I fondi d investimento immobiliare 15/16 novembre 2012 Bologna

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1 Prof.Avv.Paolo Urbani I fondi d investimento immobiliare 15/16 novembre 2012 Bologna Il soddisfacimento del bisogno alla casa per le fasce più deboli e la finanziarizzazione dell edilizia. 1. Introduzione Non è qui il caso di ripercorrere il lungo itinerario attraverso il quale il legislatore fin dalla legge Luzzatti del 1908, passando per il TU del 39, la l. 865 del 1971, la l.457 del 1978, ha considerato tra gli interessi meritevoli di tutela il soddisfacimento del bisogno alla casa per le fasce più deboli ai fini della coesione sociale e del rafforzamento delle politiche pubbliche di uno stato unitario. 1 Contrariamente a quanto succede in altri paesi europei e la cosa sgomenta con i quali non è più possibile misurarsi, nemmeno in un convegno scientifico, circa il raffronto delle politiche dell edilizia residenziale pubblica ben presente invece nelle politiche comunitarie per l edilizia sociale le recenti scelte legislative culminate nella l.133 del 2008, ma già anticipate nel decennio precedente, hanno prodotto uno smantellamento totale del settore, la drastica riduzione fino all eliminazione di ogni forma di organico finanziamento pubblico, l attribuzione alle regioni delle competenze amministrative in materia senza risorse, il mantenimento di strutture periferiche (gli ex IACP) oggi d incerta natura giuridica, l inesistenza di un effettivo documento di programmazione nazionale per sdoddisfare il fabbisogno abitativo, nonostante la previsione nella l.133 di un piano casa 2, lo spostamento delle politiche pubbliche verso la cassa depositi e prestiti, regista senza scettro, l introduzione di forme polimorfe d investimento pubblico privato per la realizzazione d interventi di edilizia sociale. Basterebbero queste annotazioni per liquidare l analisi del settore in evidente declino. Tuttavia, occorre misurarsi con i nuovi strumenti per rintracciarvi, se possibile, una coerenza di sistema e la possibilità di sopperire alla domanda pubblica. 1 Sia consentito rinviare a P.Urbani, L edilizia residenziale pubblica tra Stato e autonomie locali in Le istituzioni del federalismo ss. 2 Piano nazionale di edilizia abitativa, adottato con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 luglio 2009 in Gazzetta Ufficiale numero serie gen. del 19 agosto 2009

2 2 Superata la dimensione dell organizzazione nazionale dell edilizia residenziale pubblica nei termini che abbiamo detto, il settore ha abbandonato la dimensione dello Stato interventista per ritirarsi nel ruolo di Stato regolatore rinunciando quindi al soddisfacimento diretto del bisogno abitativo destrutturando il sistema costruito nei decenni passati, per orientarsi verso modalità d intervento che si caratterizzano per due profili. Il primo riguarda la dimensione dell interesse pubblico da soddisfare che non è di fatto più nazionale ma regionale/locale; il secondo che pone a base degl interventi l apporto finanziario dei soggetti imprenditoriali e finanziari privati. Eppure solo meno di trent anni fa il legislatore nazionale con alcune leggi fondamentali la legge 833 del 1978 sull istituzione del servizio sanitario nazionale, la legge 10 del 1977 sulla disciplina dei suoli e la l.457 del 1978 sull edilizia residenziale pubblica aveva riaffermato ciò che oggi è previsto nell art co lett. m) Cost. sulla riserva allo stato della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. E poiché non vi è dubbio che nel settore che ci riguarda siamo nell ambito dei diritti sociali tra i quali quello dell abitazione non solo è oggetto di patti e convenzioni internazionali ma si desume indirettamente dalla nostra Costituzione che presuppone un diritto all abitazione come precondizione essenziale per la realizzazione dei diritti fondamentali dell individuo, non si può che restare perplessi sulla dequotazione di tale interesse. 1.La dimensione locale delle politiche abitative Ma venendo al primo dei profili è nella dimensione locale o meglio comunale che vanno ricercati gli strumenti per soddisfare la domanda di abitazioni a basso costo (convenzionata o agevolata) ma anche sovvenzionata secondo i tradizionali criteri di scelta. Tali strumenti superata ormai la previsione dei PEEP, vista l impossibilità di espropriare preventivamente le aree vanno ricercati a seguito della legge finanziaria per il 2008 art.1 commi nelle forme della pianificazione urbanistica negoziata attraverso accordi con gli interessi privati che prevedano quote di residenze o aree da cedere all amministrazione per sopperire all edilizia sociale, a fronte dell edificabilità delle aree private. Si tratta di modalità recenti che stentano ad essere adottate all interno dei piani urbanistici dirette a mitigare il bisogno alla casa (prevalentemente in regime di proprietà rispetto alla locazione) più che a risolverlo, esposte alla discrezionalità

