ETICA PUBBLICA. Giornate di formazione del 26/06/2014 e 03/07/2014 (ore / ore )

Transcript

1 FORMAZIONE PER LA PREVENZIONE DEL RISCHIO CORRUZIONE 1 Corso di Formazione di livello generale per i dipendenti appartenenti alle Categorie A e B ETICA PUBBLICA Giornate di formazione del 26/06/2014 e 03/07/2014 (ore / ore ) Docente: dott. Salvatore Bonasia Segretario Generale e Responsabile della prevenzione della corruzione 1

2 PERCHE' PARLIAMO DI ETICA PUBBLICA Nella classifica sulla corruzione 2010 stilata da Trasparency International l'italia è al 67 posto su 178 nazioni, ed è quartultima in Unione Europea. Secondo le analisi della Corte dei Conti sulla Pubblica Amministrazione in Italia, il costo della corruzione nel 2009 è stato di 60 miliardi di euro, circa l'8% della spesa pubblica. 2

3 COSA SIGNIFICA IL TERMINE ETICA Il termine etica è sinonimo di morale perchè sia la radice greca che quella latina richiamano allo stesso concetto ossia ai costumi. 3

4 CENNI STORICI La storia dell'etica è costituita dalla successione delle riflessioni sull'uomo e sul suo agire. I filosofi hanno da sempre riservato un notevole spazio ai problemi etici. Tra essi si ricordano in particolare Socrate, Platone, Aristotele, Macchiavelli, Ugo Grozio, Rousseau, Kant, Max Scheler. Furono interessati al tema anche Vico, Herder, Schiller,Hegel, Emerson, Schopenhauer, Nietszche, Freud. La riflessione occidentale sull'etica nasce con Socrate, Platone ed Aristotele, viene poi approfondita dalla Scolastica, ma si afferma in modo deciso soprattutto con l'illuminismo e in particolare con Kant, che tenta di definire i presupposti razionali dell'agire morale dell'uomo, richiamandosi alla necessità di un'etica del tutto svincolata da ogni finalità esteriore e impostata su un rigoroso senso del dovere e del rispetto della libertà altrui. 4

5 CENNI STORICI Per quanto riguarda le culture extraeuropee, grande rilevanza ha il pensiero filosofico cinese. I filosofi cinesi hanno sempre dato una grande importanza all'etica, trattando di essa con maggior interesse e profondità rispetto ad altri argomenti filosofici. I più importanti filosofi cinesi che si sono interessati di etica sono Confucio, sicuramente il più importante, Mencio, Laozi, Mozi. Poiché nelle culture orientali la distinzione tra filosofia e religione spesso non è chiara e netta, molto importanti per il pensiero etico sono stati anche il Taoismo e il Buddismo. 5

6 CENNI STORICI Socrate ( a.c.) è considerato il padre fondatore dell'etica: la sua riflessione è incentrata sul comportamento dell'uomo e sostiene che la ricerca del bene finalizzato alla verità si attua nel dialogos, nell'esame in comune di concetti morali fondamentali, tendendo alla verità su sé stessi per perseguire sia il bene privato, sia quello della polis (città). 6

7 PERCHE' SI DISTINGUE L' ETICA PUBBLICA Il termine etica è aggettivato come pubblica per distinguerla dall' etica privata. Distinzione sotto il profilo soggettivo: etica privata è la morale dell'individuo o delle azioni individuali; etica pubblica è la morale dei gruppi, delle collettività di persone o delle azioni collettive o pubbliche (morale sociale). Soltanto con la nascita degli Stati ha avuto un senso distinguere tra due forme di moralità. 7

8 PERCHE' SI DISTINGUE L' ETICA PUBBLICA Distinzione sotto il profilo dell'oggetto: etica privata concerne il bene dell'individuo ; etica pubblica riguarda il bene della collettività e del gruppo (bene pubblico). Il bene pubblico come bene del corpo sociale è concetto diverso da quello cattolico di bene comune che, viceversa, è il bene di tutti gli individui. Nell'ottica del bene pubblico l'individuo è solo un pezzo dell'ingranaggio dell'organizzazione, mentre nell'ottica del bene privato l'organizzazione è identificata come un potere oppressivo: quindi le due etiche non possono coesistere, l'una cercherà di prevalere sull'altra. 8

