INDAGINE SUI CONTRIBUTI PUBBLICI AL SETTORE TURISMO NELLA REGIONE CALABRIA

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1 Corte dei Conti Sezione Regionale di Controllo per la Calabria INDAGINE SUI CONTRIBUTI PUBBLICI AL SETTORE TURISMO NELLA REGIONE CALABRIA Magistrato relatore, Prof. Avv. Quirino Lorelli Adunanza del 29 febbraio

2 MAGISTRATO Relatore: Prof. Avv. Quirino LORELLI. FUNZIONARI: dott. ssa Stefania BUONAIUTO, dott. Antonio SPOSATO. COLLABORATORI in attività di stage formativo (convenzione Corte dei conti/ Università della Calabria): Anna Daniela TASCEDDA, Viviana TRIPODI, Manuela SICILIA, Anna PORCARO. 2

3 INDICE QUADRO NORMATIVO COMUNITARIO, NAZIONALE e REGIONALE Ambito comunitario Premessa al quadro legislativo La legislazione regionale DECENTRAMENTO DELLE FUNZIONI ALLE PROVINCE ANALISI DELL ANDAMENTO TURISTICO REGIONALE Attuazione della programmazione regionale in materia di turismo con l utilizzo dei cofinanziamenti comunitari Valutazioni complessive sugli andamenti turistici INCREMENTO OFFERTA TURISTICO/RICETTIVA in CALABRIA nel periodo temporale compreso tra il 2002 ed il 2006 Analisi dell incremento dell offerta nella provincia di CROTONE Analisi dell incremento dell offerta nella provincia di VIBO VALENTIA Analisi dell incremento dell offerta nella provincia di COSENZA Analisi dell incremento dell offerta nella provincia di CATANZARO Analisi dell incremento dell offerta nella provincia di REGGIO CALABRIA 3 pag. 5 pag. 5 pag. 10 pag. 16 pag. 21 pag. 32 pag. 40 pag. 49 pag. 50 pag. 50 pag. 54 pag. 62 pag. 66 pag. 70

4 Conclusioni I FLUSSI TURISTICI LE INFRASTRUTTURE Verifica dell incremento e della modifica della domanda turistica nelle aree interessate dai lavori di ammodernamento Verifica dell incremento della capacità autostradale Verifica del miglioramento della sicurezza e dell incidentalità ANALISI DELLE SPESE REGIONALI IN CAMPO TURISTICO ANALISI DI ALCUNI BANDI Bandi pubblicati sul BUR del 7 gennaio 2005 Bando pubblicato sul BUR del 20 ottobre 2006 Bando pubblicato sul BUR del 17 agosto 2007 ANDAMENTO GENERALE DEL SETTORE AGRITURISTICO Dinamica del Settore agrituristico La localizzazione delle Aziende Agrituristiche Alloggio Ristorazione Degustazione Altre attività turistiche ATTIVITA ISPETTIVA Accessi diretti Accessi delegati alla Guardia di Finanza CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI ALLEGATI pag. 74 pag. 77 pag. 78 pag. 79 pag. 80 pag. 84 pag. 87 pag. 117 pag. 119 pag. 121 pag. 123 pag. 126 pag. 133 pag. 134 pag. 137 pag. 139 pag. 141 pag. 142 pag. 150 pag. 150 pag. 158 pag. 166 pag. 178 Quadro normativo comunitario, nazionale e regionale Ambito comunitario Il processo di sviluppo della maggior parte dei Paesi europei è influenzato quotidianamente dal turismo, che nel suo insieme svolge un ruolo di particolare importanza, che non va certo sottovalutato. Si tratta di un fenomeno molto diffuso e in continua evoluzione. In realtà il trattato CE non consente alla Comunità di condurre una politica propria in materia di turismo, ma in seguito alla riforma del Trattato di Roma, avviata con l Atto Unico Europeo (entrato in vigore l ) e completata con il Trattato di Maastricht ( ), si provvede ad ampliare le competenze della Comunità prevedendo la possibilità di intraprendere una politica nel settore dell ambiente (art. 3/k) e misure in materia di energia, protezione civile e turismo (art. 3/t). Rispetto al tema dei rapporti tra turismo e ambiente, il Trattato identifica delle priorità e delle linee di azione di grande rilevanza, quali ad esempio: protezione dei consumatori; politiche di trasporto; tutela della salute dei cittadini; tutela della qualità ambientale; tutela del patrimonio culturale e storico. Il Trattato sull'unione europea (art. 3 T) riconosce, quindi, per la prima volta la possibilità di adottare delle misure a favore del Turismo, esso autorizza ad 4

5 adottare, nel quadro di altre politiche, misure di orientamento e di sviluppo in questo settore. Si applicano, quindi, al turismo le disposizioni relative alla libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi, alle piccole e medie imprese e alla politica regionale, mentre si rinvia alla successiva Conferenza intergovernativa del 1996 sulla revisione del Trattato l'esame delle possibilità di istituire nel Trattato un titolo riguardante il Turismo e la relativa base giuridica a seguito di un rapporto che la Commissione sottoporrà al Consiglio. Nel corso degli anni, l andamento dei flussi turistici ha fatto registrare una continua crescita. Nell Unione Europea e nelle sue istituzioni, il turismo ha acquistato sempre più l immagine di un attività e un fenomeno economico dall importanza strategica per il conseguimento di numerosi obiettivi che sono alla base dell esistenza dell UE e delle sue politiche, nonché della sua volontà di costruire un Europa migliore per le generazioni attuali e per quelle future. Nell ambito comunitario, quindi, viene conferita una grande importanza al turismo che si rivela ben presto uno dei settori trainanti dell economia nel mondo intero. Il suo crescente peso economico giustifica perfettamente il fatto che le istituzioni europee si siano occupate del settore anche in assenza di una vera e propria base giuridica. La prima risoluzione del Consiglio in materia, in data 10 aprile 1994, riconosceva l'importanza del turismo ai fini dell'integrazione europea e invitava la Commissione a formulare proposte in merito. Si è proceduto ad adottare delle misure particolari a favore dei turisti, a favore delle imprese e dei professionisti, nonché degli Stati e delle regioni. Il settore turistico, infatti, comprende una grande varietà di prodotti e di destinazioni, nonché diversi operatori pubblici e privati, dalle competenza molto decentrate, spesso a livello regionale e locale. Gli viene riconosciuto un considerevole potenziale per contribuire ad alcuni dei principali obiettivi dell UE, quali lo sviluppo sostenibile, la crescita economica e l occupazione, a cui si aggiunge la coesione economica e sociale. Questa crescente importanza economica del turismo nella Comunità europea è chiaramente illustrata nella comunicazione della Commissione intitolata Un approccio di cooperazione per il futuro del turismo europeo 1. Da questo documento è utile estrapolare e mettere in evidenza alcuni passi significativi: Nell Unione Europea, il settore turistico comprende circa due milioni di imprese, soprattutto PMI, che contribuiscono per il 5% sia al PIL che all occupazione. Tali cifre variano dal 3% all 8% a seconda degli Stati membri. Il turismo genera inoltre volumi di attività considerevoli in altri settori, quali il commercio e le apposite attrezzature, pari a circa una volta e mezza di quelli generati dal turismo propriamente detto. Nonostante l importanza delle PMI in questo settore, si 1 Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale, e al Comitato delle regioni Un approccio di cooperazione per il futuro del turismo europeo. COM/2001/0665 def. 5