3 3 dell azione dell amministrazione comunale ed alla disponibilità dei privati 3. A tale proposito, è ancora attuale la previsione dell art. 2 3 co. della l.10/77 (trasfusa nella l.167 del 1962) che prevede che, nei piani urbanistici, l estensione delle aree da destinare all edilizia residenziale pubblica per un decennio non può essere inferiore al 40 %? A cosa è servito prevedere nella legge del 2008 che l ERP è da considerare uno standard urbanistico se il suo soddisfacimento è affidato al mercato? Interviene poi nel settore lo strumento del fondo immobiliare, nelle sue varie modalità statutarie, che introduce prepotentemente la questione della finanziarizzazione dell edilizia. Non mi ci soffermo poiché vi sono contributi autorevoli in questo volume che descrivono partitamente le finalità, le tecnicalità, i profili finanziari e il cui obiettivo è quello di realizzare per conto abitazioni popolari sul territorio comunale all interno di un mix d interventi privati diretti a coprire il costo di quegli interventi. E noto che in questi casi, tali fondi una volta costituitisi secondo procedure predeterminate dalla legge fruiscono di una quota (oggi ampliata) di finanziamento pubblico erogato dalla cassa depositi e prestiti nel rispetto di alcuni requisiti finanziari da assicurare da parte degli investitori privati. Ma il punto centrale è che l avvio dell iniziativa che peraltro non è di facile costruzione poiché occorre trovare la disponibilità degli investitori privati comporta principalmente il conferimento, al Fondo, di beni patrimoniali del comune (o dei comuni) ma anche di altri soggetti pubblici, da dismettere, destinati ad essere immessi sul mercato e bon a tout faire ovvero liberi da vincoli urbanistici che permettano adeguatamente il ritorno dell investimento programmato. E qui torniamo ancora una volta alla questione urbanistica poiché le enclave spaziali degli interventi edilizi di ristrutturazione dei beni conferiti al Fondo se non conformi alle scelte di pianificazione dei poteri pubblici comunali rischiano di apparire distonici rispetto alle concrete esigenze della collettività rappresentata attraverso le vigenti scelte della pianificazione urbanistica generale. Senza contare i tempi. Poiché è evidente che se la finalità principale del ricorso al fondo immobiliare sociale o etico è quello di valorizzare i beni pubblici dismessi ma in primis di soddisfare la domanda di abitazioni popolari, quest ultima sarà realizzata solo a valle del complesso processo d investimento finanziario. Il che significa che lo strumento dei fondi non può assicurare una continuità ed effettività nel soddisfare il bisogno alla casa in tempi brevi, ma come nel caso prima richiamato della finanziaria per il 2008 costituiscono solo 3 Sia consentito rinviare a P.Urbani Urbanistica solidale, alla ricerca delle giustizia perequativa tra proprietà privata e interessi pubblici, Bollati Boringhieri 2011

4 4 modalità di intervento asistematiche e condizionate dall esigenze del mercato. Il che costituisce esattamente l opposto delle politiche nazionali dell edilizia pubblica del secolo scorso. La dottrina giuridica ed economica ma anche gli uffici legali dei grandi investitori privati si sono concentrati sulle questioni tecnico-finanziarie ed organizzative legate alla costituzione dei fondi ed al loro funzionamento individuandone i profili più rilevanti per la loro concreta attuazione. 3.La dismissione del patrimonio immobiliare pubblico A me sembra, tuttavia, che al centro della questione si ponga un elemento determinante. Quello per cui il presupposto di qualunque intervento in parola presuppone necessariamente la messa a disposizione da parte del soggetto promotore ovvero dell amministrazione pubblica comunale (o delle) cui compete soddisfare la domanda della casa popolare o a basso costo di beni patrimoniali non più necessari ad assolvere interessi pubblici e che quindi possono costituire lo zoccolo duro attraverso il conferimento o l apporto dei beni del capitale immobiliare del fondo immobiliare. In breve, promozione del fondo e disponibilità di beni pubblici si legano strettamente in funzione dell obiettivo. Non è un caso che nella stessa l.133 del 2008 più volte emendata si ridisciplini il procedimento di alienazione del patrimonio pubblico da un lato e dall altro (art.11) s intervenga ad introdurre nel settore il sistema dei fondi immobiliari, già disciplinati precedentemente da copiosa legislazione, con finalità legate anche all edilizia sociale mediante la realizzazione di programmi integrati d intervento. Orbene, poiché permane sempre in capo alla pubblica amministrazione il compito di soddisfare il bisogno di abitazioni per le fasce più deboli, rientra nella propria discrezionalità procedere alla promozione di un fondo immobiliare (così come subordinare l edificabilità delle aree allo scambio edificatorio di residenze sociali secondo il modello prima richiamato), è evidente che nel primo caso la valutazione dell interesse pubblico generale circa la dismissione dei beni pubblici locali impegna maggiormente il comune mediante la ponderazione degli interessi il cui bilanciamento diviene decisivo per ogni determinazione in materia. Mantenere il patrimonio pubblico e finalizzarlo alla realizzazione di scuole, centri sociali, servizi alla persona, attività culturali e del tempo libero o privilegiare l edilizia sociale? Si tratta di scelte decisive per il futuro delle collettività rappresentate ad appannaggio del consiglio comunale pro tempore ma i cui riflessi sociali ed economici possono riverberarsi nel tempo sui territori di riferimento.

