Tecnica e Pianificazione Urbanistica

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1 Università di Palermo - Scuola Politecnica Corso di Laurea Magistrale in Ingegneria Civile Anno accademico Tecnica e Pianificazione Urbanistica Prof. Ignazio Vinci Lezioni frontali La dimensione normativa

2 Dimensione normativa-regolativa Dimensione strategica GOVERNO DEL TERRITORIO Dimensione ambientale Dimensione del progetto urbano Dimensione delle politiche di sviluppo locale

3 Le origini del Piano regolatore delle città L inurbamento seguito alla rivoluzione industriale fa si che la regolazione dello sviluppo urbano diventi una pratica corrente per far fronte agli squilibri della città industriale. I principali effetti cui si vuole far fronte attraverso l urbanistica ed i primi piani regolatori sono: il sovraffollamento e le precarie condizioni igienico sanitarie; la commistione tra attività produttive, residenziali e servizi. Gustave Dorè: Londra nel 1872

4 Le origini del Piano regolatore delle città «L urbanistica moderna non nasce contemporaneamente ai processi tecnici ed economici che fanno sorgere e trasformano la città industriale, ma si forma in un tempo successivo, quando gli effetti quantitativi delle trasformazioni in corso sono divenuti evidenti ed entrano in conflitto tra loro, rendendo inevitabile un intervento riparatore». (Leonardo Benevolo, Le origini dell urbanistica moderna, 1963)

5 Le origini del Piano regolatore delle città «Ci si avvicina all urbanistica moderna o partendo da un modello ideologico globale (l urbanistica degli utopisti), presentato in alternativa alla città esistente e che si tenta di sperimentare lontano da questa, oppure partendo da singole esigenze tecniche (l urbanistica degli ingegneri ), connesse con lo sviluppo della città industriale, e cercando di correggere i suoi singoli difetti. ( ) Le due linee tendono a convergere e a integrarsi, perché i tentativi di realizzare i modelli teorici portano le teorie a scontrarsi con la realtà, mentre i provvedimenti per risolvere i singoli problemi tecnici mettono in luce le connessioni fra i diversi problemi, e infine il problema unitario della pianificazione territoriale». (Leonardo Benevolo, Le origini dell urbanistica moderna, 1963)

6 Le origini del Piano regolatore delle città Il filone degli Utopisti (R. Owen, C. Fourier, J.B. Godin, T. Garnier) Principi La città e le sue forme sono un prodotto sociale e politico Le distorsioni della città vanno dunque curate intervenendo sulla società, la sua organizzazione ed i modi di produzione Soluzioni Modelli di città alternativi fondate sui principi di uguaglianza Uso delle nuove tecnologie (macchine a vapore) Il parallelogramma di Owen Il Falansterio di Furier Il Familisterio di Godin

7 Le origini del Piano regolatore delle città L approccio funzionalista, portatore di una visione ingegneristica delle trasformazioni urbane, esprime i primi modelli di piano regolatore diffusi alla metà del XIX secolo. Principi Non c è contestazione della struttura sociale e delle forme organizzative della città; La crescita della città sotto la spinta dello sviluppo industriale viene ritenuto un processo inevitabile. Soluzioni Modelli e tecniche di intervento rivolte al migliore e più razionale funzionamento della città, con particolare attenzione ai temi del risanamento igienico sanitario, della funzionalità dei servizi, del decoro.

8 Il Piano Regolatore ottocentesco Il Piano è soprattutto un progetto di opere di urbanizzazione primaria (strade, localizzazione per attrezzature urbane, etc.); Riguardo all edilizia, il Piano detta regole in termini di allineamento, volumi, tipologie edilizie; Nelle sue diverse interpretazioni, il piano regolatore ottocentesco si presta a: funzionale alle esigenze di espansione dell abitato, come nel Plan Cerdà a Barcellona; predisposto per ridefinire il tessuto urbanistico esistente, come nel Piano Haussmann a Parigi o il rifacimento del Ring a Vienna; coniugare risanamento del centro antico e regolazione delle espansioni, come nel Piano Giarrusso a Palermo.

