delle infrastrutture e grandi opere 1 Sviluppo delle infrastrutture e grandi opere 1 Sviluppo delle infrastrutture e grandi opere Prosecuzione dell'attività di rilancio degli interventi prioritari in materia di infrastrutture stradali Prosecuzione dell'attività di rilancio degli interventi prioritari in materia di infrastrutture ferroviarie Prosecuzione dell'attività di rilancio degli interventi prioritari in materia di infrastrutture idriche 3 Sicurezza Miglioramento della sicurezza nelle costruzioni, nelle infrastrutture e nei cantieri 4 Ammodernamento Valorizzazione delle del risorse umane e Ministero miglioramento qualità dei processi attraverso incremento attività formativa e sviluppo innovazioni. Obiettivo strategico Obiettivo strategico Obiettivo strategico Obiettivo strategico Obiettivo strategico Indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Tipologia indicatore Efficacia interna Efficacia interna Efficacia interna Efficacia interna Efficacia interna Target (2011) 323

10 Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici Al Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici sono assegnate molteplici competenze 34 : dalla programmazione, indirizzo, regolazione e vigilanza in materia di trasporti terrestri all omologazione di veicoli ed abilitazione conducenti; dalla programmazione e regolazione in materia di trasporto intermodale al trasporto pubblico locale; dai piani urbani della mobilità, e del trasporto su ferrovia al conto nazionale dei trasporti; dai sistemi di trasporto a impianti fissi ai trasporti esercitati in regime di concessione; dalla sicurezza e regolazione tecnica dei trasporti terrestri al coordinamento, direzione e controllo delle attività delle direzioni generali territoriali; dall indirizzo, programmazione e regolazione in materia di navigazione e trasporto marittimo alla vigilanza sulle autorità portuali e sulle attività nei porti dal demanio marittimo alla aviazione civile e vigilanza sugli enti di settore. Al Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici sono stati assegnati quattro obiettivi strategici che fanno riferimento a tre priorità politiche identificate nella Direttiva generale per l attività amministrativa e la gestione e nel Piano della Performance La valutazione della performance organizzativa è effettuata dall OIV, all esito del monitoraggio finale, estraendo i risultati dal SIGEST (Sistema per il controllo di gestione), in forma di percentuale di raggiungimento degli obiettivi programmati. L obiettivo strategico Rilancio degli interventi prioritari in materia di metropolitane e di infrastrutture portuali fa riferimento alla priorità politica Incremento di efficienza nel sistema dei trasporti. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Miglioramento della sicurezza del lavoro marittimo fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Miglioramento dei livelli di sicurezza nei trasporti fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Ottimizzazione dei costi del Ministero e dell efficienza interna, anche attraverso la valorizzazione delle risorse umane e la crescente utilizzazione delle innovazioni tecnologiche fa riferimento alla priorità politica Ammodernamento del Ministero. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. 34 Cfr. nota

11 Tabella 2.2 Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Priorità politica Obiettivo Tipologia obiettivo 2 Incremento di efficienza nel sistema dei trasporti Rilancio degli interventi prioritari in materia di metropolitane e di infrastrutture portuali 3 Sicurezza Miglioramento della sicurezza del lavoro marittimo 3 Sicurezza Miglioramento dei livelli di sicurezza nei trasporti 4 Ammodernamento del Ministero Ottimizzazione dei costi del Ministero e dell efficienza interna, anche attraverso la valorizzazione delle risorse umane e la crescente utilizzazione delle innovazioni tecnologiche Obiettivo strategico Obiettivo strategico Obiettivo strategico Obiettivo strategico Indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Tipologia indicatore Efficacia interna Efficacia interna Efficacia interna Efficacia interna Target (2011) Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici Il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici 35 è il massimo Organo tecnico consultivo dello Stato, cui è garantita l'indipendenza di giudizio e di valutazione; ha autonomia funzionale, organizzativa e tecnicoscientifica. Il Consiglio Superiore esercita le funzioni consultive a favore delle amministrazioni dello Stato nonché, ove richiesto, di ogni altra Amministrazione pubblica competente alla realizzazione di opere pubbliche. Le principali attività istituzionali del Consiglio Superiore si possono così riassumere: attività consultiva di carattere obbligatorio sui progetti di lavori pubblici di competenza statale o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore a 25 milioni di euro, sui piani portuali e sui progetti di competenza statale relativi alle infrastrutture tecnologiche a servizio del trasporto combinato terrestre e marittimo, dei sistemi portuali, degli interporti; il Consiglio Superiore svolge attività consultiva obbligatoria sugli schemi delle norme tecniche in materia di sicurezza delle costruzioni; attività consultiva di carattere facoltativo sui programmi di lavori pubblici e sui progetti di opere pubbliche o di interesse pubblico, su richiesta di altre amministrazioni pubbliche, centrali e locali; elaborazione ed aggiornamento di norme tecniche e di indirizzo (circolari, linee guida, capitolati tipo) in materia di sicurezza delle costruzioni e di opere speciali; altre attività di certificazione e rappresentanza. 35 Cfr. D.P.R. 27 aprile 2006, n