5 5 Queste considerazioni m inducono a riprendere il sottotitolo della relazione di Andrea Maltoni come conciliare allora redditività degli investimenti e perseguimento delle finalità collettive?. 4. Fondi immobiliari e finalità sociali Sotto questo profilo occorre allora partire dalla dismissione dei beni patrimoniali pubblici per i quali è ora previsto che sia i beni trasferiti a regioni ed enti locali a seguito del federalismo demaniale, sia quelli già appartenenti a questi ultimi per essere alienati devono essere sottoposti preventivamente ad un procedimento di valorizzazione e quindi stimati ma soprattutto devono essere inseriti in progetti di utilizzo e di valorizzazione da approvare da parte degli organi d indirizzo politico (ma direi meglio da parte dei consigli trattandosi di alienazione di beni pubblici). Già questa previsione mette in evidenza circa la ponderazione tra finalità pubblicistiche ed esigenze di cassa. Si aprono qui scenari complessi sia quanto alla stima (che può essere effettuata rivolgendosi all agenzia del demanio) sia quanto alla loro finalizzazione tramite progetti di utilizzo che in sostanza non sono altro che scelte di rilievo urbanistico all interno di uno specifico progetto di sviluppo territoriale. In breve, se così fosse al di là delle possibili variazioni d uso di tali beni, il punto centrale è rappresentato dalle esigenze economico-sociali che a quella collettività si riconnettono operando una trasformazione urbana e territoriale, il che costituisce secondo il recente orientamento del Consiglio di Stato (sen.2710 IV 2012) il nuovo contenuto dell urbanistica non più destinata solo all ordinato assetto del territorio in senso edilizio. In alcune esperienze comunali, ancor prima che il legislatore disciplinasse il procedimento politico dell alienazione, si è fatto ricorso ad un concorso di idee circa l inserimento delle opere de qua in un cosiddetto progetto territorio nel quale al pari del modello della concessione di costruzione e gestione tramite il project financing l amministrazione si rivolge agli operatori per individuare la migliore utilizzazione di tali beni in rapporto al miglioramento della qualità dei luoghi di vita e di lavoro. Il concorso ha come obiettivo la scelta della migliore offerta progettuale fondata su diversi filoni d intervento. In sostanza, i beni alienabili costituiscono lo strumento per la soddisfazione d interessi generali come ad es. il miglioramento della domanda di edilizia sociale ma anche dei servizi pubblici (dell istruzione, sociali, del tempo libero etc.) o la realizzazione di infrastrutture locali. Sulla scorta dei risultati del concorso di idee il Comune definirà le linee guida per il piano di sviluppo e redigerà il bando di gara per l attribuzione di un incarico ad