6 osserva una tendenza crescente verso la concentrazione, che rafforza l integrazione verticale dei servizi turistici. Questo fenomeno è considerevole nel settore alberghiero e nei servizi relativi all organizzazione dei viaggi e dei trasporti. In termini di volumi di affari, oltre l 80% del turismo degli europei è generato da individui o famiglie. Il resto è un turismo di affari, in senso lato. Esso varia, a seconda dei paesi, tra il 15% e il 30% del volume totale; la quota più elevata è stata osservata nei paesi nordici. Le famiglie dell Unione destinano circa un ottavo delle loro spese personali a consumi legati al turismo, questo dato varia relativamente poco nei diversi paesi. Il turismo comunitario è prevalentemente un turismo interno. L 87% dell attività turistica registrata viene attribuita ai propri cittadini e solamente il 13 % a quelli di paesi terzi. Per quanto riguarda il turismo dei cittadini dell Unione, tre quarti restano sul territorio di uno dei quindici Stati membri e l altro quarto si reca in altre parti dell Europa e del mondo. Il turismo è uno dei settori dell economia europea che ha le migliori prospettive per il futuro. Secondo le previsioni, il turismo in Europa crescerà più fortemente della media dell economia. Questo è dovuto a fattori quali l aumento del tempo libero e alla sua importanza sociale, nonché alla crescita economica globale. In termini di volume assoluto di spese e di occupazione, sia la crescita attuale che quella dell ultimo decennio è superiore al 3% annuo, con un tasso ancora più elevato per le attività relative al turismo nei settori connessi. Questo è dovuto alla domanda dei turisti di servizi sempre più vari e completi e di un tempo libero sempre più attivo. Negli ultimi anni, nel solo settore europeo alberghiero e della ristorazione sono stati creati circa posti di lavoro. Con una grande diversità e densità di attrazioni turistiche, l Europa è la regione turistica più visitata del mondo. Nonostante un tasso di crescita turistico inferiore alla media mondiale, in particolare a quella di talune regioni emergenti d oltremare, il volume del turismo europeo dovrebbe essere raddoppiato nei prossimi anni, con un impatto netto, in termini di spese e di prodotto pari a circa il 3% annuo. L occupazione crescerà complessivamente del 15% nei prossimi dieci anni. Se le tendenze attualmente osservate saranno confermate, l impatto della suddetta crescita continuerà ad essere più elevato sia nelle attività connesse che beneficiano delle ricadute del turismo che nel settore turistico propriamente detto. Ovviamente tale impatto varia considerevolmente a seconda dei diversi paesi europei. Riconoscendo, quindi, il ruolo cruciale che il turismo svolge per l economia dell Unione Europea, la Commissione nel marzo del 2006 ha adottato una politica del turismo rinnovata 2, con l obiettivo principale di contribuire a migliorare la 2 Comunicazione della Commissione Rinnovare la politica comunitaria per il turismo Una partnership più forte per il turismo europeo. COM/2006/ 134 def. del

7 concorrenzialità dell industria europea del turismo e creare più posti di lavoro e di qualità migliore grazie alla crescita sostenibile del turismo in Europa e a livello mondiale. La Commissione ha anche riconosciuto esplicitamente che considerare la crescita e l occupazione come il traguardo immediato va di pari passo con la promozione di obiettivi sociali e ambientali ed ha annunciato la preparazione dell Agenda europea 21 per il turismo 3, basata sui risultati dei lavori del Gruppo per la sostenibilità del turismo (GST) presentati nel rapporto Azione per un turismo europeo più sostenibile, pubblicato nel febbraio Nella definizione più limitativa, cioè tenendo conto dei dati derivanti dagli operatori tradizionali nel settore dei viaggi e del turismo (alberghi, ristoranti, caffè, agenzie di viaggio, autonoleggi, linee aeree, ecc.) che forniscono beni e servizi direttamente ai visitatori, il turismo contribuisce attualmente per il 4% alla creazione del Pil nell UE, con percentuali variabili dal 2% in molti nuovi Stati membri al 12% a Malta. Il suo contributo indiretto alla creazione del PIL è molto più elevato, il turismo genera indirettamente oltre il 10% del PIL dell UE e fornisce circa il 12% di tutti i posti di lavoro. Il quadro comunitario attuale per l elaborazione delle politiche economiche, sociali ed ambientali basate sulla partnership per la crescita e l occupazione e sulla strategia per lo sviluppo sostenibile forniscono un ambiente adeguato per la realizzazione degli obiettivi prefissati dalla suddetta Agenda, che consistono nel creare prosperità economica, coesione ed equità sociale, nonché tutela ambientale e culturale. Nel perseguire tali obiettivi si affrontano diverse tematiche inerenti al settore turistico, che comprendono prevalentemente la conservazione e la gestione sostenibili delle risorse naturali e culturali, la riduzione al minimo dell impiego di tali risorse e dell inquinamento delle destinazioni turistiche, ovvero della produzione di rifiuti, la gestione del cambiamento a favore del benessere della comunità, la riduzione dell effetto stagionale sulla domanda, affrontare l impatto ambientale dei trasporti connessi al turismo, il rendere disponibile a tutti senza discriminazioni le esperienze turistiche ed il miglioramento della qualità del lavoro nel settore turistico, anche affrontando la questione dell occupazione illegale di cittadini dei paesi terzi nel quadro della politica comunitaria sulle migrazioni. Un altra azione necessaria, condizione fondamentale per uno sviluppo positivo del settore, è garantire la sicurezza sia per i turisti che per le comunità locali nelle quali vengono offerti i servizi turistici. Per raggiungere gli obiettivi dell Agenda ed affrontare le suddette tematiche serve un azione coerente che può essere sostenuta da adeguate politiche pubbliche: 3 Comunicazione della Commissione Agenda per un turismo europeo sostenibile e competitivo. COM/2007/0621 def., Bruxelles

