LA TRACCIABILITÀ NEGLI APPALTI E FORNITURE PUBBLICHE

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1 LA TRACCIABILITÀ NEGLI APPALTI E FORNITURE PUBBLICHE La legge 136/2010, la sua applicabilità alla luce delle modifiche, dei chiarimenti intervenuti ed in corso

2 1. IL QUADRO NORMATIVO Provvedimenti normativi legge 13 agosto 2010 n. 136, in vigore dal 7 settembre 2010; decreto legge 12 novembre 2010 n. 187, in vigore dal 13 novembre 2010 e da convertire in legge entro il 12 gennaio 2011 Conversione del DL ad opera della legge 17 dicembre 2010, n. 217, in vigore dal 19 dicembre 2010 Altri provvedimenti circolare Ministero degli Interni del 9 settembre 2010; determinazione dell Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici del 18 novembre 2010 determinazione dell Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici del 22 dicembre

3 2. CONTENUTI Per contrastare l infiltrazione di attività criminali nel settore degli appalti e forniture pubbliche, la legge 136/10 stabilisce i seguenti adempimenti a carico dei soggetti coinvolti: 1. Tracciabilità dei flussi finanziari 2. Adeguamento dei contratti 3. Comunicazione nei confronti della stazione appaltante 4. Controllo degli automezzi 5. Identificazione degli addetti nei cantieri 3

4 3. ENTRATA IN VIGORE Inizialmente la legge 136/10, entrata in vigore il 7 settembre, non era intervenuta in merito al periodo transitorio. La legge 217/2010, invece, dispone un doppio regime di applicazione delle disposizioni (con riferimento al contratto principale): immediata, per i nuovi contratti stipulati dopo il 7 settembre 2010; sospesa, per un periodo di 6 mesi dalla sua entrata in vigore (fino al 17 giugno 2011) per i contratti stipulati precedentemente. 4

5 4. LE OPERAZIONI INTERESSATE L art. 3 della legge 136 dispone l applicabilità della norma a: gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici ; ciò significa che i rapporti interessati tra le PPAA e la filiera delle imprese sono: 1. contratti di appalto di lavori, servizi e forniture (anche quelli esclusi dall ambito di applicazione del Codice degli Appalti); 2. concessioni di lavori pubblici e concessioni di servizi; 3. contratti di partenariato pubblico - privato; 4. contratti di subappalto e subfornitura; 5. contratti in economia, compresi gli affidamenti diretti. 5

6 4. LE OPERAZIONI INTERESSATE A valle del contratto principale, i rapporti interessati (la c.d. filiera delle imprese ) sono: A. contratti di subappalto - i subappalti soggetti ad autorizzazione; B. subcontratti - l insieme più ampio dei contratti derivati dall appalto, ancorché non qualificabili come subappalti. 6

7 4. LE OPERAZIONI INTERESSATE Secondo la Circolare AVCP, a titolo esemplificativo, possono essere ricompresi: noli a caldo, noli a freddo, forniture di ferro, forniture di calcestruzzo/cemento, forniture di inerti, trasporti, scavo e movimento terra, smaltimento terra e rifiuti, espropri, guardiania, progettazione, mensa di cantiere, pulizie di cantiere 7

8 5. I SOGGETTI INTERESSATI Gli obblighi previsti dalla legge 136/10 trovano applicazione per le Stazioni Appaltanti, da un lato, e per la filiera delle imprese, dall altro. I primi soggetti interessati sono identificabili in: le amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali e altri enti pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; associazioni, unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti; 8 Rientrano anche gli oneri di urbanizzazione a scomputo.

9 5. I SOGGETTI INTERESSATI Per determinare il concetto di filiera delle imprese interessati a qualsiasi titolo ai lavori, ai servizi e alle forniture pubbliche si è reso necessario l intervento legislativo quale interpretazione autentica; il D.L. 187/10 stabilisce che si intende riferita ai subappalti come definiti dall'articolo 118, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché ai subcontratti stipulati per l'esecuzione, anche non esclusiva, del contratto. Sono interessati tutti i soggetti che intervengono a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione dell opera, anche con noli e forniture di beni e prestazioni di servizi, ivi compresi quelli di natura intellettuale, qualunque sia l importo dei relativi contratti o dei subcontratti. 9