6 6 un raggruppamento di imprese (società di progettazione, società di progettazione architettonica, SGR, privati) che dovrà prevedere: analisi dettagliata del territorio interessato, definizione del contenuto del programma/progetto territorio in coerenza con le linee guida dettate dal Comune, accordi con eventuali cessionari di terreni od immobili di interesse, accordi con SGR che dovrà istituire il fondo di investimento immobiliare. In definitiva l apporto di capitali e mezzi tecnici per la progettazione e le soluzioni complessive al fondo immobiliare che fruisce anche del contributo pubblico a livello centrale è finalizzato al raggiungimento nel tempo del programma di sviluppo che è alla base di tutto il processo dismissivo. Non è questa la sede per entrare nel merito dei profili attinenti agli aspetti finanziari e gestionali del fondo immobiliare già oggetto di alcune relazioni di questo convegno. Preme invece rilevare che il fondo immobiliare è strumentale e non finalistico ed al centro della sua azione economico finanziaria si pone la mission individuata dalla amministrazione che ritiene la costituzione del fondo come la soluzione migliore per il perseguimento degli interessi generali. Nella ricerca di apporto di capitali privati per la riconversione urbana anche nel caso delle STU (Società di trasformazione urbana) 4 la realizzazione degli interventi da parte di tale soggetto societario è rigidamente ancorato al progetto urbanistico approvato dal consiglio comunale. A tale proposito è emerso da tempo il tema relativo al controllo dell osservanza delle finalità statutarie del fondo immobiliare al quale il comune ha conferito i beni per il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Certamente nel regolamento del fondo locale si possono prevedere principi e regole che garantiscano il giusto equilibrio tra la redditività del patrimonio ed il perseguimento dell interesse pubblico. E il problema della governance dei fondi ovvero la previsione dell advisory committee (nella quale dovrebbero essere rappresentate le amministrazioni pubbliche che conferiscono i loro beni) per indirizzare le politiche del fondo e rapportare quindi finalità sociali ed investimento privato ed evitare che le amministrazioni locali in grave crisi finanziaria si facciano catturare dall investitore privato. Si tratta, cioè, di modalità che tendono a riportare all interno delle politiche territoriali locali il ricorso agli strumenti finanziari introdotti nel settore. Va osservato comunque, che finora sembra essere mancato al di là di sporadiche iniziative legislative l intervento delle regioni cui spetta la competenza concorrente in materia, e a seguito del trasferimento delle funzioni 4 Introdotte dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, ora art. 120 del T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali.

7 7 amministrative tramite il d.legsl.112/1998, che non hanno previsto organici piani regionali per l edilizia sociale nei quali inserire le politiche locali in materia. Cito qui solo l esperienza della regione Emilia-Romagna (ripresa da qualche altra regione) che coniugando crisi del settore edilizio privato ed esigenze di abitazioni popolari ha avviato un programma teso a prevedere l offerta di abitazioni invendute realizzate da parte degli imprenditori privati da destinare ad alcune delle categorie elencate dall art.2 della l.133/2008 (nuclei familiari a basso reddito, giovani coppie a basso reddito) attraverso selezioni del complesso abitativo disponibile per provincia, per l assegnazione di abitazioni in locazione sociale (con copertura integrativa a carico della regione) e possibilità di riscatto decennale o ventennale da parte degli affittuari. Si tratta di timidi tentativi per dare una qualche organicità alla copertura del fabbisogno abitativo sociale che non può basarsi solo sulle politiche locali che abbiamo sommariamente descritto. 5. Le censure della Corte costituzionale alla disciplina del piano nazionale dell edilizia abitativa In questo scenario di destrutturazione dell intervento pubblico giova ricordare infine che con la sent. 121 del 26 marzo 2010 la Corte ha ridimensionato la portata del piano nazionale di edilizia abitativa su una serie di questioni generali. In primo luogo ha affermato il principio in base al quale la determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per specifiche categorie di soggetti deboli non puo` essere disgiunta dalla fissazione su scala nazionale degli interventi allo scopo di evitare squilibri e disparita` nel godimento del diritto alla casa da parte delle categorie sociali disagiate, ma nello stesso tempo ha ritenuto che la disciplina posta dallo Stato debba in ogni caso assicurare idonee procedure di leale collaborazione. (incostituzionalità dell art. 11 comma 9 della l.133/2008). In secondo luogo, come già ribadito in pronunce precedenti, la materia dell edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli normativi. Il primo riguardo all offerta minima dei livelli essenziali dei diritti sociali e civili (117 c. 2 lett. m) Cost.; il secondo attinente al governo del territorio materia concorrente; il terzo relativo alla gestione del patrimonio immobiliare rientrante nel 4 co dell art.117 cost., competenza legislativa residuale delle regioni. E` stata poi ritenuta costituzionalmente illegittima la norma di cui alla lett. e) del comma 3 dellàrt. 11, limitatamente alla parola `ànche``, premessa a ``sociale``, in quanto consente lìntroduzione di finalita` diverse da quelle che presiedono allìntera normativa avente ad oggetto il piano nazionale di edilizia residenziale pubblica.

8 8 Su tale aspetto la Corte ha chiarito che, proprio in considerazione del carattere sociale del piano nazionale, la potesta` legislativa concorrente dello Stato non puo` estendersi eventualmente ad altre finalità, non precisate e non preventivamente inquadrabili nel riparto di competenze tra Stato e Regioni. Non e` ammissibile quindi che nel piano nazionale, trovino posto programmi integrati per promuovere interventi di edilizia residenziale non aventi carattere sociale. Tale decisione ridimensiona la possibilità che attraverso le procedure derogatorie del piano nazionale possano essere approvati programmi abitativi che poco hanno a che fare con la finalità dell edilizia pubblica. Roma 14 maggio 2013