8 gestione sostenibile delle destinazioni, integrazione dell aspetto sostenibilità da parte delle aziende e sensibilizzazione dei turisti in merito a tale aspetto. Con la comunicazione viene ufficialmente avviata e sostenuta un Agenda a mediolungo termine nella quale tutti gli interessati devono provvedere ad attuare le iniziative necessarie a potenziare il contributo delle prassi sostenibili per incrementare la concorrenzialità dell Europa, quale destinazione turistica più interessante. La Commissione europea conta, tra l altro sul sostegno politico a tale iniziativa da parte delle altre istituzioni comunitarie e nel 2011 presenterà la valutazione sui progressi compiuti, verso questa direzione. A titolo del contributo che il turismo fornisce allo sviluppo degli Stati e delle regioni, esso beneficia degli aiuti dei fondi strutturali comunitari 4, ossia di strumenti finanziari predisposti dall Unione europea per promuovere lo sviluppo e l adeguamento strutturale delle regioni europee in ritardo di sviluppo; per riconvertire le aree in declino industriale; per lottare contro la disoccupazione; per facilitare l inserimento professionale dei giovani e accelerare la riforma agraria. La normativa di maggior rilievo riguardante le disposizioni su tali Fondi è costituita dai seguenti regolamenti: Regolamento CE n. 2081/1993 che ha disciplinato, sulla base del Regolamento CE n. 2058/1988, l impiego dei Fondi strutturali nel corso del periodo di programmazione ; Regolamento CE n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali per il periodo programmatorio , attualmente in vigore; Regolamento CE n. 438/2001, recante modalità di applicazione del Regolamento CE n. 1260/1999 per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell ambito dei Fondi strutturali. La Comunicazione della Commissione europea Agenda 2000 ha riformato la disciplina dei fondi strutturali per il periodo di programmazione , riducendo il numero degli strumenti e concentrandone l efficacia. Per l attuale settennio i fondi strutturali europei previsti sono quattro: Fondo europeo di sviluppo regionale (FERS), si tratta di un fondo comunitario nato per promuovere la coesione economica e sociale attraverso la correzione dei principali squilibri regionali esistenti nell Unione europea, come si legge nel Trattato di Amsterdam (articolo 160). Nella programmazione per il periodo , il FESR 5 contribuisce a conseguire gli obiettivi 1 e 2; finanziare la cooperazione transfrontaliera e interregionale; sviluppare, economicamente e socialmente, le città e le zone sub-urbane in crisi. Il compito principale del FESR 6, nel rispetto della strategia di sviluppo sostenibile, è quello di contribuire a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle regioni europee e il 4 Regolamento CE n del 21 giugno Regolamento CE n del 21 giugno 1999, articoli 2, 20 e Regolamento CE n del 1999, articolo 1. 8

9 ritardo delle regioni europee svantaggiate, comprese le zone rurali. Nello specifico, i finanziamenti del FESR sostengono la produttività e la competitività delle piccole e medie imprese; lo sviluppo locale dell economia e dell occupazione per creare posti di lavoro; la ricerca e lo sviluppo tecnologico; lo sviluppo delle reti locali, regionali e transeuropee nei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell energia; la protezione e il miglioramento dell ambiente; la parità occupazionale tra uomini e donne. Fondo sociale europeo (FSE), si tratta di un fondo comunitario creato nel 1957 dal Trattato istitutivo della Comunità per prevenire e combattere la disoccupazione e sviluppare le risorse umane e l integrazione sociale nel mercato del lavoro. Lo scopo principale del FSE, riconfermato anche nella programmazione , è quello di promuovere un livello elevato di occupazione, la parità tra uomini e donne e la coesione economica e sociale. Il regolamento del FSE 7 definisce le attività finanziabili da questo fondo nell ambito degli obiettivi 1, 2 e 3 dell iniziativa comunitaria Equal per la lotta alla discriminazione e alle disparità di ogni tipo, in relazione al mercato del lavoro. Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) 8 è il fondo comunitario creato nel 1962 per finanziare la politica agricola comune (PAC) e definisce il quadro del sostegno comunitario per lo sviluppo rurale sostenibile. Fondo per le azioni strutturali nel settore della pesca (SFOP) 9, che è il fondo riservato all attuazione della politica comune della pesca, contribuisce all equilibrio tra conservazione, gestione e sfruttamento razionale delle risorse ittiche e dell acquacoltura e della trasformazione e commercializzazione dei relativi prodotti. Il periodo di programmazione dei Fondi strutturali considerato nell analisi, va dal 1 gennaio 2000 al 31 dicembre 2006, che prevede il raggiungimento di alcuni obiettivi che, a seguito della riforma, sono passati da sette, del periodo , a tre. Per l Obiettivo 1 è stato predisposto il Quadro comunitario di sostegno per le Regioni obiettivo 1, articolato in 7 Programmi Operativi Nazionali (PON) e 7 Programmi Operativi Regionali (POR). In esso ricadono quelle regioni in ritardo di sviluppo, cioè con un prodotto interno lordo pro-capite inferiore al 75% della media comunitaria. Per quanto riguarda l Italia, rientrano nella categoria: Basilicata, Calabria, Campania, Puglia, Sardegna, Sicilia e, inoltre, il Molise, unica regione in sostegno transitorio. Per l Obiettivo 2 non è stato previsto un QCS ma ogni Stato membro può decidere se usare un QCS articolato in programmi operativi, ovvero programmare i propri interventi attraverso l adozione di singoli Documenti Unici di Programmazione (DOCUP). 7 Regolamento CE n del Il fondo è disciplinato dal Regolamento CE n del 1999 e successive modifiche. 9 Il fondo è disciplinato dal Regolamento CE n del