12 Al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sono stati assegnati cinque obiettivi strategici che fanno riferimento alla priorità politica Sicurezza identificata nella Direttiva generale per l attività amministrativa e la gestione e nel Piano della Performance La valutazione della performance organizzativa è effettuata dall OIV, all esito del monitoraggio finale, estraendo i risultati dal SIGEST (Sistema per il controllo di gestione), in forma di percentuale di raggiungimento degli obiettivi programmati. L obiettivo strategico Rapporti tra i soggetti concorrenti nel federalismo fiscale e demaniale fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Definizione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Formazione e regolazione tecnica dei prodotti da costruzione fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Assetto dei contratti afferenti alle opere pubbliche fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. L obiettivo strategico Definizione dell assetto tecnico normativo del Demanio Marittimo fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato dall indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato, ma non è corredato da un valore target. Tabella 2.3 Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Priorità politica Obiettivo Tipologia obiettivo 3 Sicurezza Rapporti tra i soggetti concorrenti nel federalismo fiscale e demaniale 3 Sicurezza Definizione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio 3 Sicurezza Formazione e regolazione tecnica Obiettivo strategico Obiettivo strategico Obiettivo strategico Indicatore Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento Tipologia indicatore Efficacia interna Efficacia interna Efficacia Target (2011) 326

13 dei prodotti da costruzione 3 Sicurezza Assetto dei contratti afferenti alle opere pubbliche 3 Sicurezza Definizione dell assetto tecnico normativo del Demanio Marittimo Obiettivo strategico Obiettivo strategico obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato interna Efficacia interna Efficacia interna Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto l Comando generale del Corpo delle Capitanerie di Porto svolge le funzioni di competenza del Ministero, nelle seguenti materie: Ricerca e soccorso in mare e nei laghi maggiori, organizzando e coordinando le relative attività di formazione, qualificazione ed addestramento; Gestione operativa, a livello centrale, del sistema di controllo del traffico marittimo; Esercizio delle competenze in materia di sicurezza della navigazione marittima, inchieste sui sinistri marittimi e indagini sulle cause e circostanze dei sinistri marittimi a navi da carico e passeggeri, ivi compreso il supporto organizzativo alla Commissione centrale d'indagine sui sinistri marittimi; Rapporti con organismi nazionali ed internazionali per gli aspetti relativi alla sicurezza della navigazione marittima; Altre attività di vigilanza e controllo. Al Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto sono stati assegnati quattro obiettivi strategici che fanno riferimento alla priorità politica Sicurezza identificata nella Direttiva generale per l attività amministrativa e la gestione e nel Piano della Performance La valutazione della performance organizzativa è effettuata dall OIV, all esito del monitoraggio finale, estraendo i risultati dal SIGEST (Sistema per il controllo di gestione), in forma di percentuale di raggiungimento degli obiettivi programmati. L obiettivo strategico Controllo e vigilanza a tutela delle coste, del mare e delle sue risorse fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato da molteplici indicatori corredati da un valore target per ciascuno degli anni di articolazione del Piano della Performance/Nota Integrativa (Tabella 4). L obiettivo strategico Salvaguardia della vita umana in mare e sicurezza nel settore marittimo fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato da molteplici indicatori corredati da un valore target per ciascuno degli anni di articolazione del Piano della Performance/Nota Integrativa (Tabella 4). L obiettivo strategico Cooperazione e dialogo con i Paesi del Mediterraneo a conferma del ruolo leader e di supporto che la Guardia costiera svolge nell'ambito dei precipui compiti istituzionali fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un 327

