RELAZIONE sul quadro attuativo della Legge n. 23/14, l istituzione della Lega ippica italiana e la congruità della documentazione I.H.R.A.

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1 RELAZIONE sul quadro attuativo della Legge n. 23/14, l istituzione della Lega ippica italiana e la congruità della documentazione I.H.R.A. Agosto 2014 INTRODUZIONE ED INTERPRETAZIONE DEL QUESITO INQUADRAMENTO GENERALE DELLO STATO DI CRISI DEL SETTORE IPPICO E DELLE ESIGENZE DI NUOVA GOVERNANCE ITER PARLAMENTARE DEL RIORDINO DEL SETTORE IPPICO FINALITÀ ATTUATIVE DELLE DISPOSIZIONI DELLA LEGGE N. 23/2014, ART.14, COMMA 2, LETT. FF) ( DELEGA FISCALE ) DISPOSIZIONI ED ADEMPIMENTI NECESSARI PER LA COSTITUZIONE DELLA LEGA IPPICA STATUTO DELL ITALIAN HORSE RACING ASSOCIATION ED EVIDENZA DEI CONTENUTI NON CONGRUENTI... 9 MAG S.r.l. Viale di Trastevere, ROMA Partita IVA REA di Roma n info@mag-ca.it

2 Introduzione ed interpretazione del quesito Con comunicazione del 31 luglio 2014, ALPHA3 Srl ha chiesto a MAG di fornire risposta al seguente quesito: in merito all attuazione delle previsioni dell'art. 14 della Legge n. 23/2014, comma 2, lett. ff), c.d. Delega fiscale si chiede di esprimere parere sul contenuto della Presentazione dell Italian Horse Racing Association (IHRA, All. 1) e sulla Bozza di Statuto IHRA (All. 2) e, in particolare, sulla coerenza di questa documentazione con il dettato normativo contenuto nella citata disposizione di legge. Il quesito si inquadra nel percorso attuativo della c.d. Delega fiscale ed in particolare nella formulazione delle proposte delle categorie interessate al Governo, chiamato all istituzione della Lega ippica italiana, individuata dalla Legge 23/2014 quale nuovo organismo di regolamentazione e controllo della filiera ippica. La presente relazione di risposta al quesito, pertanto: inquadra le cause determinanti lo stato di crisi del settore ippico che hanno reso necessaria la nuova governance che la Legge n. 23/2014 demanda alla Lega ippica da istituirsi; riassume l iter parlamentare di riordino del settore ippico che ha definito il testo normativo vigente; individua le finalità attuative delle disposizioni di legge; riepiloga disposizioni ed adempimenti ritenuti necessari per la costituzione della Lega ippica; sulla base dei precedenti elementi, esamina la documentazione resa disponibile da ALPHA3 Srl (presentazione e statuto) relativa all Italian Horse Racing Association, evidenziandone i contenuti non congruenti con le finalità di legge. Questo parere è stato redatto nel periodo 1 8 agosto di 12

3 1 INQUADRAMENTO GENERALE DELLO STATO DI CRISI DEL SETTORE IPPICO E DELLE ESIGENZE DI NUOVA GOVERNANCE Storicamente, il comparto ippico ha operato nell'ambito di un coordinamento garantito da un organo di rappresentanza delle differenti categorie ed esigenze degli attori della filiera ippica: per decenni, l UNIRE e recentemente, per un breve periodo, l ASSI. A partire dalla seconda metà degli anni Novanta, con la separazione della regolamentazione e gestione delle scommesse ippiche (attribuita all attuale Ministero Economia e Finanze - MEF ed al Ministero Politiche Agricole Alimentari e Forestali MIPAAF) e a causa di una burocratizzazione sempre crescente delle attività di programmazione, organizzazione e gestione degli allevamenti, degli ippodromi e delle altre attività di filiera (rimaste nella gestione UNIRE - ASSI, vigilate dal MIPAAF), si è determinata una disarticolazione della capacità di governo del comparto. Disarticolazione che, soprattutto dal 2007 in avanti, ha provocato: la cattiva gestione del palinsesto delle corse (uno dei principali compiti istituzionali di UNIRE), la quale ha causato il deterioramento della qualità degli eventi, quindi la perdita di interesse da parte degli appassionati e la progressiva riduzione della raccolta delle scommesse; di conseguenza, la riduzione dei montepremi, diminuendo ancora, inevitabilmente, i cavalli partenti, le corse ed il numero delle giornate di corsa: quindi, ancora di più, riducendo progressivamente ma velocemente la scommettibilità delle corse stesse, fonte primaria di finanziamento della filiera; la gestione routinaria del prodotto scommessa ippica da parte dell Amministrazione dei monopoli che, anche a causa della difficile relazione con l UNIRE, è stata sempre improntata alla conservazione e disattenta alle possibili innovazioni commerciali. Tale gestione, anche per un livello di payout non più concorrenziale con gli altri prodotti di gioco, ha relegato le scommesse ippiche in uno stato di declino assoluto di fronte all impetuoso aumento dell offerta di altri prodotti di gioco più facili da proporre al pubblico. Ciò ha automaticamente determinato una crisi finanziaria ai diversi livelli della filiera, con evidente incapacità degli enti pubblici preposti (UNIRE e, poi, ASSI) e del Ministero controllante a superarla, sia gestionalmente che politicamente. Tale incapacità era già emersa nella stessa gestione amministrativa dell UNIRE a partire dalla fine degli anni 90, anche per lo svuotamento dell Ente con il DPR 3 di 12