10 Mentre l Obiettivo 3 è un obiettivo monofondo, finanziato da FES, destinato alle regioni fuori dall obiettivo 1, finalizzato ad adattare e ammodernare le politiche e i sistemi di istruzione, formazione e occupazione. Nelle regioni dell obiettivo 1 le stesse finalità si realizzano attraverso la programmazione plurifondo che combina tutti i suddetti interventi comunitari: FESR, FSE, FEAOG e SFOP. Premessa al quadro legislativo 10 Nel processo di conferimento di funzioni amministrative dallo stato alle regioni e agli enti locali avviato dalla l. 59 del 1997 e realizzato in larga parte con il d. lgs. 112 del 1998, si operò una scelta proprio nel settore del turismo che risulta a tutt oggi piuttosto singolare. Il c.d. terzo decentramento interveniva dopo i primi due trasferimenti, del 1972 e del 1977, attraverso i quali le funzioni di amministrazione nella materia turistica erano state ampiamente decentrate a favore dei governi regionali e locali. Tant è che proprio lo svuotamento delle attribuzioni dell amministrazione statale aveva condotto alla proposizione da parte delle regioni del referendum abrogativo del ministero del turismo, che, svoltosi nel 1993, ebbe esito positivo. A seguito dell esito referendario si rese necessaria una nuova ripartizione delle competenze tra stato ed enti territoriali autonomi, realizzata con il d. l. n. 97/1995, convertito in l. n. 203/1995, volta essenzialmente a prendere atto della sostanziale regionalizzazione della materia. In realtà il legislatore non si limitò a sancire la competenza residuale delle regioni (cioè tutto ciò che non fosse espressamente attribuito all amministrazione dello stato era da considerarsi regionale), ma individuò anche grandi e significative aree di intervento statale (relazioni internazionali, funzione di indirizzo e coordinamento, interventi straordinari), nonché una specifica funzione unitaria attribuita alla presidenza del consiglio dei ministri per la definizione delle politiche generali di settore, al fine di determinare, nel rispetto delle competenze regionali, le linee strategiche di indirizzo (art. 2, l. 203 del 1995). Di fronte a tale quadro, che pur in presenza dell esigenza di riconoscere la sostanziale regionalizzazione del turismo sancita dallo stesso esito referendario, non aveva mancato di riaffermare un significativo pacchetto di funzioni all amministrazione statale, ci si sarebbe dovuto attendere che l ulteriore conferimento previsto dalla l. 59 del 1997 puntasse ad un deciso ridimensionamento del ruolo statale. 10 Il contenuto del presente paragrafo rispecchia i contributi scientifici di Demis Bessi, Il turismo e le interferenze interordinamentali (legittime o legittimate) degli atti regolamentari: la Corte adotta due pesi e due misure!, in: Quaderni Costituzionali ; e di Guido Meloni La legge quadro non minaccia la competenza piena delle regioni nella materia del turismo. Nota alla sentenza della Corte costituzionale n. 197 del 2003, in: Amministrazione in cammino. 10

11 Invece l art. 44 del d. lgs 112 del 1998 oltre a ribadire, seppur con formulazioni differenti rispetto al passato, una serie di funzioni allo stato, ne aggiunge una sostanzialmente nuova per la definizione, in accordo con le regioni, dei principi e degli linee guida da approvare, d intesa con la conferenza stato-regioni, con dpcm. I principi, gli obiettivi e soprattutto le linee guida rimessi alla determinazione statale appaiono, pertanto, potenzialmente idonei ad incidere fortemente sulla sfera della competenza regionale in campo turistico, nonostante l esplicito rinvio al modello cooperativo stato-regioni per la relativa procedura di adozione. Il testo costituzionale, nella sua originaria formulazione, inseriva la materia turismo nell elenco contenuto nell art. 117, qualificando pertanto la stessa come materia di competenza legislativa concorrente e ripartendola così tra i due livelli istituzionali. Per la precisione, la Carta costituzionale utilizzava la formula turismo ed industrie alberghiere, facendo così dedurre, solo apparentemente, che essa volesse riferirsi a due ambiti materiali diversi e distinti, seppur fra loro confinanti; in realtà, nell interpretazione del dettato costituzionale, si conveniva pacificamente che tra i due ambiti materiali non vi fosse tanto un rapporto di contiguità, bensì di specificazione, in quanto il settore alberghiero doveva intendersi come elemento di un più ben ampio quadro, indicato, appunto, dal termine generale turismo. Al di là di tale ultima precisazione, preme mettere in luce, innanzitutto che, nonostante il ruolo non marginale riconosciuto alle Regioni fin dall origine nella materia turismo, esso sia stato per lungo tempo privo di concreta rilevanza, sia perché rari e di modesta consistenza sono stati gli interventi normativi regionali, sia e soprattutto perché lo Stato ha di fatto mantenuto, trascurando il dato costituzionale, un accentramento pressoché assoluto di funzioni in questo ambito. E infatti significativo che la prima legge quadro in materia sia stata adottata solo nel 1983 ed è altrettanto significativo come il contenuto della stessa abbia di fatto relegato le Regioni ad una posizione meramente esecutiva della normativa statale, lasciando alle stesse un limitato margine di manovra e di discrezionalità. Si deve altresì evidenziare come la stessa legge avesse confermato l apparato ministeriale competente in materia di turismo, dando così ulteriore prova di un forte accentramento di poteri a livello statale. Neppure la soppressione del Ministero, verificatasi solo nel 1993 a seguito del richiamato referendum abrogativo promosso ad istanza delle Regioni, apparve ridimensionare la forza statale in questo ambito ed anche la nuova devoluzione di funzioni in favore degli enti regionali, realizzatasi con il d.lgs. n. 112/1998, pur determinando un decentramento di ampia portata, non ha poi scalfito l'incisività del potere statale. Se, come detto, la riforma del Titolo V, Parte II della Costituzione, ha determinato il definitivo passaggio della materia turismo dalla competenza concorrente a 11

