Corso di aggiornamento RSPP aziende edili. Lezione: I costi della sicurezza nel settore edile. Il quadro normativo e l evoluzione interpretativa

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1 Corso di aggiornamento RSPP aziende edili Lezione: I costi della sicurezza nel settore edile. Il quadro normativo e l evoluzione interpretativa

2 In questa unità didattica illustreremo il quadro normativo e l evoluzione interpretativa in tema di costi della sicurezza. Più nello specifico sarà descritta la normativa italiana che affronta tale problematica, l incertezza in essa presente sulla definizione di costi della sicurezza, l evoluzione interpretativa della normativa e infine la decisione presa in materia dall Autorità dei Lavori Pubblici.

3 La stima dei costi della sicurezza non deriva dal diritto comunitario, ma fu una precisa scelta del Governo italiano nel recepimento dell ottava direttiva particolare sulla sicurezza per il comparto dei cantieri temporanei e mobili. Nell 8 direttiva particolare non vi era nessun riferimento esplicito al tema dei costi della sicurezza e della loro esclusione della procedure di ribasso d asta.

4 La stima dei costi della sicurezza è stata introdotta nella normativa nazionale sia dal decreto legge sulla sicurezza cantieri, ed anche dalla legislazione relativa agli appalti pubblici. Il recente Codice degli Appalti (D.Lgs. 163/2006, articolo 131) non ha apportato novità per quel che riguarda i costi della sicurezza, riprendendo in toto quanto già previsto all articolo 31 della L.109/92.

5 La definizione su quali debbano essere esattamente i costi della sicurezza non è mai stata omogenea negli articoli di legge che la introducevano Come si nota dalla tabella, il legislatore ha utilizzato termini differenti, che comunque non danno una definizione precisa di quali debbano essere gli oneri da stimare.

6 Anche il nuovo Codice sugli appalti non affronta nello specifico il tema dei costi della sicurezza, ma si limita a riportare la stessa indicazione già contenuta nella precedente legge sugli appalti.

7 Sebbene le norme specifiche non abbiano dato una chiara definizione di quelli che debbano essere i costi della sicurezza e quali non siano soggetti ad esclusione del ribasso, la recente evoluzione legislativa ed interpretativa ha permesso di inquadrare con maggiore certezza il problema.

8 Una prima definizione di dettaglio sui costi della sicurezza è venuta dall articolo 34 del D.P.R. 554/1999, in base alla quale la composizione del prezzo unitario di ogni lavorazione comprende un aliquota espressamente dedicata all esecuzione in sicurezza della stessa. Questo non ha fatto che confermare quanto già accadeva nei prezziari ufficiali dove, tradizionalmente, la spesa per eseguire in sicurezza ogni lavorazione, veniva inclusa nel prezzo unitario della lavorazione stessa.

9 L articolo 34 del D.P.R. 554/1999 fu poi integrato dall articolo 5 del Capitolato Generale sui Lavori Pubblici, di cui al DM 145/2000. Quest ultimo elenca le voci comprese nel prezzo dei lavori e per ciò a carico dell appaltatore. Tra queste sono riferibili alla sicurezza, in senso lato, le lettere a), c) e i).

10 L articolo 5 del del DM 145/2000 faceva si che le spese per: le opere provvisionali, o quant altro fosse direttamente strumentale per l esecuzione dei lavori, l impianto e la manutenzione del cantiere, l adeguamento del cantiere al D.Lgs. 626/94, fossero da corrispondere all appaltatore col prezzo contrattuale, mediante le spese generali e, quindi, soggette alla procedura di ribasso nella gara d asta.

11 Gli articoli del D.P.R. 554/1999 e del DM 145/2000 producevano, nei fatti, una distinzione netta tra i costi della sicurezza: i costi imputabili in senso stretto alla sicurezza, inclusi nei prezzi unitari delle varie lavorazioni, da evidenziare nei bandi ed esclusi dal ribasso; le voci di spesa riferibili alla sicurezza come ponteggi, allestimento del cantiere, ecc., che per il nesso di strumentalità con la produzione (esecuzione dei lavori), erano inclusi nelle spese generali e dunque assoggettati a ribasso d asta.