10 5. I SOGGETTI INTERESSATI Secondo l autorevole interpretazione della AVCP: ciò che deve essere tenuto in considerazione non è tanto il grado di affidamento o sub affidamento, bensì la tipologia di affidamento (subappalto o subcontratto necessario a qualsiasi titolo per l esecuzione del contratto principale), a prescindere dal livello al quale lo stesso viene effettuato. Per quanto concerne gli operatori economici soggetti agli obblighi di tracciabilità, non assumono rilevanza né la forma giuridica (ad esempio, società pubblica o privata, organismi di diritto pubblico, imprenditori individuali, professionisti) né il tipo di attività svolta. Nella definizione di concessionari di finanziamenti pubblici ci si dovrebbe limitare a quelli finalizzati alla realizzazione di opere. 10

11 FILIERA DELLE IMPRESE (ANCE) APPALTO LAVORI SUBAPPALTO SI FORNITURA E POSA ASSIMILATA SI FORNITURA E POSA NON ASSIMILATA SI FORNITURA SI NOLO A FREDDO SI FORNITURA SI FORNITURA NO ACQUISTO MATERIALI NO NOLO A FREDDO SI ACQUISTO MEZZO NO FORNITURA SI

12 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA Per assicurare il raggiungimento delle proprie finalità, la norma prevede diversi obblighi a cui i soggetti interessati devono attenersi: 1. l utilizzo del conto dedicato; 2. l utilizzo di mezzi di pagamento tracciabili; 3. l indicazione del CIG /CUP. 12

13 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA IL CONTO DEDICATO In merito al punto 1., sia le modifiche legislative che le interpretazioni ufficiali sono dirette a facilitare tale adempimento, per cui, sintetizzando: non devono essere accesi conti nuovi; possono essere comunicati e utilizzati più conti per una commessa; può essere comunicato e utilizzato un conto per più commesse; i conti possono essere utilizzate anche per pagamenti non attinenti. 13

14 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA I MEZZI DI PAGAMENTO Riguardo alle modalità di incasso/pagamento che possono essere utilizzate, la formulazione iniziale della legge 136/10 dava esclusivo rilievo al bonifico; in sede di rettifiche ad opera del D.L. 187/10 si dà spazio anche ad altri strumenti purché idonei ad assicurare la piena tracciabilità delle operazioni. Ammessa la possibilità di utilizzo delle Ri.Ba. appoggiate su un conto dedicato; Altri strumenti di pagamento assicurano uguale tracciabilità ma al momento non consentono l apposizione del CIG/CUP: R.I.D. Assegni non trasferibili, tratti su un conto dedicato; (l AVCP li cita solo in riferimento alle spese di cui al comma 2, e a condizione che il beneficiario non sia nella disponibilità di un conto corrente) carte di credito (non prepagate) e bancomat appoggiate su un conto dedicato; (sempre la circolare AVCP ne limiterebbe l uso solo per le spese di cui al comma 3) 14

15 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA IL CIG E IL CUP In merito alla definizione dei codici CIG/CUP è utile fare riferimento alla circolare AVCP citata. CIG identifica il singolo affidamento nell ambito del progetto, in relazione a ciascun contratto pubblico avente ad oggetto lavori, servizi e forniture, a prescindere dall importo dello stesso e dalla procedura di affidamento prescelta. Il CIG deve essere richiesto dal responsabile unico del procedimento in un momento antecedente all indizione della procedura di gara, in quanto il codice deve essere indicato nel bando ovvero, nel caso di procedure senza previa pubblicazione di bando, nella lettera di invito a presentare l'offerta. CUP - in aggiunta al CIG, è obbligatorio, per la funzionalità della rete di monitoraggio degli investimenti pubblici con riguardo a ogni nuovo progetto di investimento pubblico. + Non sono previste soglie minime di importo. 15

16 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA I pagamenti delle spese di cui all art. 3 comma 1 della legge ( tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti) devono essere eseguiti mediante il rispetto dei 3 obblighi: conto dedicato; mezzo di pagamento tracciabile; indicazione del CIG/CUP Si tratta in sostanza delle spese dirette di cantiere, necessarie per la gestione degli appalti, dei subappalti e dei subcontratti. 16