9 PERCHE' SI DISTINGUE L' ETICA PUBBLICA Secondo un'orientamento (KANT): l'etica ha la sua sede nell'interiorità, cioè nel mondo della libertà e della volontà. L'etica pubblica, quindi, consiste nella legalità, cioè in una legislazione esteriore che garantisce la coesistenza delle libertà e delle coscienze, ossia l'esercizio della moralità personale. 9

10 PERCHE' SI DISTINGUE L' ETICA PUBBLICA Secondo un nuovo orientamento si deve distinguere tra giusto e bene : il giusto è un concetto oggettivo e razionale per la valutazione morale delle istituzioni, delle regole, delle scelte collettive, non si riferisce alla soggettività perché è un concetto formale e procedurale; il bene è un concetto soggettivo e preferenziale perché è un complesso di valori e di fini che ognuno considera appartenenti al proprio io e che liberamente sceglie. Questo nuovo orientamento nasce dalla riflessione che la società è composta da una pluralità di persone, ognuna fornita di una propria concezione della moralità interiore, pertanto sarebbe meglio governata e organizzata se impostata su principi procedurali che ciascuno sceglierebbe perché consentono ad ognuno di realizzare la propria idea del bene. Occorre distaccare il soggetto agente dai fini particolari per renderlo indipendente da particolari atteggiamenti. 10

11 PERCHE' SI DISTINGUE L' ETICA PUBBLICA.Questo orientamento è interessante perché dà pari dignità morale all'etica pubblica ed all'etica privata. Il bene è qualcosa che deve essere insieme soggettivo e oggettivo, personale ed universale: ciò che è bene per me è anche ciò che devo fare, altrimenti non c'è morale. Il giusto procedurale e il bene soggettivo si dividono le caratteristiche della qualità morale: il giusto prende per sé l'universalità, il bene prende per sé la soggettività. Tuttavia questa tesi va criticata in quanto se l'etica pubblica fa riferimento ai buoni costumi e alle sane regole del vivere civile, allora un'etica pubblica indifferente a tutto ciò non ha senso, perché un'etica meramente procedurale sarà universale ma farà anche astrazione delle pratiche esistenti. 11

12 PERCHE' SI DISTINGUE L' ETICA PUBBLICA Attualmente il bene primario della vita politica è considerato l'identità personale e collettiva, cioè la visione che ogni persona ha di quello che è, delle sue caratteristiche fondamentali che la individuano nei confronti degli altri. L'identità di un individuo o di un gruppo richiede l'identificabilità da parte di altri individui che forniscono i criteri che rendono possibile la definizione degli interessi dei singoli individui. In una società in cui non è possibile l'identificazione non possiamo neppure sapere bene quali sono i nostri interessi. Nessuno può conquistare la propria identità da solo ma soltanto attraverso un dialogo con le altre persone nella dimensione della pubblicità e della comunanza di linguaggio. 12

13 ETICA E ISTITUZIONI Per Aristotele l'ambito etico, oltre agli usi, i costumi, le consuetudini, le forme di comportamento giuste, comprende anche le istituzioni che sorreggono queste forme di comportamento (istituzioni etiche della Polis). Per Hegel quando manca dalle istituzioni quella che egli chiamava <<eticità>> ovvero quando l'individuo non si riconosce più nelle istituzioni etiche, l'uomo si rifugia nell'interiorità per ritrovare l'armonia. 13

14 ETICA E ISTITUZIONI LA DOMANDA È: Abbiamo istituzioni etiche, ci riconosciamo in esse, troviamo in esse la nostra identità perduta? Abbiamo noi dei costumi? OSSIA 14