12 Un primo contributo di chiarimento operativo sull aspetto dei costi della sicurezza è venuto dall Autorità dei Lavori Pubblici, con due specifiche determinazioni: la numero 37 del 2000 e la numero 02 del Con le due determinazioni l Autorità proponeva un metodo di calcolo dei costi della sicurezza da applicare sino all entrata in vigore del Regolamento sui contenuti minimi dei Piani di sicurezza e coordinamento previsto dall articolo 31 della L. 109/1992. Il metodo proposto, di conseguenza, era prettamente interlocutorio.

13 Il metodo proposto dall Autorità prevedeva come il valore complessivo dei costi della sicurezza dovesse intendersi come la somma dei: - costi diretti, relativi alle misure e procedure di sicurezza obbligatoriamente previste per ogni singola lavorazione e pertanto già valutati nella determinazione dei prezzi unitari compresi nei relativi elenchi; - costi speciali, riferiti alle misure di sicurezza relative allo specifico cantiere, non comprese nei costi diretti prima specificati.

14 Per l applicazione del metodo di stima, l Autorità aveva previsto che: dai prezzi unitari relativi alle varie lavorazioni venisse scorporata una quota afferente alla sicurezza, in una misura percentuale variabile, da determinarsi analiticamente; per il calcolo dei costi speciali, invece, il progettista della sicurezza fosse tenuto a effettuare un computo metrico estimativo.

15 Il quadro normativo prima descritto è stato profondamente innovato con l emanazione del Regolamento sui contenuti dei Piani di sicurezza nei cantieri temporanei e mobili. Con il predetto decreto è stato approvato il tanto atteso Regolamento di attuazione previsto dalla normativa sugli appalti pubblici e dal decreto di modifica del D.Lgs. 494/1996: L.109/1992, articolo 31, comma 1; D.Lgs. 528/1999, articolo 22. Il suo ambito di applicazione comprende sia i lavori pubblici che quelli privati, ed è volto a disciplinare i contenuti minimi dei piani di sicurezza.

16 Il tema dei costi della sicurezza è affrontato nel punto dell allegato XV. Questa norma contiene un elenco tassativo dei costi che [ ] vanno stimati nei costi della sicurezza. Ossia gli elementi minimi da cui non si può prescindere nel caso l opera in oggetto rientri all interno degli obblighi di progettazione previsti dal D. Lgs. 81/08.

17 L elenco dei costi previsto dal Regolamento è il seguente: Apprestamenti previsti dal Piano di sicurezza e coordinamento; Misure preventive e protettive e i dispositivi di protezione individuale previsti nel piano di sicurezza e coordinamento per le sole lavorazioni interferenti; Impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, degli impianti antincendio, degli impianti di evacuazione fumi; Mezzi e servizi di protezione collettiva; Procedure contenute nel PSC e previste per specifici motivi di sicurezza; Eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti; Misure di coordinamento relative all'uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva.

18 L elenco dei costi previsto dal Regolamento è tutto relativo alle voci connesse alla specificità del singolo cantiere e non alle modalità ordinarie di esecuzione dei lavori. La formulazione della norma è tale da non consentire interpretazioni che lascino margini per integrare o ridurre detto elenco in sede applicativa. Vi sono tutte le condizioni, quindi, per poterlo considerare come tassativo.

19 Sempre nell allegato XV, al punto viene specificato che la stima dei costi della sicurezza dovrà essere: - congrua, analitica, per singole voci; a corpo o a misura; riferita a elenchi prezzi standard o specializzati oppure basata su prezziari o listini prezzi vigenti nell area interessata, o sull elenco prezzi delle misure di sicurezza del committente. Nel caso in cui un elenco prezzi non sia disponibile o non fosse applicabile, si dovrà fare riferimento ad analisi dei costi complete e desunte da indagini di mercato.