14 indicatore. L obiettivo strategico è misurato da molteplici indicatori corredati da un valore target per ciascuno degli anni di articolazione del Piano della Performance/Nota Integrativa (Tabella 4). L obiettivo strategico Gestione del settore concernente il personale marittimo fa riferimento alla priorità politica Sicurezza. L obiettivo strategico di durata triennale ( ) è articolato in obiettivi operativi per l attività riferibile all anno Ciascun obiettivo operativo è misurato e valutato da un indicatore. L obiettivo strategico è misurato da molteplici indicatori corredati da un valore target per ciascuno degli anni di articolazione del Piano della Performance/Nota Integrativa (Tabella 4). Tabella 2.4 Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto: obiettivi strategici e indicatori per il triennio Priorità politica Obiettivo Tipologia obiettivo 3 Sicurezza Controllo e vigilanza a tutela delle coste, del mare e delle sue risorse 3 Sicurezza Salvaguardia della vita umana in mare e sicurezza nel settore marittimo Obiettivo strategico Obiettivo strategico Indicatore Tipologia indicatore Target (2011) Ispezioni demaniali Output Controlli sulla Output navigazione da diporto Interventi a tutela dei Output bagnanti Controlli sull'accesso Output nei porti Controlli sulla filiera di Output pesca marittima Controlli per la lotta Output all'inquinamento marino Missioni aeronavali a Output tutela delle aree marine protette e dei beni archeologici sommersi Formazione specialistica del personale militare Processo 170 Esercitazioni Output addestrative Disponibilità operativa Input 306 dei mezzi navali, terrestri ed aerei Interventi per Output fronteggiare l'immigrazione clandestina Verifiche a bordo del Output naviglio nazionale Controlli di sicurezza Output 100% alle navi straniere con priority 1 Controlli alle port Output facilities Operatività dei centri Processo 100% VTMIS (vessel traffic management information system) Disponibilità della rete Processo 99,8% 328

15 3 Sicurezza Cooperazione e dialogo con i Paesi del Mediterraneo a conferma del ruolo leader e di supporto che la Guardia costiera svolge nell'ambito dei precipui compiti istituzionali 3 Sicurezza Gestione del settore concernente il personale marittimo Obiettivo strategico Obiettivo strategico AIS automatic identification system) e del server SSN (safe sea net) nazionali Controlli sulle "Port notification" inviate Controlli sulle "Hazmat notification" inviate Formazione specialistica del personale Militare Realizzazione del World Maritime Day Parallel Event Realizzazione del 44 Port State Control Committee Disponibilità della rete AIS del Mediterraneo Gestione delle informazioni AIS provenienti dai Paesi esteri Redazione di nuovo decreto direttoriale per lo svolgimento degli esami per il conseguimento delle abilitazioni marittime Informatizzazione dei dati relativi al personale marittimo Ispezione ad almeno un terzo dei centri di formazione autorizzati Output Output Processo 450 Output SI Output SI Processo 99,8% Processo Output SI Output SI Output 33% Eccetto per il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, gli obiettivi sono misurati con indicatori di efficacia interna rispetto ai quali manca anche il target di riferimento. Gli obiettivi del Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto sono misurati con indicatori di output per i quali sono definiti target sia dicotomici sia continui. Gli indicatori di output hanno una prospettiva sia esterna sia interna (con riferimento all obiettivo gestione del settore concernente il personale marittimo ). La seguente tabella mostra in sintesi il numero e la tipologia di indicatori presenti nel sistema di misurazione e valutazione delle priorità e degli obiettivi strategici del Ministero. Le considerazioni che seguono si riferiscono al solo sistema definito per il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto (2.4) dal momento che le altre articolazioni organizzative presentano solo obiettivi di carattere nominale che, ai fini della presente analisi, non vengono considerati indicatori. 329