9 Corso di Tecnica e Pianificazione Urbanistica Il Piano Regolatore ottocentesco: esempi famosi Barcellona: Il Plan Cerdà (1859)

12 Il Piano Regolatore ottocentesco: esempi famosi Barcellona: Il Plan Cerdà (1859)

13 Il Piano Regolatore ottocentesco: esempi famosi Parigi: I grands travaux di Haussmann ( )

14 Il Piano Regolatore ottocentesco: esempi famosi Parigi: I grands travaux di Haussmann ( )

15 Il Piano regolatore ottocentesco in Italia Un impulso fondamentale per la diffusione della pianificazione urbanistica in Italia è dato dalla prima legge che introduce norme e strumenti per l espropriazione. La legge «Sulle espropriazioni per pubblica utilità» (2359/1865) introduce: Nuove norme per l acquisizione dei suoli da destinare ad urbanizzazione primaria. Il Piano Regolatore Edilizio per il nucleo urbano esistente; Il Piano Regolatore di Ampliamento.

16 Il Piano regolatore ottocentesco in Italia Tra la fine dell ottocento e gli inizi del novecento le grandi città italiane avviano le prime organiche esperienze di pianificazione urbana. Firenze, Piano Poggi (1865) Milano, Piano Beruto (1889) Roma, Piano Viviani (1873) e Piano Saintjust-Nathan (1909) Napoli, Piano di Risanamento (1885) e Piano De Simone (1914)

17 Il Piano regolatore ottocentesco a Palermo Palermo: Il Piano Giarrusso (1885)

18 Il Piano regolatore ottocentesco: forme di regolazione Le prime forme di piano regolatore introducono strumenti e forme spazializzate di regolazione dei rapporti tra il soggetto pubblico ed i privati. Per il soggetto privato il piano definisce soprattutto un insieme di vincoli e prescrizioni riguardanti le possibilità di edificazione ed intervento edilizio; Per l operatore pubblico è soprattutto un programma spazializzato di interventi di urbanizzazione e infrastrutture pubbliche da realizzarsi nel periodo di validità del piano (25 anni) ed un insieme di indirizzi e regole da considerare nelle trasformazioni urbanistiche di iniziativa sia privata che pubblica.

19 Evoluzione normativa nel contesto storico 1860 [Unificazione nazionale] 1865 [Prima legge su pianificazione ed espropriazione] 1939 [Legge sulla protezione paesaggio] 1948 [Costituzione del Italia repubblicana] 1942 [Legge Urbanistica Nazionale] Enfasi su ricostruzione e crescita urbana 1970 [Istituzione delle Regioni] [Competenze di pianificazione alle Regioni] Enfasi sul recupero urbano 2001 [Riforma della Costituzione] 1990 [Competenze di pianificazione alle Provincie] 2015 [Competenze di pianificazione alle Città Metropolitane] Partnership pubblico-private Europeizzazione delle politiche territoriali

20 Le innovazioni introdotte con la legge 1150/42 Attribuzione di competenze più ampie ai comuni in materia di pianificazione urbanistica (obbligo di pianificazione); Estensione della pianificazione a tutto il territorio comunale attraverso il Piano Regolatore Generale (Prg); Utilizzazione sistematico della zonizzazione per definire la forma e la consistenza delle zone edificabili; Norme regolatrici dell attività edilizia attraverso i Regolamenti edilizi e i Programmi di fabbricazione; Un sistema a più livelli per la pianificazione urbanistica.

21 Il sistema di pianificazione secondo la LUN 1150/42

22 I contenuti del Piano Regolatore Generale nella LUN 1150/42 1. Rete delle principali vie di comunicazione stradale e ferroviarie; 2. Divisione del territorio in zone con la precisazione delle aree da destinare all espansione dell aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare nell edificazione; 3. Le aree destinate a spazi pubblici o sottoposte a speciali servitù; 4. Le aree da destinare ad opere ed impianti di interesse pubblico in generale.