20 Le nuove modalità di stima elencate dal Regolamento ed oggi ribadite nell allegato XV del D. Lgs. 81, fanno si che non possano più trovare applicazione le prassi adottate nel passato, e cioè di calcolo dei costi della sicurezza tramite l applicazione di una percentuale sull importo complessivo dei lavori. È richiesto al coordinatore per la progettazione, invece, l impegno di calcolare i costi della sicurezza mediante un accurato computo metrico estimativo, fondato sulle proprie scelte progettuali.

21 La necessità di stimare i costi della sicurezza non più attraverso l uso della percentuale, ma con un preciso computo metrico estimativo viene adottata in toto dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome con l emanazione delle loro Linee guida per l applicazione del D.P.R. 222/2003, ora abrogate. Il fatto che la nuova norma riprenda esattamente quanto già previsto da quel regolamento e che tutte le norme ivi citate siano state anche loro riportate inalterate nel D. Lgs. 81/08 e s.m.i. ci permette di considerare quelle linee guida ancora attuali.

22 L indirizzo interpretativo delle Linee guida parte da tre presupposti: Lettura combinata dell articolo 12, comma 1 del D.Lgs. 494/1996 e dell articolo 7 comma 1del D.P.R. 222/2003. Non tutti i costi della sicurezza devono essere stimati nel PSC, ma solo quelli elencati dall articolo 7 del Regolamento; in base alle disposizioni del citato articolo 7, comma 4, sono esclusi dal ribasso in sede di gara solo i costi della sicurezza preventivamente stimati nel PSC; a norma dell articolo 5 del DM 145/2000, rientrano nelle spese generali una parte delle spese di sicurezza necessarie all assolvimento degli obblighi del D.Lgs. 626/1994, in particolare quelle legate all adeguamento del cantiere.

23 Partendo dai tre presupposti prima elencati, le Linee guida operano una distinzione tra: costi della sicurezza a cui l impresa è vincolata contrattualmente in quanto previsti dal PSC per lo specifico cantiere (costi della sicurezza contrattuali); costi della sicurezza che il datore di lavoro è comunque obbligato a sostenere a norma del D.Lgs. 626/1994 per l esecuzione in sicurezza di ogni singola lavorazione compresa nell appalto (costi sicurezza ex lege). I costi della sicurezza contrattuali vanno riconosciuti integralmente all appaltatore, in quanto derivanti dall ingerenza del committente nelle scelte esecutive dell impresa, che deve conformarsi al PSC.

24 La conseguenza della distinzione operata dalle Linee Guida è che il piano di sicurezza deve comprendere soltanto le spese connesse a: il coordinamento delle attività di cantiere; la gestione delle interferenze o sovrapposizioni; gli apprestamenti e servizi; le procedure per la sicurezza per lo specifico cantiere. Il tutto all interno della discrezionalità tecnica e pianificatoria del coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione.

25 Sono esclusi dalla stima dei costi della sicurezza da effettuare all interno del piano di coordinamento e sicurezza, in quanto costi della sicurezza ex lege: quelli intrinsecamente connessi alle lavorazioni e quelli compresi nei relativi prezzi unitari. Ad esempio, sono esclusi: - dispositivi di protezione individuale (DPI); formazione ed informazione dei lavoratori; sorveglianza sanitaria; cassetta del pronto soccorso.

26 Le Linee guida analizzano il problema dei costi per la sicurezza anche dal punto di vista del Piano Operativo di Sicurezza redatto dall impresa. Come piano complementare e di dettaglio al PSC, il POS non dà luogo a costi della sicurezza aggiuntivi rispetto a quelli stimati nel piano di coordinamento. Essendo il POS anche equiparato all aggiornamento del documento di valutazione dei rischi dell impresa previsto dal D.Lgs. 626/1992, esso contiene le scelte relative alle misure di prevenzione e protezione (DPI, formazione/informazione, sorveglianza sanitaria, ecc.). Suddetti costi sono indipendenti dal rapporto contrattuale e, come tali, non sono a carico del committente..