16 Tabella 2.5 Il sistema di misurazione degli obiettivi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Tabella Tipologia di indicatore N. obiettivi Input 1 1 Processo 6 6 Output Outcome indicatori Indicatori per obiettivo Indicatori nominali In relazione all estensione del sistema per ogni obiettivo sono presenti in media 6 indicatori ma in nessun caso sono misurate tutte e quattro le componenti della performance proposte nell analisi. In relazione all articolazione del sistema, gli indicatori più diffusi sono quelli di output, presenti in corrispondenza di tutti gli obiettivi, mentre gli indicatori di processo sono presenti solo in 6 casi. Quasi del tutto assente il riferimento agli input ed agli outcome. In relazione alla natura degli indicatori impiegati, si tratta in tutti i casi di numeri cardinali e indici percentuali, non sono presenti, a parte i già richiamati indicatori generici, indicatori di tipo nominale. Premesso che la progettazione del sistema di misurazione per la valutazione di obiettivi strategici non può prescindere dalla natura e dal contenuto degli obiettivi stessi, si possono identificare alcune linee di evoluzione per lo sviluppo di indicatori da parte dell amministrazione: Incremento dell estensione del sistema mediante la selezione di almeno un indicatore di outcome per ciascuno degli obiettivi presenti; Incremento dell estensione del sistema mediante la selezione di almeno un indicatore di output per ciascuno degli obiettivi presenti Incremento dell articolazione del sistema di misurazione mediante un integrazione degli indicatori relativi alla categoria input e relativi alla categoria processo; Superamento dell uso di indicatori generici del tipo Percentuale di raggiungimento obiettivo programmato che presentano un carattere ambiguo dal momento che rinviano ad altri indicatori. 330

17 3. La gestione delle risorse umane 3.1 Elementi di analisi del sistema di gestione delle risorse umane La presente sezione, dedicata alla ricognizione dei sistemi di gestione delle risorse umane, si articola nei seguenti paragrafi: a) Dimensione e profilo del personale Questo paragrafo descrive struttura, dimensione e caratteristiche generali del sistema di pubblico impiego all interno del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. L analisi include, tra le altre, le seguenti variabili: numero di dipendenti, distribuzione del personale per genere, titolo di studio, inquadramento contrattuale ed età. b) Reclutamento e selezione Questo paragrafo analizza (1) i sistemi di ricerca dei candidati per l assunzione e [ le] strategie per attrarre le loro candidature (Filippo e Edwin, 1984 pag. 85); (2) i processi di scelta dei candidati più idonei a ricoprire le posizioni vacanti (Roberts, 2002 pag. 110). L analisi include, tra gli altri, i seguenti elementi: principi e regole formali che disciplinano l accesso al pubblico impiego; fasi e tempistica dei processi di reclutamento e selezione, nonché soggetti coinvolti e metodologie utilizzate. c) Sistema di carriera Questo paragrafo analizza le caratteristiche del sistema di carriera rispetto a due modelli polari: careerbased e positionbased. Nel primo, l ingresso nel settore pubblico avviene ad inizio carriera, a seguito del superamento di un concorso che testa conoscenze prevalentemente di tipo nozionistico; i percorsi di carriera consistono in progressioni gerarchiche successive, riconosciute sulla base di merito e anzianità. Il modello positionbased è, invece, focalizzato sulla ricerca del miglior candidato per ciascuna posizione vacante; a differenza dei sistemi careerbased, quelli positionbased consentono l accesso anche a metà carriera e, dunque, la permeabilità tra pubblico impiego e mercato del lavoro privato. d) Formazione Questo paragrafo analizza le attività di formazione ed i percorsi di professionalizzazione dei dipendenti pubblici. L analisi include, tra gli atri, i seguenti elementi: quantità e tipologia di training, sia all ingresso che in itinere; modalità di identificazione e formulazione dei fabbisogni formativi; collegamento tra sistemi di valutazione, carriera e formazione; livello di decentramento delle competenze in materia di formazione; incidenza della formazione in house rispetto a quella esternalizzata ad istituzioni specializzate, quali università e società di consulenza. e) Valutazione della performance Questo paragrafo analizza i sistemi di valutazione della performance individuale e di gruppo. L analisi include, tra gli altri, gli elementi seguenti: oggetti e dimensioni della valutazione; strumenti e metodologie utilizzate (e.g., distribuzioni forzate); ruoli e responsabilità dei soggetti coinvolti nel processo di valutazione; fasi e tempistica; collegamento tra valutazione e altri sistemi di gestione del personale (e.g., retribuzione, carriera, formazione). f) Retribuzione e premi Questo paragrafo illustra le caratteristiche degli schemi retributivi. L analisi include, tra gli altri, gli elementi seguenti: articolazione dei livelli salariali per le diverse categorie di dipendenti pubblici; incidenza, tipologia e struttura degli incentivi monetari collegati alla performance e grado di differenziazione nell allocazione dei premi. 331