23 Corso di Tecnica e Pianificazione Urbanistica La zonizzazione nei PRG Il Piano regolatore generale di Roma (2004)

24 Zone territoriali omogenee (DM 1444/68) Z.T.O. ZONE A ZONE B Dotazioni minime di suolo Le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono caratteri storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi. Le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate, diverse dalle zone A: si considerano parzialmente edificate le zone in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia inferiore al 12,5 % (1/8) della superficie fondiaria della zona e nelle quali la densità territoriale sia superiore a 1,5 mc/mq. ZONE C Le parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi, che risultino inedificate o nelle quali l edificazione esistente non raggiunga i limiti di superficie e densità di cui alla precedente lettera B. ZONE D ZONE E ZONE F Le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati. Le parti del territorio destinate ad usi agricoli, escluse quelle in cui il frazionamento delle proprietà richieda insediamenti da considerare come zona C. Le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale.

25 La zonizzazione nel Piano Regolatore Generale (Fonte: Prg del Comune di Trapani)

26 Zonizzazione e norme nel Piano Regolatore Generale (Fonte: Prg del Comune di Trapani)

29 Zone omogenee e standard urbanistici per attrezzature (DM1444/68) Z.T.O. A) Centri e zone di particolare pregio storico Dotazioni minime di suolo per servizi La metà di quelle previste per le zone C B) Zone totalmente o parzialmente edificate C) Zone di espansione residenziale D) Zone destinate all'industria La metà di quelle previste per le zone C Comuni > ab.: 18 mq/ab così suddivisi: - 4,5 per istruzione e assistenza all'infanzia; - 2,0 per attrezzature di interesse collettivo; - 9,00 per verde, parchi, giardini, sport; - 2,50 per parcheggi pubblici Comuni < ab. e zone residenziali con IF<=1mc/mq: 12 mq di cui 4,0 per istruzione. In zone paesaggisticamente delicate la dotazione di verde aumenta a 15,00 mq/ab. Una porzione >= 10% della superficie fondiaria va destinata ad servizi di interesse collettivo, verde e parcheggi E) Zone agricole 6,00 mq/ab per servizi di interesse collettivo ed istruzione F) Zone per attrezzature di interesse generale 1,50 mq/ab per istruzione superiore 1,00 mq/ab per attrezzature sanitarie 15,00 mq/ab per parchi urbani e territoriali

30 Il sistema normativo nella pianificazione alla scala comunale. Le prescrizioni aggiuntive attraverso le Norme Tecniche di Attuazione del PRG ( ) Titolo III - Gli edifici Capo 1 - Disposizioni generali Capo 2 - Conformazione e dotazioni degli edifici Capo 3 - Conformazione e dotazioni delle unità immobiliari Capo 4 - Norme igieniche ( ) Titolo IV - Gli interventi ed i provvedimenti Capo I. Gli interventi Art. 62. (Tipologia degli interventi edilizi) Art. 63. (Manutenzione ordinaria) Art. 64. (Manutenzione straordinaria) Art. 65. (Restauro e risanamento conservativo) Art. 66. (Ristrutturazione) Art. 67. (Nuova costruzione) Art. 68. (Varianti minori) Art. 69. (Varianti ordinarie) Art. 70. (Concessione per varianti essenziali) Art. 7 I. (Varianti per le opere su immobili vincolati) Art. 72. (Demolizioni) Art. 73. (Recupero dei sottotetti) Art. 74. (Parcheggi pertinenziali) Art. 75. (Parcheggi non pertinenziali) Art. 76. (Interventi di arredo urbano, aree scoperte e manufatti) (Fonte: RE del Comune di Milano)

31 Il sistema normativo nella pianificazione alla scala comunale. Le prescrizioni aggiuntive attraverso le Norme Tecniche di Attuazione del PRG (Fonte: NTA del Prg del Comune di Trapani)

32 Efficacia del Piano regolatore La sostanza istituzionale del piano è trasmettere ordini fondati sulla forza della legge, cioè deve essere prescrittivo e conformativo della proprietà privata. In seguito alla sua approvazione da parte dell autorità competente (in genere la Regione) esso assume una specifica cogenza normativa in ordine a: il disegno delle infrastrutture di trasporto e delle aree da destinare a servizi pubblici, per i quali scattano vincoli preordinati all esproprio; la suddivisione del territorio in zone omogenee caratterizzate da specifiche funzioni da regolare attraverso parametri quantitativi e regole di trasformazione (masse, altezze, densità, etc.)