27 Le Linee guida del Coordinamento delle Regioni e delle Province autonome affrontano anche il problema dei costi visto dall angolatura di quanto disposto dall articolo 31 della L.109/1992 (oggi articolo 131 D.Lgs 163/2006). La domanda che le Linee guida si pongono è se tutti i costi della sicurezza debbano essere non ribassabili nelle procedure di gara. Il problema è relativo al POS che, cronologicamente, viene redatto dopo il PSC e il PSS e, quindi, a gara ormai conclusa ed assegnazione completata.

28 Questa contraddizione temporale viene interpretata dalle Linee guida nel senso che la stazione appaltante deve evidenziare nel bando di gara, per poi escluderli dalla procedura di ribasso d asta, esclusivamente i costi stimati nel PSC (costi contrattuali). Gli altri costi (ex lege), invece, secondo le Linee guida, non dovrebbero essere stimati dalle stazioni appaltanti, poiché di competenza del POS delle imprese. Il riferimento è ai costi non elencati dall articolo 7 del Regolamento, ossia quelli relativi a: la sicurezza fisica dei lavoratori nell esecuzione delle singole lavorazioni; l organizzazione dell impresa, connessi alla mera osservanza delle norme in materia di sicurezza.

29 Le Linee guida indicano alle amministrazioni pubbliche il seguente percorso: i costi relativi allo specifico cantiere (comprese sovrapposizioni e interferenze) sono stati già stimati dal PSC e messi in evidenza nel bando di gara per sottrarli al ribasso. I costi rimanenti sono solo quelli relativi alle scelte delle imprese: prevenzione e protezione dei lavoratori; organizzazione interna dell impresa. Le stazioni appaltanti, per porre in evidenza gli oneri della sicurezza diversi da quelli stimati dal PSC, dovranno obbligare le imprese in gara a evidenziare suddetti oneri all interno della loro offerta di gara.

30 Una volta ricevute le offerte da parte delle imprese, con evidenziati e non ribassati gli oneri della sicurezza di loro competenza, in sede di valutazione dell offerta, la stazione aggiudicante potrà esprimere parere sulla congruità e sulla correttezza delle summenzionate spese in relazione al prezzo complessivo offerto dall appaltatore. Questa procedura permette alla stazione appaltante di verificare l assenza di ribassi sui costi della sicurezza da parte delle imprese nella formulazione delle loro offerte, anche in rapporto con le altre offerte economiche ricevute dalle altre imprese in sede di gara.

31 Uno strumento importante che stazione appaltante e imprese possono utilizzare per correttamente stimare e valutare i costi non già stimati dal PSC è quello dei prezziari della sicurezza realizzati in alcune regioni italiane. Con i prezziari, al cui interno sono esplicitati anche i valori percentuali di incidenza delle spese generali della sicurezza all interno delle singole voci d opera: le imprese potranno formulare con chiarezza il valore delle spese a cui sono obbligate per la protezione dei lavoratori, mettendo poi in evidenza l assenza di ribassi; le stazioni appaltanti, in sede di valutazione, potranno giudicare in modo organico e coerente la congruità delle offerte delle imprese, così come anche l assenza di ribassi su quelle specifiche voci.

32 A conferma delle interpretazioni sviluppate dalle Linee Guida del Coordinamento delle Regioni e delle Province Autonome è arrivata anche l Autorità dei Lavori Pubblici, con una specifica delibera in merito ai costi della sicurezza: Delibera n.4/2006. L Autorità esamina le diverse problematiche dei costi della sicurezza, focalizzando la sua attenzione su due aspetti specifici: se siano ancora validi i metodi di calcolo dei costi della sicurezza proposti antecedentemente dalla stessa Autorità; l ascrivibilità del costo delle opere provvisionali (i ponteggi in particolare) ai costi della sicurezza.