18 3.2 Dimensione e profilo del personale I dati illustrati nel presente paragrafo fanno riferimento all ultimo Conto Annuale del Personale disponibile al momento dell analisi e sono relativi al Il personale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ammonta a unità: 51 dirigenti di prima fascia, 220 dirigenti di seconda fascia e nondirigenti. Tutti i dirigenti hanno un contratto di lavoro a tempo pieno. Del personale nondirigente, unità sono a tempo pieno, 190 parttime fino al 50% e 472 parttime oltre il 50%. Il personale di genere femminile ammonta a lavoratrici ovvero al 42% del totale delle quali 10 dirigenti di prima fascia, 50 dirigenti di seconda fascia e nondirigenti. La Tabella 3.1 mostra i dettagli della composizione del personale per inquadramento contrattuale, orario di lavoro e genere. Tabella 3.1: Distribuzione del personale per inquadramento contrattuale, orario di lavoro e genere nel 2009 PartTime PartTime tempo Tempo Pieno fino al 50% oltre il 50% indeterminato donne donne donne donne MINISTERO DIRIGENTI DI 1^ FASCIA DIRIGENTI DI 2^ FASCIA PERSONALE NON DIRIGENTE TERZA AREA SECONDA AREA PRIMA AREA Fonte: ns. elaborazione da Conto Annuale 2009 All interno del Ministero, 189 unità (2 dirigenti di prima fascia, 5 dirigenti di seconda fascia e 182 nondirigenti) sono inquadrate come personale dell Amministrazione comandato/distaccato, 10 unità (1 dirigente di prima fascia, 1 dirigente di seconda fascia e 8 nondirigenti) come personale fuori ruolo e 144 unità nondirigenti come personale esterno comandato/distaccato. La Tabella 3.2 mostra i dettagli per inquadramento contrattuale e genere. Tabella 3.2: Distribuzione del personale comandato/distaccato, fuori ruolo ed esterno per inquadramento contrattuale, tipologia di contratto e genere nel 2009 Personale dell'amministrazione Personale dell'amministrazione Personale esterno comandato/distaccato fuori ruolo comandato/distaccato donne donne donne MINISTERO DIRIGENTI DI 1^ FASCIA DIRIGENTI DI 2^ FASCIA PERSONALE NON DIRIGENTE TERZA AREA SECONDA AREA PRIMA AREA Fonte: ns. elaborazione da Conto Annuale 2009 Dei dipendenti, (17%) hanno completato solo la scuola dell obbligo, (59%) sono in possesso del titolo di licenza media superiore e (24%) sono laureati. La Tabella 3.3 mostra i dettagli per inquadramento contrattuale e genere. Visti i requisiti di accesso alle funzioni dirigenziali, tutto il personale dirigente è laureato. 332