15 ETICA E ISTITUZIONI I costumi non si possono inventare, occorre analizzare l'esperienza per riconoscere i costumi dei tempi attuali. La crisi politica ha mortificato la nozione di pubblico inteso come apertura all'uomo in quanto tale, e provoca spinte verso istituzioni etiche particolaristiche, verso costumi che hanno smarrito il loro carattere universale. L'etica pubblica si può definire <<l'istanza di universalità che viene avanzata nei confronti dei progetti di vita personali, delle istituzioni etiche societarie, delle culture particolari>> (Francesco Viola in Orientamenti sociali ). Le opinioni che ambiscono ad essere universali, perché riguardano ogni uomo, devono essere visibili e udibili a tutti. C'è una stretta correlazione tra pubblicità (confronto delle opinioni)e uguaglianza. La dimensione della pubblicità è diventata essenziale per la qualità di eticità delle nostre azioni. 15

16 ETICA NELLE ISTITUZIONI Secondo l'ocse (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico): <<La funzione pubblica è depositaria della fiducia del pubblico. I cittadini contano sull'impegno dei funzionari ad operare per l'interesse generale, dimostrando imparzialità e amministrando quotidianamente le risorse pubbliche in modo appropriato. Un'equa e affidabile pubblica amministrazione ispira fiducia al pubblico e crea un clima favorevole alle imprese, contribuendo quindi al buon funzionamento dei mercati e alla crescita economica. L'etica nella pubblica amministrazione è necessaria al rafforzamento della fiducia del pubblico; essa rappresenta la chiave di volta del buon governo>>. 16

17 DEFINIZIONE DI ETICA PUBBLICA L'agire di ogni pubblico agente nell'esercizio delle funzioni che gli sono affidate, con disciplina ed onore, con imparzialità nei confronti del pubblico e attraverso un'azione che nel suo complesso si pone a servizio esclusivo della Nazione, cioè della collettività. 17

18 ETICA PUBBLICA Etica pubblica come comportamento corretto nei confronti: dell'amministrazione di appartenenza; della collettività. 18

19 FONTI NORMATIVE DELL'ETICA PUBBLICA La Costituzione Italiana all'art. 54 dispone che: <<Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge>>. 19

20 FONTI NORMATIVE DELL'ETICA PUBBLICA La Costituzione Italiana all'art. 97 dispone che: <<I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge>>. 20

21 FONTI NORMATIVE DELL'ETICA PUBBLICA La Costituzione Italiana all'art. 98 dispone che: <<I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione >>. 21

22 POLITICA DELL'ETICA PUBBLICA La politica dell'etica pubblica è l'insieme delle misure e degli interventi di carattere legislativo e anche quelle di carattere organizzativo, formativo e culturale delle singole Amministrazioni riferite ai pubblici agenti, volti ad ottenere da questi ultimi modalità di azione e comportamenti conformi ai principi dell'etica pubblica. Le aree di intervento sono: I rapporti tra sfera privata e sfera pubblica degli agenti; I rapporti tra politica e amministrazione. 22

23 POLITICA DELL'ETICA PUBBLICA Strumenti di politica dell'etica pubblica sono: semplificazione normativa; separazione tra politica e amministrazione regolamentazione del conflitto d'interessi Codici etici 23

24 VALORI ETICI DELLA P.A. I valori della Pubblica Amministrazione sono: imparzialità; Legalità; Integrità; Efficienza; Uguaglianza; Responsabilità; Giustizia; Trasparenza. 24

25 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI Le norme derivate dalla morale o dalla correttezza amministrativa assumono rilievo giuridico quando il diritto ad esse si riferisca. La Costituzione Italiana riconosce l'amministrazione pubblica ed in particolare le regole (status) che disciplinano i pubblici funzionari (artt. 114, 95 e 97 Cost.) e per le quali è data rilevanza al giuramento in quanto fonte specifica di doveri e obblighi ulteriori. Lo status giuridico segna l'appartenenza di un soggetto ad un'organizzazione nella quale gli sono riconosciute alcune posizioni soggettive: poteri, diritti, doveri, e obblighi riconosciuti dall'ordinamento giuridico generale ma definiti da quello speciale dell'organizzazione di appartenenza. Il rapporto d'impiego fa sorgere posizioni giuridiche verso l'amministrazione di appartenenza, ma è unicamente lo status di pubblico funzionario che dà legittimazione al vincolo costituzionale di disciplina e onore. 25