33 Per quel che riguarda i metodi di calcolo proposti antecedentemente dall Autorità dei Lavori pubblici: trova coerente e adeguata l interpretazione delle Linee guida del Coordinamento delle Regioni e delle Province autonome in merito alle indicazioni interpretative date al Regolamento per quel che riguarda i costi della sicurezza; annulla tutte le sue precedenti delibere in merito ai costi della sicurezza e indica la stima analitica e il computo metrico come il metodo e lo strumento necessario ad assolvere quanto previsto dal Regolamento. Viene esclusa, di conseguenza, la possibilità di poter perpetuare il precedente metodo dell uso della percentuale sul valore complessivo dell opera.

34 Per quel che riguarda la procedura di evidenziazione dei costi, l Autorità per i lavori pubblici evidenzia come il metodo proposto dal Coordinamento delle Regioni possa: non trovare piena copertura normativa; comportare un aggravio operativo nel procedimento di gara. Quanto alla verifica della congruità, l articolo 87 del nuovo Codice sugli appalti prevede espressamente che le giustificazioni possono riguardare, tra l altro, il rispetto delle norme in materia di sicurezza e condizioni di lavoro (comma 2, lettera e).

35 L Autorità per i lavori pubblici propone invece che la verifica sulla circostanza che il ribasso offerto lasci inalterata la sicurezza ex lege, potrà essere effettuata dalla stazione appaltante, nei confronti dell offerta dell aggiudicatario, ovvero nei confronti della successiva offerta nel caso in cui l offerente primo classificato non riuscisse a dimostrare la congruità del suo ribasso e così via.

36 Il metodo proposto dall Autorità per i lavori pubblici è applicabile, inoltre, anche nei casi in cui il committente optasse per l esclusione automatica delle offerte. Anche per gli appalti sotto soglia, infatti, ogni stazione appaltante esercita la discrezionalità di valutare la congruità dell offerta, compresa quella che presenti il ribasso che per difetto si avvicina di più alla soglia di anomalia individuata ai sensi del Codice degli Appalti.

37 Il metodo proposto dall Autorità per i lavori pubblici non esclude che l impresa possa influenzare la determinazione del costo della sicurezza attraverso le modifiche che essa stessa eventualmente propone al PSC ai sensi de: l articolo 131, comma 2, del Codice degli appalti (prima della stipula del contratto, ossia in sede di POS); l articolo 131, comma 4, del Codice degli appalti (prima dell inizio dei lavori, ovvero in corso d opera). Tutto questo a condizione che suddette modifiche siano approvate dalla stazione appaltante.

38 L Autorità affronta anche il problema dell ascrivibilità delle opere provvisionali, ed in particolare dei ponteggi, ai costi della sicurezza. Il riferimento è alle indicazioni differenti che si trovano nel: DM 145/2000, in cui gli apprestamenti rientrano nelle spese generali dell impresa; DPR 222/2003, in cui gli apprestamenti previsti nel PSC sono a carico della committenza. Nel caso del Regolamento, i costi degli apprestamenti non sarebbero più sottoponibili a ribasso.

39 L Autorità pone il problema, quindi, di verificare se le opere provvisionali, tra cui i ponteggi, debbano integralmente afferire alla sicurezza e i relativi costi essere sottratti al ribasso. Ovvero se a fronte di due normative tra di loro in netto contrasto debba continuare o meno a operare la prassi precedente di assoggettare al ribasso quanto meno il costo delle opere provvisionali strettamente strumentali all esecuzione delle varie lavorazioni. Dovrebbero quindi rientrare nei costi solo le opere provvisionali necessarie ai fini della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori in cantiere.

40 Il tipico esempio di questa differenziazione è proprio quello dei ponteggi. Dal punto di vista della stima tecnica, la valutazione dei costi dovrebbe distinguere tra: ponteggi di servizio: non rientrano nei costi della sicurezza perché esclusivamente dedicati alla produzione del cantiere; ponteggi di sicurezza: rientrano nei costi della sicurezza perché esclusivamente dedicati alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori.