12 quella esclusiva/residuale delle Regioni (conclusione fin da subito avvalorata dalla dottrina e dalla stessa giurisprudenza costituzionale), resta pur sempre rilevabile, ancor oggi, una posizione di forza dell amministrazione statale in questo settore materiale. Il d.l. n. 35 del 2005, convertito con modificazioni dalla legge n. 80 del 2005, istituiva (art. 12) un Comitato nazionale del turismo, che, seppur a composizione mista, risultava comunque un organo caratterizzato da una forte partecipazione di rappresentanti dell amministrazione statale (ministri e vice-ministri), dei quali avrebbe dovuto far parte, tra l altro, anche un sottosegretario in materia di turismo, organo governativo creato dallo stesso decreto; per di più, si pensi che, sia in base al regolamento governativo del luglio 2005, sia in virtù di quello del settembre 2005, i membri di tale organo di provenienza statale sarebbero stati, ovvero avrebbero potuto essere, in numero superiore rispetto alla componente regionale. Il decreto legge suddetto e la legge di conversione, inoltre, hanno trasformato l E.N.I.T. in Agenzia nazionale del turismo: tale trasformazione, che sembrava mirare alla realizzazione di una nuova struttura al servizio della pubblica amministrazione non solo statale ma anche regionale e locale, mantiene comunque il nuovo organo strettamente collegato al governo centrale; infatti, non solo si rimette ad un regolamento governativo di delegificazione, seppur adottato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, la determinazione dell organizzazione dell Agenzia, ma si prevede altresì la sottoposizione dell organo turistico al potere di indirizzo e vigilanza del Ministero delle attività produttive. E pur vero che la Corte costituzionale ha annullato la disposizione legislativa relativa all istituzione del Comitato nazionale del turismo, ma essa non ha censurato le norme relative all Agenzia nazionale, legittimando così la presenza di apparati statali in un ambito materiale, come quello del turismo, di esclusiva spettanza regionale. Con la sentenza 88 del 2007 la Corte Costituzionale, pur richiedendo un maggiore coinvolgimento delle Regioni, non esclude, né la legittimità di un intervento normativo statale, primario e secondario, in questa materia, seppur giustificato dal principio di sussidiarietà, né esclude la rilevanza di una politica nazionale del turismo. Va però ricordato che, ai sensi dell art. 117, ultimo comma, Cost., le competenze delle Regioni possono assumere anche rilevanza internazionale, potendo pertanto le stesse svolgere quelle attività promozionali dell immagine turistica all estero, che invece resta compito fondamentale dell Agenzia nazionale del turismo, ma si può altresì significare che le Regioni, coordinandosi fra loro, possono farsi comunque portavoci di un interesse pubblico anche di rilevanza sovraregionale, il che varrebbe a rendere superflui e sproporzionati, non solo la presenza 12

13 dell Agenzia nazionale del turismo, ma anche l intervento normativo secondario dello Stato, disposto dalla legge oggetto della decisione in esame. Si potrebbe pensare alla previsione di un ente interregionale cui assegnare tali compiti, o comunque ad un azione coordinata delle Regioni, la quale, seppur prevista e sollecitata dal legislatore statale, non sia di fatto imbrigliata dalla volontà e dalle azioni del Governo centrale. Invero la l. 135 del 2001, di riforma della legge quadro sul turismo n. 217 del 1983, sposa in pieno il sistema di interventi statali definito dall art. 44 del d. lgs Anzi, ad esso riconosce una portata particolarmente ampia, determinando i contenuti del dpcm di definizione dei principi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico. Così facendo, però, la l. 135 rinuncia in buona misura ad essere una legge quadro, una legge cioè di principi volti alla delimitazione della (allora) competenza concorrente regionale nel settore del turismo, in quanto affida proprio al dpcm il compito di determinare principi e obiettivi al fine di assicurare l unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche (art. 2, comma 4). Quello che il d. lgs. 112 del 1998 aveva previsto sul piano amministrativo viene trasferito, in tal modo, sul versante della legislazione: il mezzo è lo stesso, il DPCM di definizione dei principi e degli obiettivi, ma diverso è il campo di applicazione. Nel caso della l. 135 il decreto del governo viene a riempire di contenuto il vuoto volutamente lasciato dal legislatore, che anziché determinare come avrebbe dovuto i nuovi principi, ne rimette la definizione proprio all atto di individuazione delle linee guida. Non è cioè la legge quadro a delimitare la competenza regionale, bensì l apposito decreto del presidente del consiglio dei ministri, seppure adottato d intesa con la conferenza stato-regioni. Al di là dei pur rilevanti problemi relativi ai rapporti tra fonti normative - un DPCM che di fatto assume la valenza di normativa quadro rispetto alla competenza legislativa regionale e all entrata in vigore del quale è subordinata la stessa abrogazione della precedente legge quadro n. 271 del emerge anche un profilo problematico più propriamente contenutistico, in quanto gli ambiti rimessi alla regolamentazione del decreto risultano assai ampi e volti a stringere la potestà regionale attraverso numerosi standard e criteri uniformi. Basta scorrere l elenco dei commi 4 e 5 dell art. 2 della L. 135 per rendersene conto: si va dagli standard minimi dei servizi di informazione e accoglienza ai turisti, alle tipologie di imprese turistiche; dagli standard di qualità delle camere d albergo a quelli dei servizi offerti dalle imprese turistiche, ai requisiti e modalità di esercizio delle professioni turistiche. Così come al decreto è rimessa la determinazione di principi e obiettivi per lo sviluppo dell attività economica in campo turistico, gli indirizzi 13