26 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI La Costituzione pone tutti i pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione (art.98 Cost.) intesa come collettività dei cittadini italiani, e quindi al servizio esclusivo della pluralità dell'organizzazione sovrana (Comune, Provincia, Città Metropolitana, Regione [art. 114 Cost.] e ogni altro organo a rilevanza costituzionale) L'art. 98 è una specificazione del principio d' imparzialità (art.97 Cost.) contro le indebite interferenze esterne nell'esercizio del pubblico ufficio, che è a fondamento: della disciplina delle incompatibilità (che caratterizzano il dipendente pubblico e non quello privato); del dovere di correttezza in servizio o fuori servizio. 26

27 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI <<Coloro a cui sono affidate funzioni pubbliche, non importa se a carattere d'impiego o onorario, debbono attendervi con disciplina e onore (art. 54 co. 2 Cost) secondo una disposizione che si è ritenuto specifichi anch'essa il principio di imparzialità e buon andamento dell'organizzazione amministrativa (art. 97 Cost.)>> (Roberto Cavallo Perin - L'etica pubblica come contenuto di un diritto degli amministrati alla correttezza dei funzionari in Al servizio della Nazione - Ed. Franco Angeli ). 27

28 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI La definizione costituzionale di doveri o obblighi che gli individui hanno in ragione dello status di cittadino o funzionario (incaricato di funzioni pubbliche) è costituita non dalla disciplina contrattuale ma dal richiamo alla fedeltà, onore e disciplina <<La fedeltà è alla Repubblica italiana, allo Stato i cui caratteri sono definiti nella Costituzione e quindi alla Costituzione nel suo insieme, con il complesso di principi e valori>> (id.- R. Cavallo Perin). Secondo un orientamento la <<fedeltà>> è un obbligo soggettivo di cura del pubblico bene (art. 97 cost.) a servizio esclusivo dello Stato, e ne costituirebbe violazione la: violazione del segreto d'ufficio; denigrazione della P.A.; uso dell'ufficio a fini personali; uso illecito delle risorse affidate; appartenenza ad associazioni segrete. 28

29 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI La fedeltà, la fiducia, postula l'osservanza da parte di un cittadino (status di cittadino) dell'ordinamento (art. 54 co. 1 Cost.) a cui si aggiungono, con il diverso status di funzionario pubblico, gli obblighi di onore e disciplina (art. 54 co. 2 Cost.) senza precisare se collegato ad un rapporto onorario o professionale. L' onore richiama un vincolo qualificato di devozione alla Repubblica, in nome del quale le funzioni sono esercitate. La disciplina è il fondamento costituzionale del potere disciplinare dell'amministrazione pubblica, ma è ancor prima <<dovere di autocontrollo>> del funzionario pubblico, che implica la normale diligenza nell'adempimento degli obblighi di servizio, nonché <<decoro>>, inteso come <<buona condotta civile e morale>> in qualunque occasione, anche fuori servizio. 29

30 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI La norma costituzionale sugli obblighi di fedeltà, disciplina e onore (art. 54 Cost.) sintetizza una serie di obblighi del dipendente la cui trasgressione costituisce fonte di responsabilità disciplinare; obblighi di: legalità; fedeltà; diligenza; rettitudine; Obbedienza; La diligenza insieme alla prudenza e alla perizia fondano la definizione della <<colpa>> del dipendente fonte di <<responsabilità amministrativa>> verso l'ente di appartenenza e di <<responsabilità civile>> verso terzi (art. 28 Cost). 30

31 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI La diligenza è l'obbligo di adempiere ai propri compiti con: puntualità; cura; impegno; ordine. Casi di negligenza sono, quindi, le assenze e i ritardi ingiustificati, l'inerzia, la trascuratezza, l'ostruzionismo. La rettitudine è l'obbligo di dirittura morale che impone al dipendente di comportarsi con onestà e probità. L' obbedienza è, in senso lato, una caratteristica del rapporto di lavoro di pubblico impiego subordinato. 31