33 In Sicilia lo Schema di Massima traduce le direttive del Consiglio comunale Il processo di «formazione» del Piano regolatore generale: step principali 1. Incarico al progettista, Studi preliminari, Direttive (Consiglio comunale) 2. Redazione (Schema di Massima > Piano regolatore generale + PUE) 3. Adozione (Consiglio comunale) (scattano le Misure di salvaguardia) 4. Pubblicazione (Segreteria comunale) (30 gg.) 5. Osservazioni, Opposizioni a PUE (Da parte di portatori di interesse) 6. Deduzioni (Consiglio comunale su parere progettista) (entro 30 gg.) 7. Approvazione (Regioni) (entro 180 gg.)

34 Il processo di «formazione» del Piano regolatore generale in Sicilia

35 Il sistema di pianificazione secondo la LUN 1150/42

36 Attuazione del piano comunale: strumenti convenzionali Il piano urbanistico comunale si attua mediante: Singole concessioni (In conformità alle Norme Tecniche di Attuazione del piano urbanistico ed al Regolamento edilizio comunale) Piani urbanistici esecutivi Piano particolareggiato esecutivo (iniziativa pubblica) (L.1150/42) Piano per l edilizia economica e popolare (iniziativa pubblica) (L.167/62) Piano per gli insediamenti produttivi (iniziativa pubblica) (L.865/71) Piano di lottizzazione convenzionata (iniziativa privata) (L.765/67) Piani di recupero (iniziativa pubblica o privata) (L.457/78) Programma integrato di intervento (iniziativa pubblica o privata) (L.179/92)

37 I contenuti generali del Piano particolareggiato I Piani attuativi, di cui il Piano particolareggiato esecutivo costituisce il primo esempio, specificano in termini tecnici e morfologici le previsioni del piano regolatore generale. Sono contenuti tipici di un piano particolareggiato: Masse e altezze delle costruzioni Spazi riservati ad opere di interesse pubblico Edifici destinati a demolizione, ricostruzione, restauro, etc. Suddivisione degli isolati in lotti fabbricabili secondo le diverse tipologie indicate dal piano Elenchi catastali delle opere da espropriare o vincolare Profondità delle zone laterali alle opere pubbliche per eventuali esigenze di espansione

38 Piani particolareggiati: scala e caratteristiche urbane dell intervento

39 Piani particolareggiati: scala e caratteristiche urbane dell intervento (Fonte: PPE Centro storico di Ragusa)

40 Il Piano per l edilizia economica e popolare Dal punto di vista tecnico il Peep è assimilabile ad un Piano particolareggiato di iniziativa pubblica che si rivolge alla costituzione di un patrimonio di edilizia pubblica da locare attraverso fitti controllati. Tutte le aree in esso comprese vengono sottoposte ad espropriazione preventiva ed urbanizzazione da parte del comune, successivamente cedute in uso o in proprietà a soggetti abilitati a realizzare e gestire edilizia di tipo economico e popolare : Iacp, Cooperative, Fondi immobiliari, etc. Il soggetto attuatore di un Peep può anche essere un soggetto privato assegnatario delle aree a mezzo di convenzione nelle quali tali soggetti si assumono impegni circa il livello dei fitti o il prezzo di vendita.