14 generali per la promozione all estero, le azioni per lo sviluppo dei sistemi turistici locali. La scelta compiuta con la l. 135 risulta caratterizzata per un verso da una forte riproposizione delle ragioni dell uniformità nazionale, il cui perseguimento è affidato però alla determinazione dei principi con il dpcm e non in via legislativa, come vorrebbe invece il sistema della concorrenza; per altro verso, la subordinazione regionale risalta ancor più dal condizionamento che le regioni subiscono sui tempi dell attuazione e non solo sul margine di manovra lasciato sui contenuti, in quanto la declinazione dei nuovi principi da parte delle regioni è condizionata alla previa adozione del decreto governativo: in realtà è la stessa legge quadro come avrà modo di rilevare la corte costituzionale ad avere un attuazione differita al momento di adozione del DPCM. Il passaggio dalla vecchia alla nuova legge quadro rimane così appeso alla adozione in via amministrativa delle linee guida per il turismo. Nel contesto normativo nazionale è proprio la legge di riforma 29 marzo 2001, n a rappresentare il punto di partenza del nuovo panorama legislativo italiano, completamente mutato rispetto al passato, in cui si inseriscono le istituzioni titolari di competenze in materia di turismo, che definisce: al Capo I Principi, competenze e strutture ; al Capo II Imprese e professioni turistiche ; al Capo III Semplificazione di norme e fondo di rotazione per il prestito ed il risparmio turistico ; al Capo IV Abrogazioni, disposizioni transitorie e finanziarie. Tra i principi enunciati dalla suddetta legge si prevedono: il riconoscimento del ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico ed occupazionale del Paese; l agevolazione della crescita competitiva dell'offerta del sistema turistico nazionale, regionale e locale; la tutela e la valorizzazione risorse ambientali, i beni culturali e le tradizioni locali anche ai fini di uno sviluppo turistico sostenibile; il sostegno del ruolo delle imprese operanti nel settore turistico con particolare riguardo alle piccole e medie imprese e al fine di migliorare la qualità dell'organizzazione, delle strutture e dei servizi; la valorizzazione del ruolo delle comunità locali, nelle loro diverse ed autonome espressioni culturali ed associative; il sostegno dell'uso strategico degli spazi rurali e delle economie marginali e tipiche in chiave turistica nel contesto di uno sviluppo rurale integrato e della vocazione territoriale; nonché la promozione della ricerca, dei sistemi informativi, della documentazione e della conoscenza del fenomeno turistico; la promozione dell'immagine turistica nazionale sui mercati mondiali, valorizzando le risorse e le caratteristiche dei diversi ambiti territoriali. 11 Legge 29 marzo 2001, n. 135, relativa alla Riforma della legislazione nazionale del turismo, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 92 del 20 aprile

15 Mentre, l obiettivo primario perseguito dal legislatore è stato quello di emanare una legge di principi per ridefinire gli strumenti della politica del turismo, nei quali dare opportuno spazio al ruolo delle imprese, alla tutela del consumatore e alle realtà associative, alla valorizzazione delle risorse ambientali, culturali, ambientali e artistiche e delle tradizioni locali, puntando sulla qualità dello sviluppo turistico e su forme organizzative innovative, capaci di valorizzare l apporto delle realtà locali. In questo contesto il legislatore attribuisce particolare importanza alla disposizione nella quale si prevede che le Regioni sono tenute ad incoraggiare la formazione di Sistemi Turistici Locali 12, definiti dalla legge come contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall'offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell'agricoltura e dell'artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate. Questo perché si vuole affermare un approccio integrato nella gestione del territorio, mirando a superare l accentuata frammentazione che ancora oggi caratterizza il settore turistico e per favorire processi efficaci di crescita del sistema socioeconomico, sostenendo progetti e iniziative a carattere innovativo per lo sviluppo dell intero comparto. La creazione dei STL risponde quantomeno a una duplice esigenza: favorire l affermazione di una cultura di governo locale del turismo e contribuire alla creazione di nuove sinergie tra soggetti pubblici e privati. Infatti, se da un lato s intende operare un effettiva dislocazione delle competenze dal livello regionale all ambito territoriale in cui si realizza il prodotto turistico, favorendo la piena valorizzazione delle realtà locali e l accentuazione della responsabilità dei comuni e del ruolo delle province; dall altro lato, viene favorita la logica del partenariato tra le imprese turistiche 13 e la loro partecipazione, insieme agli altri soggetti privati, alla condivisione delle scelte fondamentali, secondo la prospettiva tipica della programmazione negoziata. Terminiamo l analisi della legislazione turistica italiana con il D.P.C.M. 13 settembre , dove sono approvati i principi per l armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, definiti dall accordo Stato- Regioni, che costituisce parte integrante del presente decreto. Tali principi vengono definiti d'intesa fra le regioni e le province autonome di Trento e 12 Articolo 5 della legge n. 135/2001 Sistemi turistici locali. 13 Articolo 7 della legge n. 135/2001 Imprese turistiche e attività professionali, secondo il quale Sono imprese turistiche quelle che esercitano attività economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l'intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell'offerta turistica. 14 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 Settembre Recepimento dell'accordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico. 15