32 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI L'interpretazione letterale dell'art. 54 Cost. sembrerebbe configurare un dovere giuridico di fedeltà, onore e disciplina in capo al funzionario pubblico a cui corrisponderebbe un diritto assoluto degli amministrati. In realtà la norma configura un vero e proprio obbligo giuridico dei dipendenti, a cui corrisponde il diritto relativo degli amministrati, siano essi i destinatari dell'azione amministrativa che i controinteressati. La violazione dei doveri d'ufficio dà luogo a diversi tipi di responsabilità giuridica del dipendente a seconda che la violazione ha rilievo, altresì, per le leggi amministrative, civili e penali, e quindi rispettivamente: <<responsabilità amministrativa>> per danni verso l'ente e <<responsabilità disciplinare>> con sanzione per l'illecito disciplinare; <<responsabilità civile>> (contrattuale, extracontrattuale o precontrattuale); <<responsabilità penale>>. 32

33 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI Il fondamento costituzionale (art. 54 Cost.) del potere disciplinare dell'amministrazione pubblica nei confronti del dipendente pubblico e la diretta responsabilità di quest'ultimo (art. 28 Cost.) dà legittimazione all'esercizio di tale potere anche in assenza di previsioni di legge o di contratto ed è da considerarsi norma imperativa (indisponibile) rispetto al contratto di lavoro. La ragione giuridica del rapporto di lavoro che l'amministrazione instaura con il funzionario consiste <<nella destinazione delle professionalità all'esercizio imparziale della funzione o servizio pubblico>>. E' un'attività preordinata non al perseguimento dell'interesse patrimoniale dell'organizzazione amministrativa, ma al perseguimento imparziale degli interessi superindividuali o collettivi (interessi pubblici) che l'ordinamento di volta in volta ha inteso tutelare per tutti o per determinati amministrati, che sono terzi rispetto all'organizzazione amministrativa ma comunque sempre destinatari dell'azione amministrativa. 33

34 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI In conclusione: <<...lo status di funzionari e dipendenti pubblici e la conseguente responsabilità disciplinare trovano fondamento e limite indisponibile - nel dovere del pubblico impiegato di servire esclusivamente la Nazione (art. 98 Cost.) con imparzialità (art. 97 Cost.)disciplina e onore (art. 54 Cost.) e nell'affermata diretta responsabilità di funzionari e dipendenti pubblici in violazione delle leggi...amministrative (art. 28 Cost.) caratterizzanti una responsabilità disciplinare che si distingue da quella del dipendente privato, rivolta a punire la sola infedeltà verso il datore di lavoro e che differisce inoltre dalla responsabilità per danno erariale sinora intesa come danno del dipendente al solo ente di appartenenza>> (id. - R. Cavallo Perin). 34

35 L'ETICA PUBBLICA COME DIRITTO DEGLI AMMINISTRATI.il diritto di azione dell'amministrato a tutela dei propri diritti e interessi legittimi avanti alle giurisdizioni (artt. 24, 102, 103 e 113 Cost) sia in sede civile che penale, stante la diretta responsabilità dei dipendenti pubblici, porta alcuni autori (id. - R. Cavallo Perin) a ritenere che gli amministrati possano <<agire in sede disciplinare ogni qual volta risultino lesi i loro diritti a vedere funzionari e dipendenti pubblici adempiere le funzioni con disciplina e onore (artt. 28 e 54 Cost.), veri e propri diritti relativi alla correttezza di funzionari e dipendenti pubblici esattamente correlati agli indicati obblighi di questi di legalità, fedeltà, diligenza, rettitudine e obbedienza>>. La Costituzione legittima tale <<diritto degli amministrati ad agire e a fortiori ad intervenire, ex art. 9 e 10 della Legge n. 241/1990 e ss.mm.ii., in sede disciplinare a tutela del loro diritto a vedere tenuto un comportamento improntato a disciplina e onore in coloro cui sono affidate pubbliche funzioni (art. 28 e 54 Cost.)>>. (id. - R. Cavallo Perin) 35