41 Il Piano per l edilizia economica e popolare

42 Il Piano di lottizzazione convenzionato Dal punto di vista tecnico-formale anche il Plc è assimilabile ad un Ppe ma se ne discosta per i seguenti aspetti: 1. È di iniziativa privata attraverso un accordo tra proprietari che lo propongono al comune; 2. Le aree per spazi pubblici ed attrezzature vengono cedute gratuitamente al comune attraverso una convenzione preliminare; 3. Le opere di urbanizzazione primaria e una parte delle opere di urbanizzazione secondaria vengono realizzate a carico dei privati. Per evitare discrasie tra i proprietari vengono adottati criteri di perequazione ed equiparazione tra la rendita fondiaria e la rendita edilizia.

43 Esempio di piani di lottizzazione di iniziativa privata!

44 Il Piano di recupero Il PdR si rivolge più in generale al recupero del patrimonio edilizio esistente, generalmente degrado presente nei centri storici e nelle aree consolidate. Gli interventi previsti possono essere di conservazione, risanamento, nuove costruzioni e realizzazione di servizi funzionali ad una migliore utilizzazione dell edilizia esistente. Gli ambiti interessati possono essere singoli immobili, complessi edilizi, isolati o aree di maggiore estensione fino a ricomprendere porzioni significative dei centri storici. Rispetto agli altri piani particolareggiati il PdR si caratterizza per l iter di approvazione, che si conclude in sede comunale.

45 Il Piano di recupero

46 Esempio di Programma Integrato di Intervento (PII)! Montecity-Rogoredo, Milano, 2006

47 Norme tecniche di attuazione e Regolamento edilizio Tipicamente le NTA e i RE sono articolate in «titoli», «capi», «articoli» come una «legge». Le NTA servono a meglio specificare il contenuto normativo del Prg e si articolano in: norme a carattere generale (principi ispiratori, lessico, nozioni, etc.); norme riferite alla zonizzazione (quantità e indici); norme che si riferiscono a speciali modalità di attuazione del Prg (piani e progetti particolareggiati, piani di settore, procedure di attuazione). Il Regolamento edilizio indica criteri e procedure per la disciplina delle opere edilizie e urbanistiche, l ottenimento di concessioni e autorizzazioni, il rispetto di particolari caratteristiche dell edilizia e del tessuto urbanistico esistente, etc.

48 Ricapitolando La componente regolativa della pianificazione urbanistica è costituita da: 1. Piano regolatore generale 2. Piani particolareggiati Piani particolareggiati esecutivi (L. 1150/42) Piani per l edilizia economica e popolare (L. 167/62) Piani di lottizzazione convenzionata (L. 765/67) Piani di recupero (L. 457/78) Piani per gli insediamenti produttivi (L. 865/72) Programmi Integrati di Intervento (L. 179/92) 3. Norme tecniche di attuazione 4. Regolamento urbanistico ed edilizio

49 Il superamento del Piano regolatore tradizionale A partire dagli anni novanta, il modello di pianificazione urbanistica tradizionale viene superato per una serie di ragioni: Incapacità dell attore pubblico di sostenere i costi della trasformazione urbanistica Esproprio/Acquisizione, Realizzazione opere di urbanizzazione, Attrezzature Attenzione al recupero della città esistente piuttosto che alla espansione urbanistica Intervento su aree degradate o aree urbanisticamente incompiute Inclusione di tematiche emergenti Sostenibilità ambientale (verde spazi aperti) Sostenibilità energetica (retrofit energetico edifici, cogenerazione) Inclusione sociale (sostegno ai gruppi svantaggiati, social housing)

50 Il superamento del Piano regolatore tradizionale Nel corso degli anni novanta parte della cultura urbanistica (INU) e alcuni ordinamenti regionali (in primis Toscana) propongono una riforma del piano regolatore che prevede: 1. La scomposizione del processo di pianificazione comunale in due documenti/fasi: il Piano strutturale (sistema delle «invarianti» di tipo ambientale, insediativo, infrastrutturali) il Piano operativo (destinazioni e trasformazioni urbanistiche da realizzarsi facoltativamente nel corso del mandato dell amministrazione comunale) 2. Meccanismi di perequazione (Trasferimento dei diritti edificatori dei privati)

51 Il Piano strutturale La componente strutturale del Piano urbanistico (a-temporale o comunque di lungo periodo) definisce il quadro elementi, sistemi e valori territoriali da considerarsi come invarianti del processo di pianificazione. Generalmente si intendono per invarianti strutturali i seguenti elementi: Gli elementi che determinano la configurazione ambientale e paesaggistica del territorio attraverso i relativi vincoli; La rete delle grandi infrastrutture a carattere sovra-ordinato o su cui comunque il comune non è in grado di incidere nel periodo di validità del Piano; L insediamento consolidato così come si manifesta al momento dell avvio del processo di pianificazione.