17 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA Spese di cui all art. 3 comma 2 - definibili promiscue, quali: dipendenti (sia operai che impiegati); consulenze (legali, amministrative, tributarie e tecniche); fornitori di beni e servizi rientranti tra le spese generali (cancelleria, fotocopie, abbonamenti e pubblicità, canoni per utenze e affitto) immobilizzazioni tecniche Per tali spese occorre procedere ai pagamenti, per il totale dovuto, anche se non riferibile in via esclusiva ad uno specifico contratto, da conti dedicati e mediante strumenti tracciabili. Non obbligo di indicazione del CIG/CUP, come anticipato dalla circolare AVCP citata. 17

18 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA Le spese di cui all art. 3 comma 3 in favore di enti previdenziali, assicurativi e istituzionali, nonché quelli in favore di gestori e fornitori di pubblici servizi, ovvero quelli riguardanti tributi, possono essere eseguiti con qualsiasi strumento tracciabile, fermo restando l'obbligo di documentazione della spesa. Anche per le spese giornaliere, di importo inferiore o uguale a euro, relative agli interventi di cui al comma 1, il pagamento può essere effettuato con strumenti diversi, salvo il divieto del contante. Ampia libertà per il pagamento di queste spese, salvo il divieto dell utilizzo del contante e l obbligo di documentazione. E possibile anche la costituzione di un fondo cassa contanti, con creazione della provvista in maniera tracciabile ed in favore del dipendente, opportunamente giustificata con nota spese. 18

19 6. LA TRACCIABILITÀ FINANZIARIA Rif. Legge 136/10 art. 3 Tipologia Strumento tracciabile Conto dedicato CIG/CUP Comma 1 Spese dirette di cantiere Subappalti e subcontratti SI SI SI Comma 2 Spese promiscue o generali Dipendenti, consulenti, spese generali, ecc. SI SI NO Comma 3 Altre spese e fondo cassa INPS, INAIL Cassa Edile, tasse, utenze Spese giornaliere SI (scompare il rif. alla tracciabilità) NO NO 19

20 7. ADEGUAMENTO DEI CONTRATTI I contratti tra la stazione appaltante o amministrazione aggiudicante e il soggetto aggiudicatario, e tra questo e i soggetti appartenenti alla filiera delle imprese devono essere integrati secondo le disposizioni previste dalla legge 136/10, come modificata dalla legge 217/2010. A carico della stazione appaltante è previsto un duplice ruolo: attivo, in quanto inserisce nel contratto con la controparte a pena di nullità assoluta, un'apposita clausola con la quale quest ultima si assume gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari ; di verifica, che nei contratti sottoscritti con i subappaltatori ed i subcontraenti della filiera delle imprese a qualsiasi titolo interessate ai lavori, ai servizi e alle forniture di cui al comma 1 sia inserita tale clausola. I contratti transitori antecedenti il 7 settembre, si intendono automaticamente integrati 20

21 8. COMUNICAZIONI 1. I soggetti della filiera delle imprese comunicano alla stazione appaltante o all'amministrazione concedente gli estremi identificativi dei conti correnti dedicati entro sette giorni dalla loro accensione o dal loro primo utilizzo in operazioni relative ad una commessa pubblica. 2. Nello stesso termine, le generalità e il codice fiscale delle persone delegate ad operare su tali conti. 3. Ogni modifica relativa ai dati trasmessi, senza un termine preciso. 4. Al fine di consentire i controlli da parte della stazione appaltante, la comunicazione alla stessa dei contratti stipulati con i subappaltatori ed i subcommittenti. 21

22 9. SANZIONI Le disposizioni contengono diverse ipotesi sanzionatorie: Violazione dell obbligo di adeguamento contrattuale Transazioni effettuate senza avvalersi del canale bancario o postale Transazioni effettuate senza avvalersi del conto dedicato o con strumento non tracciabile Omessa indicazione del CIG/CUP Nullità assoluta del contratto Dal 5 al 20% della transazione Dal 2 al 10% della transazione Dal 2 al 10% della transazione Reintegro dei conti dedicati con modalità non tracciabili Dal 2 al 5% della transazione Omessa, tardiva o incompleta comunicazione degli elementi informativi sui conti dedicati da 500 a euro Le sanzioni amministrative pecuniarie sono applicate dal Prefetto; l'opposizione deve essere proposta davanti al giudice ordinario. 22