19 Tabella 3.3: Distribuzione del personale per inquadramento contrattuale, titolo di studio e genere nel 2009 FINO ALLA SCUOLA DELL'OBBLIGO LICENZA MEDIA SUPERIORE LAUREA donne donne donne MINISTERO DIRIGENTI DI 1^ FASCIA DIRIGENTI DI 2^ FASCIA PERSONALE NON DIRIGENTE TERZA AREA SECONDA AREA PRIMA AREA Fonte: ns. elaborazione da Conto Annuale 2009 La Tabella 3.4 mostra che, nel 2009, 9 dipendenti nondirigenti hanno ottenuto un passaggio orizzontale. Tabella 3.4: Distribuzione dei passaggi orizzontali nel 2009 per livello di inquadramento contrattuale Categoria di partenza Numero di passaggi MINISTERO 9 PERSONALE NON DIRIGENTE 9 TERZA AREA 3 SECONDA AREA 6 Fonte: ns. elaborazione da Conto Annuale 2009 La Tabella 3.5 mostra che, nel 2009, 18 dipendenti hanno ottenuto un passaggio verticale. In particolare, 1 dirigente della prima fascia, 8 dirigenti della seconda fascia e 9 dipendenti della terza area. Tabella 3.5: Distribuzione dei passaggi verticali nel 2009 per livello di inquadramento contrattuale di partenza Categoria di partenza Numero di passaggi MINISTERO 18 DIRIGENTI DI 1^ FASCIA 1 DIRIGENTI DI 2^ FASCIA 8 PERSONALE NON DIRIGENTE 9 TERZA AREA 9 Fonte: ns. elaborazione da Conto Annuale 2009 La Tabella 3.6 mostra che, nel 2009, il Ministero ha terminato il rapporto di lavoro con 212 dipendenti, 3 dirigenti di prima fascia, 17 dirigenti di seconda fascia e 192 nondirigenti. Le cause di risoluzione del contratto, in ordine di incidenza sono: dimissioni con diritto a pensione (138 casi 65%), collocamento a riposo per limiti di età (57 casi 27%), passaggio ad altre amministrazioni nello stesso comparto (7 casi 3%), passaggio ad altre amministrazioni in un altro comparto (6 casi 3%) e altre cause (4 casi 2%). Tabella 3.6: Distribuzione delle risoluzioni del rapporto di lavoro nel 2009 per inquadramento contrattuale, causa della risoluzione e genere COLLOCAMENTO A RIPOSO PER LIMITI DI ETA' DIMISSIONI (CON DIRITTO A PENSIONE) PASSAGGI AD ALTRE AMMINISTRAZIONI STESSO COMPARTO PASSAGGI AD ALTRE AMMINISTRAZIONI ALTRO COMPARTO ALTRE CAUSE Totali donne donne donne donne donne donne MINISTERO

20 DIRIGENTI DI 1^ FASCIA DIRIGENTI DI 2^ FASCIA PERSONALE NON DIRIGENTE TERZA AREA SECONDA AREA PRIMA AREA Fonte: ns. elaborazione da Conto Annuale 2009 La Tabella 3.7 mostra che, a seguito della riorganizzazione emanata con D.P.R. 211 del 3 dicembre 2008, nel 2009, lavoratori 46 dirigenti di prima fascia, 236 dirigenti di seconda fascia e nondirigenti sono entrati a far parte della pianta organica ministeriale. I nuovi ingressi sono avvenuti per le seguenti cause, in ordine di incidenza: passaggi da altra amministrazione stesso comparto (9.200 casi), passaggio da altra amministrazione altro comparto (31 casi), assunzione per chiamata diretta (17 casi) e assunzione per chiamata numerica (2 casi). Tabella 3.7: Distribuzione del personale neoassunto nel 2009 per inquadramento contrattuale, causa di assunzione e genere ASSUNZIONE PER CHIAMATA DIRETTA (L.68/99 Cat. Protette) ASSUNZIONE PER CHIAMATA NUMERICA (L.68/99 Cat. Protette) PASSAGGI DA ALTRA AMMINISTRAZIONE STESSO COMPARTO PASSAGGI DA ALTRA AMMINISTRAZIONE ALTRO COMPARTO ALTRE CAUSE Totali donne donne donne donne donne donne MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI DIRIGENTI DI 1^ FASCIA DIRIGENTI DI 2^ FASCIA PERSONALE NON DIRIGENTE TERZA AREA SECONDA AREA PRIMA AREA Fonte: ns. elaborazione da Conto Annuale 2009 La Tabella 3.8 riporta il dettaglio della distribuzione del personale a tempo interminato per inquadramento contrattuale, anzianità di servizio e genere. Il gruppo di dipendenti più numeroso (2.585 unità) ha tra i 16 e i 20 anni di anzianità di servizio, mentre il meno numeroso (39 unità) ha oltre 40 anni di anzianità di servizio. 334