52 Vincoli ed invarianti nel Piano strutturale Piano strutturale di Firenze

53 Le prescrizioni nel Piano strutturale Per le componenti strutturali del territorio il Piano Strutturale prevede in genere normative di mantenimento, o di riqualificazione del tessuto edilizio e degli spazi pubblici esistenti. Per queste trasformazioni minute si rimanda in genere ad «abachi» di soluzioni tipizzate ed al Regolamento edilizio. Per gli ambiti o comparti da sottoporre a trasformazione intensiva attraverso piani operativi il Piano Strutturale indica: il mix di funzioni (non univocamente determinate come nel piano tradizionale); la quantità edilizie ammissibili (minime o massime); le procedure da adottarsi per la redazione dei progetti di trasformazione urbana.

54 Il Piano operativo È uno strumento facoltativo dell amministrazione comunale che si riferisce alle porzioni di territorio urbano (Ambiti o Comparti) - Unità organiche elementari (Toscana) - Distretti (Liguria) - Ambiti territoriali (Umbria) - Etc. che il Piano Strutturale destina a trasformazioni intensive da effettuarsi entro cinque anni. I Piano operativi (per la cui formazione possono utilizzarsi procedure ad evidenza pubblica) definiscono l assetto particolareggiato degli ambiti di trasformazione (volumi, trasformazioni) previa valutazione tecnico finanziaria della fattibilità delle iniziative.

55 Perequazione urbanistica La perequazione urbanistica è una tecnica che cerca di dare una risposta alle disparità di trattamento che si determina tra i proprietari di aree cui il Prg assegna una previsione edificatoria, e quelli le cui aree sono gravate da vincoli preordinati all esproprio. Tale squilibrio determina infatti che il valore delle aree destinate ad edificazione privata si adeguano al valore di mercato, mentre il valore delle aree destinate ad attuazione pubblica si abbatte di circa la metà. In definitiva il piano regolatore perequativo persegue un approccio alla pianificazione fondato su un principio di maggiore giustizia distributiva.

56 Perequazione urbanistica Dal punto di vista spaziale e volumetrico, la «perequazione» può essere attuata secondo due modalità: spostamento dei diritti edificatori dei privati nell ambito di «comparti» definiti dal piano, riconoscendo a ciascun proprietario il valore pro-quota proporzionale alle superfici possedute; spostamento dei diritti edificatori dei privati nell ambito di contesti più ampi o dell intero comune da definire attraverso forme di contrattazione tra l amministrazione comunale ed i privati. Un presupposto generale delle procedure di perequazione è che i diritti edificatori possono essere cartolarizzati, dunque quantificati ed immessi sul mercato.

57 Modelli di perequazione urbanistica Fonte: Gabellini, 2009.

58 Vantaggi della Perequazione urbanistica Il sistema di perequazione urbanistica permette: ai proprietari delle aree interessate dal progetto di città pubblica, di ottenere indennizzi superiori a quelli legati alle procedure espropriative; all Amministrazione Comunale, la più semplice acquisizione delle aree destinate ad attrezzature e servizi pubblici; ai proprietari delle aree destinate alla città privata, di ottenere, mediante il finanziamento della città pubblica, un possibile aumento della capacità edificatoria negli ambiti di trasformazione.

59 Contatti e materiali del Corso Prof. Ignazio Vinci ignazio.vinci@unipa.it Informazioni e materiali didattici del Corso saranno pubblicati nella sezione Insegnamento del sito Internet del docente: