Il Piano perequativo e il reperimento delle aree per l edilizia sociale

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1 Edilizia sociale, città, governo del territorio Nuove forme di reperimento delle risorse: il sistema integrato dei fondi immobiliari per l edilizia sociale PISA 16 marzo 2011 Il Piano perequativo e il reperimento delle aree per l edilizia sociale Stefano Stanghellini Università IUAV di Venezia stefano.stanghellini@iuav.it

2 IL COSTO DEL SUOLO NELLE POLITICHE ABITATIVE Nella struttura dei costi della nuova produzione insediativa, l incidenza del prezzo del terreno sul costo totale di produzione: varia dal 10% (aree periferiche di piccoli centri) al 25% (aree periferiche di centri medio - grandi); può essere anche superiore al 25% nelle aree semicentrali dei centri medio - grandi. A differenza del prezzo di altri fattori produttivi (costruzione, capitale finanziario, ecc.), il prezzo del terreno è comprimibile. Del resto, il prezzo del terreno (rendita fondiaria urbana) è un guadagno fatto dormendo. Tutte le politiche abitative pubbliche si prefiggono di ridurre (possibilmente, di azzerare) il prezzo del terreno. 2

3 I SUOLI ESPROPRIATI A VALORE VENALE La legge n. 244/2007 (Finanziaria 2008) per un verso ha stabilito che l indennità di espropriazione di un area edificabile (art. 2, c. 90) : è determinata nella misura pari al valore venale del bene è ridotta del 25% quando l espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale è aumentata del 10% nei casi in cui si è concluso l accordo di cessione 3

4 I SUOLI PER L ERS/ERP COME STANDARD URBANISTICI AGGIUNTIVI Per l altro verso, la Finanziaria 2008 ha consentito ai Comuni di (art. 1, c. 258 e 259) : incrementare la quantità di suoli che, attraverso gli strumenti urbanistici, vengono destinati a servizi (parcheggi, verde, attrezzature ) ed entrano a far parte del patrimonio indisponibile destinare la quota aggiuntiva dei suoli che faranno parte del patrimonio indisponibile in modo specifico per ERS/ERP (vincolo di destinazione) assegnare i suoli agli operatori dell ERS/ERP, pubblici e privati, per realizzarvi alloggi (in diritto di superficie o analogo titolo) a canone calmierato, concordato e sociale riconoscere alle proprietà gravate da tale maggior onere un aumento di volumetria premiale 4

5 LA LEGGE 1/2005 DELLA REGIONE TOSCANA Art Perequazione 1. La perequazione urbanistica è finalizzata al perseguimento degli obiettivi individuati dagli strumenti della pianificazione territoriale ed alla equa distribuzione dei diritti edificatori per tutte le proprietà immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica. 2. La distribuzione dei diritti edificatori è effettuata in base alle limitazioni all edificabilità derivanti dagli strumenti della pianificazione territoriale e dagli atti di governo del territorio. 3. La distribuzione dei diritti edificatori tiene conto anche delle condizioni fisiche del territorio nonché dei vincoli derivanti dalle leggi in vigore. 5

6 IL REGOLAMENTO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 1/2005 DPGR Art. 16 Disposizioni sulla disciplina della perequazione urbanistica 1. La disciplina della perequazione urbanistica persegue gli obiettivi individuati dal piano strutturale [ ] ed è finalizzata al superamento della diversità di condizione giuridico - economica che si determina tra le proprietà immobiliari per effetto della pianificazione urbanistica, promuovendo forme di equa distribuzione dei benefici e degli oneri derivanti dagli interventi di trasformazione degli assetti insediativi, infrastrutturali ed edilizi del territorio comunale. 2. Gli ambiti urbani o territoriali soggetti alla disciplina della perequazione urbanistica sono individuati dal comuni con il regolamento urbanistico [ ] 6

7 IL REGOLAMENTO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 1/2005 DPGR Per ciascun ambito [ ] il regolamento urbanistico [ ] individua specifici parametri di riferimento [ ]. Nella stessa misura proporzionale dei diritti edificatori sono ripartiti [ ]: a) i quantitativi di superficie utile lorda o di volume edificabile [ ]; b) gli oneri economici per realizzare le opere di urbanizzazione e gli interventi di interesse pubblico [ ]; c) gli oneri relativi alla cessione gratuita al comune di aree [ ]; d) gli obblighi relativi alle eventuali quote obbligatorie di edilizia residenziale con finalità sociali; [ ] e) gli eventuali ulteriori pubblici 4. La realizzazione degli interventi previsti nell ambito soggetto a perequazione urbanistica presuppone la redazione di un piano di ricomposizione fondiaria comprendente le permute o cessioni immobiliari tra tutti i soggetti aventi titolo [ ] 7

8 LA PEREQUAZIONE URBANISTICA: DUE PROFILI DI EQUITÀ La funzione della perequazione è quella di: trattare in modo omogeneo i proprietari di terreni simili per caratteristiche urbanistiche e giuridiche (perequazione orizzontale, perequazione urbanistica, di primo grado ) ma anche quella di: rendere i proprietari dei suoli beneficiati dalle scelte di pianificazione urbanistica partecipi degli oneri di sviluppo della città (perequazione verticale, perequazione finanziaria, di secondo grado) In Toscana tale funzione si esplica nella elaborazione del Regolamento Urbanistico. 8

9 LA PEREQUAZIONE URBANISTICA: DUE PROFILI DI EQUITÀ I parametri tecnici di solito utilizzati per misurare il tenore perequativo dei piani urbanistici perequativi (in Toscana: Regolamento Urbanistico) : a) indici di edificabilità territoriale identici a suoli analoghi per caratteristiche urbanistiche e giuridiche; b) contributo di sostenibilità (aggiuntivo al contributo di costruzione) espresso in euro per unità di superficie utile lorda, corrispondente alla % del plusvalore fondiario socializzato (acquisito dal Comune per finanziare opere pubbliche) rispetto al plusvalore totale generato; c) % di aree cedute gratuitamente al Comune sul totale delle aree del comparto; d) % di alloggi di edilizia residenziale con finalità sociali sul totale. 9

10 LE MODALITÀ PER L ACQUISIZIONE PUBBLICA DELLE AREE Le politiche abitative pubbliche possono ottenere la disponibilità delle aree attraverso le seguenti modalità: espropriazione per pubblica utilità: prezzo pari al valore venale, eventualmente ridotto del 25% standard urbanistico aggiuntivo: nessun costo, ma limiti dell uso perequazione urbanistica: nessun costo, con o senza limiti nell uso negoziazione pubblico - privata: nessun costo, con o senza limiti nell uso concorsualità: con o senza costo, con o senza limiti nell uso In genere tali modalità sono definite nell ambito della formazione di un nuovo strumento urbanistico (es. RU, POC), ma vi sono casi in cui le ultime due sono usate in variante al PRG vigente. L acquisizione pubblica del terreno è il presupposto per costruire alloggi sociali di proprietà pubblica o anche di proprietà privata. Ma le moderne politiche abitative pubbliche possono essere realizzate anche senza acquisire la disponibilità delle aree, regolando prezzi di vendita e canoni di alloggi privati. Gli strumenti sono: perequazione urbanistica, arricchita con vincoli o premialità per la realizzazione di alloggi sociali; negoziazione pubblico privata. 10

11 LA PEREQUAZIONE URBANISTICA PER L ERS Grazie alla perequazione urbanistica il Comune può acquisire gratuitamente la proprietà dei suoli senza il vincolo imposto dalla Finanziaria 2008 (dotazione territoriale e quindi patrimonio indisponibile). Il suolo può entrare nel patrimonio disponibile del Comune ed essere impiegato: per realizzare ERP in locazione a canone sociale (ex IACP) per realizzare ERS in locazione a canone sostenibile (fondi immobiliari, cooperative, imprese) anche per la cessione in proprietà nell ambito delle politiche abitative (ERS convenzionata, ERS in locazione con patto di futura vendita) per ottenere, attraverso la sua alienazione, risorse in grado di finanziare i programmi ERS/ERP nei suoli ottenuti gratuitamente 11

12 LA PEREQUAZIONE ARRICCHITA PER L ERS Il dispositivo perequativo può essere arricchito prevedendo che una quota dei diritti edificatori assegnati dallo strumento urbanistico alla proprietà dei suoli, sia destinata all ERS (alloggi locati in affitto a canone sostenibile a tempo determinato). Questa misura concorre a realizzare la funzione sociale del diritto di proprietà. Le differenze di fondo rispetto al caso precedente sono : la proprietà dei suoli resta privata, e quindi l offerta di ERS generata è temporanea gli alloggi ERS sono realizzati dai privati insieme all edilizia libera e quindi in tempi brevi e senza richiedere risorse finanziarie pubbliche aggiuntive 12

13 LA PEREQUAZIONE ARRICCHITA PER L ERS Gli urbanisti che inseriscono quote di ERS negli interventi privati di edilizia residenziale adottano due strade : l attribuzione di una capacità edificatoria dedicata all ERS, aggiuntiva all indice di edificabilità perequativo il vincolo di destinazione ad ERS di una quota (es. 20%) dell edificabilità derivante dall indice perequativo Nel primo caso: aumenta il dimensionamento del piano cresce, in misura contenuta e variabile, il valore del terreno Nel secondo caso: non varia il dimensionamento del piano si riduce, in misura contenuta e variabile, il valore del terreno L effetto sul valore del terreno dipende dal tipo di ERS (es. convenzionata in proprietà, affitto sostenibile) e dei suoi parametri economici (es. livello del prezzo, durata) 13

14 LA FINANZA DI PROGETTO PER L ERS Una interessante possibilità operativa è quella di combinare: l acquisizione gratuita dei suoli al patrimonio indisponibile (o anche disponibile) comunale con il loro utilizzo tramite la finanza di progetto, e in particolare con gli artt (concessione di lavori pubblici) e (finanza di progetto su proposta del promotore) del Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs n. 163/2006) conferendo al soggetto privato compiti tradizionalmente svolti dal soggetto pubblico appaltante (es. progettazione) E questa una forma innovativa di partenariato pubblico privato, capace di mobilitare risorse private e renderle sinergiche a quelle pubbliche. 14

15 IN CONCLUSIONE Lo scenario delle attuali politiche abitative è completamente diverso da quello disegnato negli anni (PdZ e Peep comunali, Finanziamento con contributi Gescal, Piano decennale di edilizia residenziale pubblica). Per decenni, fino al primi anni 90, l ERP è stata affidata ad un sistema pubblico di prezzi amministrati (espropri a valore convenzionale, massimali di costo, prezzi di vendita convenzionati) specifico e distinto da quello del mercato. Si è così consolidato un sistema di operatori e di strategie funzionali all intervento in un settore specifico e separato. Dalla metà degli anni 90, l esaurimento dei fondi Gescal prima e il riconoscimento del valore venale per gli espropri poi, hanno sgretolato le fondamenta di tale settore specifico e separato. 15

16 IN CONCLUSIONE Per quanto riguarda gli strumenti, sul fronte pubblico si è aperta una sperimentazione tanto ampia quanto frammentaria: perequazione urbanistica, fiscalità immobiliare (ICI sulle aree edificabili e sul patrimonio abitativo), premialità, extraoneri, standard urbanistici allargati all ERS, sono questi i moderni strumenti che dovrebbero essere usati in modo combinato per governare la rendita e per mettere a disposizione delle nuove politiche abitative le aree edificabili a basso costo, ma ancora questo non avviene. Sul fronte privato, il sistema degli attori è in piena trasformazione : gli operatori tradizionali (ex Iacp, cooperative) stanno modificando le loro strategie in un mercato connotato da nuove forme di offerta e dall ingresso di nuove tipologie di operatori (fondazioni bancarie, fondi regionali, ecc.) Lo scenario che si sta delineando non offre le stesse certezze del passato (suoli, finanziamenti, prezzi amministrati). E uno scenario in grande movimento. L attuale unica certezza è che, a differenza del passato, la produzione di ERS/ERP non può prescindere dal governo della rendita fondiaria urbana, dall attivazione di nuove fonti di finanziamento, dal rispetto dei vincoli di prezzo e costo posti dal mercato. 16