16 Bolzano, al fine di assicurare l'unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche, nonché degli operatori e dei lavoratori del settore. La legislazione regionale La Regione Calabria ha disciplinato l organizzazione turistica con una legge risalente al 1985, cioè la Legge Regionale n.13, del relativa alla Organizzazione e sviluppo del turismo in Calabria in attuazione della legge 217 del 17 maggio , con tale legge la Regione disciplina la promozione dello sviluppo del settore turistico, assumendo quali obiettivi dell azione regionale: il potenziamento e la riqualificazione dell organizzazione turistica regionale; la valorizzazione delle potenzialità del territorio in merito ai valori climatici, paesaggistici, storici ed artistici; l uso programmatico delle risorse in attesa dell approvazione del piano regionale di sviluppo, mediante la formulazione di piani triennali di sviluppo turistico; il riequilibrio dell' attività sul territorio, al fine di favorire lo sviluppo di zone suscettibili di valorizzazione turistica 16. Nell individuare gli Ambiti territoriali turisticamente rilevanti riconosce tutto il territorio regionale rilevante ai fini dello sviluppo turistico e provvede alla individuazione degli ambiti territoriali facendoli coincidere con il territorio di competenza delle Aziende di promozione turistica istituite a carattere provinciale. La norma, nel 1985, costituì quindi tre ambiti turisticamente rilevanti, per quanto erano le province presenti sul territorio: Cosenza, Catanzaro e Reggio Calabria. Successivamente, con la nascita delle due nuove province, Crotone e Vibo Valentia, si stabilisce, con la legge regionale n. 14 dell 11 agosto 1992, di riconoscere cinque ambiti territoriali, tante quante diventano le APT regionali. Nella prospettiva di un nuovo assetto istituzionale turistico la Regione ha avuto bisogno di un innovazione legislativa in modo da adeguarsi alle esigenze tipiche di un mondo in continua evoluzione quale il turismo. L organizzazione regionale della Calabria ha trovato completamento con il D. G. R. n. 204 del 13 marzo 2001 che ha previsto l Osservatorio sul Turismo, un organismo che ha la funzione di monitorare la realtà turistica, di valutare gli orientamenti del mercato al fine di indirizzare le politiche regionali di promozione, di fornire in tempi brevi dati sul flusso turistico quali idonei strumenti decisionali per gli enti locali e le imprese. L Osservatorio tra l atro ha lo scopo di rilevare i problemi o le mancanze infrastrutturali regionali e di redigere annualmente il Rapporto sul Turismo in Calabria Legge Regionale n. 13 del Regione Calabria relativa all Organizzazione e sviluppo del turismo in Calabria in attuazione della legge 217 del 17 maggio 1983, in Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 25 del 4 aprile Articolo 1. Finalità della legge, della legge n. 13/85. 16

17 Nonostante la continua validità della legge n.13/85, la Regione Calabria, innanzitutto ha proceduto a dare attuazione della suddetta legge statale conferendo agli enti locali delle funzioni e dei compiti in materia di turismo attraverso la legge regionale del 12 agosto 2002, n. 34 relativa al Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali 17. In attuazione del principio di sussidiarietà e degli altri principi della novellata Costituzione, della legge n. 59/97, del d. lgs. 112/98 e del d. lgs. n. 267/2000, la legge 34/2002 detta i criteri e disciplina strumenti, procedure e modalità per il riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi esercitati dalle Autonomie locali, e che solo oggi a distanza di anni dalla sua entrata in vigore la normativa sta trovando pratica attuazione. Per il ruolo di programmazione, coordinamento e osservazione delle attività turistiche, l art. 53, comma 1, lett. a), della suddetta legge, stabilisce che: Sono riservate alla Regione funzioni e compiti amministrativi concernenti: a) programmazione e coordinamento delle iniziative turistiche di interesse regionale e delle relative risorse finanziarie. Sotto il profilo della valorizzazione e incentivazione del settore turistico, rispetto alla Calabria, sempre l art. 53, comma 1, lett. e), recita nel seguente modo: Sono riservate alla Regione funzioni e compiti amministrativi concernenti: e) attuazione degli interventi finanziati dall Unione europea, nonché incentivazione in via ordinaria e straordinaria in ordine alla realizzazione, riqualificazione, ammodernamento dei beni, impianti e servizi turistici gestiti dalle imprese e dai soggetti pubblici e privati che operano nel sistema dell offerta regionale così come definito dalla legislazione e dai documenti di programmazione, comprendendo le agevolazioni creditizie, prestazioni di garanzia e ogni altro tipo di intervento, anche avvalendosi di società a partecipazione regionale. Per quanto riguarda la ripartizione delle competenze tra comuni e province, in virtù del nuovo ruolo riconosciuto alle province come soggetto intermedio, queste ultime si vedono attribuire funzioni significative, in qualche caso di programmazione turistica in via residuale. Nella nostra Regione la tendenza consiste nell attribuire alle province le attività di promozione in sede locale prima svolte dalle APT. L indirizzo in atto, come privilegia le province, conferisce ai comuni funzioni prevalentemente di amministrazione attiva e di vigilanza, in particolare rispetto alle attività ricettive 18. Tutto ciò si rende evidente all art. 54 della L. r. Calabria n. 34/2002 nel titolo relativo alle Funzioni delle Province : 1. Sono attribuite alla Provincia funzioni e compiti amministrativi concernenti: Legge Regionale n. 34 del Regione Calabria relativa al Riordino delle funzioni amministrative regionali e locali, in Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 15 del , Supplemento Straordinario n. 1 del Osservatorio del Turismo della Regione Calabria, V Rapporto sul turismo in Calabria, anno

18 a) verifica, nel quadro della legislazione regionale, dei livelli dei servizi offerti dagli operatori turistici; b) informazione, accoglienza, assistenza turistica e promozione delle singole località atta nell ambito territoriale della Provincia. La promozione delle singole località è funzionale all attività di informazione, di accoglienza e di assistenza al turista; c) rilevazione e trasmissione alla Regione dei dati e delle informazioni relativi al territorio di competenza; d) classificazione di tutte le tipologie di strutture ricettive, ivi comprese quelle adibite a residenza d epoca, sulla base di standard e requisiti obbligatori definiti dalla Regione; e) rilevazione delle attrezzature e dei prezzi delle strutture ricettive ai fini della loro pubblicazione; f) accertamento dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla legge con riguardo alle agenzie di viaggio, agli organismi ed associazioni senza fini di lucro e ai direttori tecnici di agenzia; g) indizione ed espletamento degli esami di abilitazione delle professioni turistiche, ivi compresa la tenuta dei relativi elenchi; h) tenuta dell albo provinciale delle associazioni pro-loco; i) incentivazione delle associazioni pro-loco, dei loro organi associativi regionali e provinciali e dei loro consorzi; l) la promozione dell attività imprenditoriale nel settore e la valorizzazione di forme associative tra privati; m) le strutture ricettive, limitatamente alla raccolta e la pubblicazione delle tariffe, l attribuzione della classificazione, sulla base dei criteri di cui alla lett. i) dell articolo 53, ed il rilascio del certificato di classificazione; n) le agenzie di viaggio e turismo; o) le associazioni pro-loco; p) la concessione di contributi; q) l abilitazione allo svolgimento delle professioni turistiche; r) la tenuta di albi, elenchi e registri di Enti senza scopo di lucro con prevalente attività turistica, delle agenzie di viaggio e delle professioni turistiche individuate sulla base della legislazione vigente; s) la vidimazione delle strutture ricettive attraverso le Aziende di Promozione Turistica; t) la professione di maestro di sci, compresa la abilitazione all esercizio della professione e la vigilanza sullo svolgimento dell attività professionale; u) le associazioni senza scopo di lucro che esercitano attività di organizzazione di viaggi, per le finalità ricreative, culturali, religiose, sociali, operanti nel settore, compresa l attività di vigilanza e la tenuta degli albi. 18

19 2. Le Province esercitano le predette funzioni ed i predetti compiti avvalendosi delle Aziende di Promozione Turistica. Successivamente, viene emanata la Legge regionale 26 febbraio 2003, n. 2 «Disciplina dell attività di accoglienza ricettiva a conduzione familiare denominata Bed and Breakfast» 19, seguita, poi, dal Regolamento regionale 27 agosto 2004, n. 1 20, con il quale si possono concedere, con priorità per i piccoli centri delle aree interne, contributi a fondo perduto sulle spese sostenute per gli interventi volti a migliorare le strutture e gli arredi delle abitazioni destinate all esercizio dell attività di B&B, nonché per promuovere la fruizione delle culture locali. Attraverso la suddetta legge, la Regione Calabria mira a perseguire le sue finalità istituzionali come previsto dall art. 1, da concretizzarsi nella crescita economica ed occupazionale, favorendo l accoglienza turistica a carattere familiare, al fine di promuovere la diffusione sul territorio di un turismo sostenibile volto alla realizzazione di benefici per le comunità locali, in termini di reddito e di qualità della vita, mirando, oltretutto a valorizzare e migliorare l utilizzazione del patrimonio immobiliare esistente, l esistenza e l ospitalità dei calabresi, nonché la conoscenza e il rispetto delle tradizioni locali. Il B&B è adeguato a sostenere lo sviluppo turistico, la conoscenza e la promozione di piccoli centri, spesso associati a determinati prodotti tipici o magari a eventi che si svolgono in quel determinato luogo e che costituiscono un attrazione non solo per i residenti ma anche per coloro i quali vivono nelle vicinanze e anche altrove. Questa forma di turismo è legata alla salvaguardia dell ambiente e del territorio, ma non solo, oltre ad avere un impatto positivo sul paesaggio, ha anche il merito di contribuire a valorizzare le strutture esistenti, migliorando l aspetto estetico del paese Legge Regionale , n. 2: Disciplina dell attività di accoglienza ricettiva a conduzione familiare denominata Bed and Breakfast, pubblicata in Bollettino Ufficiale , n. 4, suppl. straord. n Regolamento regionale , n. 1: Regolamento per gli interventi di sviluppo del servizio di accoglienza ricettiva non convenzionale denominato B & B. 21 Osservatorio del Turismo della Regione Calabria, Settimo Rapporto sul Turismo in Calabria. 19

20 DECENTRAMENTO DELLE FUNZIONI IN AMBITO TURISTICO ALLE PROVINCE Il settore turistico rappresenta per il nostro Paese una risorsa fondamentale ed è per tale motivo che negli ultimi anni abbiamo osservato numerosi ed importanti interventi legislativi volti a regolare ed organizzare il turismo in tutte le sue molteplici forme. Tra gli strumenti utilizzati ha rivestito un ruolo di particolare rilievo il decentramento di funzioni dallo Stato alle Regioni e successivamente agli enti locali, contribuendo, in questo modo, a riorganizzare completamente il settore turistico del nostro paese. In particolare, in materia di turismo, alle Regioni sono stati trasferiti inizialmente funzioni e compiti amministrativi, successivamente anche tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche inerenti all organizzazione e allo sviluppo del turismo regionale, nonché gli aspetti ricreativi collegati. Il peso politico delle Regioni è cresciuto nel tempo e le trasformazioni più significative sono avvenute anche in seguito a mutamenti istituzionali esterni al mondo del turismo, quali la legge 8 giugno 1990, n. 142, che ha sancito ulteriori trasferimenti alle amministrazioni locali. Sulla scia del processo di riorganizzazione graduale del turismo si collocano la legge 30 maggio 1995, n. 203 e il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che in attuazione della legge delega 15 marzo 1997, n. 59, intitolata Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli enti locali (definita Legge Bassanini), si presta ad operare un intervento normativo atto a sistemare l intera materia. Tuttavia, è solo attraverso la legge 29 marzo 2001, n. 135 che si arriva a parlare di una vera e propria politica del turismo. Essa rappresenta il punto di partenza del nuovo panorama legislativo in cui si inseriscono le istituzioni titolari di competenze in tale materia. In particolare, il turismo non è solo importante sotto il profilo culturale e sociale, ma acquisisce una rilevanza sempre maggiore considerando l aspetto economico ad esso associato. L organizzazione pubblica del turismo appare sicuramente più innovativa rispetto al passato sotto diversi profili: la distribuzione delle funzioni in materia di turismo mediante l utilizzo degli strumenti del decentramento e della sussidiarietà, l istituzione della conferenza nazionale del turismo e la previsione del sistema turistico locale. Le Regioni, infatti, sono tenute ad incoraggiare la formazioni di tali sistemi turistici locali, definiti contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall offerta integrata di beni culturali, ambientali e attrazioni turistiche, che rappresentano una sorta di comprensori sovra-comunali o sovra-provinciali, in grado di soddisfare meglio dei tradizionali ambiti territoriali le esigenze nell ambito turistico. 20