41 A fronte di questa incertezza, l Autorità per i lavori pubblici ha scelto una via pragmatica per sciogliere il dubbio interpretativo. Adottando lo stesso indirizzo delle Linee guida del Coordinamento delle Regioni, ha precisato che, in merito all esempio dei ponteggi: concettualmente la suddivisione è ragionevole e quindi anche la conseguente ripartizione dei costi. Praticamente risulta di difficile applicazione, per la difficoltà a definire un discrimine netto tra quanto è destinato in prevalenza a garantire la sicurezza dei lavoratori e quanto afferisce, invece, ad altre lavorazioni.

42 L Autorità ritiene che l intero costo dell apprestamento debba essere valutato all interno dei costi della sicurezza. Questo perché il legislatore sembrerebbe aver privilegiato una scelta definitiva attraverso una inequivoca, seppur solo esemplificativa, elencazione delle tipologie degli apprestamenti i cui costi vanno esclusi dal ribasso. Questo nuovo orientamento del legislatore, distaccandosi da quello risalente al DM 145/2000, sembra peraltro coerente con la generale evoluzione del quadro normativo verso un consolidamento e un rafforzamento della sicurezza nei luoghi di lavoro e in particolare nei cantieri.

43 Il Regolamento individua con precisione le voci tecniche che costituiscono il costo della sicurezza per la Stazione appaltante. Nell elenco rientrano: le misure preventive e protettive e i Dispositivi di Protezione Individuale eventualmente previsti nel PSC per lavorazioni interferenti; gli impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, quelli antincendio e quelli di evacuazione fumi, e i mezzi e i servizi di protezione collettiva.

44 Ulteriori voci tecniche che costituiscono un costo della sicurezza per la Stazione appaltante sono: le procedure previste nel PSC o per specifici motivi di sicurezza, gli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento temporale o spaziale delle lavorazioni interferenti e, infine, le misure di coordinamento relative all uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva.

45 Tra i costi per la sicurezza rientrano anche gli apprestamenti previsti dal PSC, vale a dire: ponteggi, trabattelli, ponti su cavalletti, impalcati, parapetti, andatoie e passerelle, armature delle pareti degli scavi, gabinetti, locali per lavarsi e spogliatoi, refettori, locali di ricovero e riposo, dormitori, camere di medicazione e infermerie e, infine, recinzioni di cantiere.

46 Il Regolamento, dunque, oltre ad individuare con precisione i costi della sicurezza, precisa anche quando alcuni costi diventano tali perché richiesti specificatamente dal Piano di Sicurezza e Coordinamento. Si tratta, nel dettaglio delle voci relative agli apprestamenti, alle misure e ai dispositivi e, infine, alle procedure.

47 La stima dei costi della sicurezza dovrà essere congrua, analitica per voci singole e a corpo o a misura. Dovrà, inoltre, essere riferita a elenchi di prezzi standard o specializzati, prezziari o listini ufficiali dell area interessata o all elenco prezzi sicurezza del committente. Dovrà, infine, avvenire attraverso un computo metrico tradizionale: non sono più ammessi, infatti, valori in percentuale.

48 Le voci della sicurezza andranno calcolate considerando il loro costo di utilizzo per il singolo cantiere, tenendo conto sia della posa in opera e dello smontaggio che della manutenzione e dell ammortamento. Saranno escluse dai costi della sicurezza solamente una serie di voci, dettagliate nella tabella di approfondimento.

49 I costi della sicurezza sono compresi nell importo totale dei lavori e della variante e individuano la parte del costo dell opera da non assoggettare a ribasso nelle offerte. Il direttore dei lavori liquiderà l importo dei costi della sicurezza previsti in base allo stato di avanzamento dei lavori, dopo aver sentito il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione.

50 In questa unità didattica è stata illustrato il quadro normativo e l evoluzione interpretativa in tema di costi della sicurezza. Più nello specifico è stata descritta la normativa italiana che affronta tale problematica, l incertezza in essa presente sulla definizione di costi della sicurezza, l evoluzione interpretativa della normativa e infine la decisione presa in materia dall Autorità dei Lavori Pubblici.