4 169/98 e con il DL 449/99, il successivo azzeramento degli Enti Tecnici (ENCAT, Jockey Club) e la assegnazione della governance a soggetti spesso privi di ogni conoscenza di qualsiasi aspetto della gestione del settore. Anche il costante verificarsi di episodi di combine delle corse e/o utilizzo di sostanze dopanti (a riprova di limitatissime capacità di controllo pubblico diretto sulle attività degli operatori) ha contribuito alla caduta di credibilità complessiva del mondo delle corse e di tutti i suoi aspetti collegati. Ulteriore causa di questa situazione è stata, certamente, la frammentazione della rappresentanza degli operatori delle diverse categorie, che, anche a causa di una conflittualità interna molto accentuata, ha frequentemente esteso i momenti di confronto con l Amministrazione e contribuito a dilatare eccessivamente i tempi di programmazione ed attribuzione delle risorse destinate al settore. In termini economici, l assenza di una governance efficace (ed efficiente), direttamente espressione delle categorie interessate, ha comportato uno stato di fatto nel quale il comparto non è più stato capace di autofinanziamento (attraverso le entrate derivanti dalle scommesse, dal 2007 in avanti nemmeno sufficienti a garantire l operatività delle categorie ippiche nelle molte realtà di allevamento e gestione e nei molti ippodromi esistenti, nonostante le ripetute chiusure intervenute nel tempo). A fronte del costante decremento del contributo derivante dalle scommesse ippiche, dal 2009 in poi 1 la sussistenza della filiera ippica è stata gestita mediante rilevanti fondi aggiuntivi assicurati dal gettito del Prelievo erariale unico sugli apparecchi da intrattenimento. L erogazione di tali fondi aveva carattere di provvisorietà in attesa di un riassetto organico del settore. L insostenibilità finanziaria della filiera ippica ha, quindi, comportato l avvio di un percorso di riordino della regolamentazione del comparto. 2 ITER PARLAMENTARE DEL RIORDINO DEL SETTORE IPPICO La rilevanza sociale ed economica dell ippica ha determinato, durante la Sedicesima e la Diciassettesima legislatura (tra il 2012 ed il 2013), la presentazione, da parte di differenti rappresentanze politiche, di almeno 12 1 Art. 30-bis del decreto legge 185/08. 4 di 12

5 proposte o disegni di legge 2 aventi ad oggetto la riorganizzazione complessiva del comparto e delle modalità di regolamentazione e controllo dell intera filiera ippica. Tale vivacità progettuale in ambito parlamentare è stata originata dall evidenza della perdurante inefficacia operativa nel rilancio del comparto, anche a seguito della costituzione dell ASSI, subentrata all UNIRE nel Nel corso del 2012 il Governo ha presentato al Parlamento il disegno di legge delega di riordino del sistema fiscale, nel quale era previsto 3 anche il riordino delle disposizioni vigenti [ ] in materia di disciplina relativa alle corse ippiche. Il testo della delega, in sede di esame parlamentare, è stato poi esteso 4 inserendo l istituzione della Lega ippica italiana ed alcune disposizioni generali di funzionamento; infine, in sede di approvazione finale in Senato della legge delega è stato introdotto 5 il testo poi divenuto legge. 3 FINALITÀ ATTUATIVE DELLE DISPOSIZIONI DELLA LEGGE N. 23/2014, ART.14, COMMA 2, LETT. FF) ( DELEGA FISCALE ) La c.d. delega fiscale nella parte di interesse di questo Parere, demanda al Governo la disciplina della materia con fini di rilancio del settore ippico. La Legge delega presenta i seguenti capisaldi, vincolanti per l attività di decretazione delegata al Governo: a) promuove l istituzione della Lega ippica italiana: ente non pubblico (associazione senza fine di lucro), al quale è demandato l esercizio anche in collaborazione con l'amministrazione finanziaria, di funzioni, fra l'altro, di organizzazione degli eventi ippici, di controllo di primo livello sulla regolarità delle corse, di ripartizione e di 2 Nella passata legislatura, C. 5133, C. 5182, C.5196 e C alla Camera, S.3345 e S al Senato; nella corrente legislatura, C. 753, C.1033, C. 1061, C. 1314, C. 1546, C. 2054, tutte alla Camera. 3 Art. 15, comma 1, lett. d). 4 Emendamento del 5 ottobre 2012, nel quale alla lett. l), era già previsto, tra l'altro, che alla Lega "si iscrivono gli allevatori, i proprietari di cavalli e le società di gestione degli ippodromi che soddisfano i requisiti minimi prestabiliti". 5 Proposta di modifica n al DDL n del 29 gennaio di 12

6 rendicontazione del fondo per lo sviluppo e la promozione del settore ippico ; sottoposto alla vigilanza MIPAAF, titolare delle funzioni di regolazione e controllo di secondo livello delle corse ippiche ; b) prevede l iscrizione alla Lega ippica: di allevatori e proprietari di cavalli; delle società di gestione degli ippodromi; c) richiede per gli iscritti requisiti minimi prestabiliti, con l evidente conseguenza che gli operatori del settore non in possesso dei requisiti non potranno iscriversi alla Lega, ma potrebbero ovviamente operare in quanto tesserati senza partecipare alla governance né direttamente né indirettamente; d) distingue, per le finalità di governance: gli organi di governo della Lega (per i quali è richiesta una disciplina improntata a criteri di equa e ragionevole rappresentanza delle diverse categorie di soci ); gli organismi tecnici (per i quali deve essere assicurata la partecipazione degli allenatori, dei guidatori, dei fantini, dei gentlemen e degli altri soggetti della filiera ippica che potrebbero anche non essere soci ma, in quanto operatori tesserati, dovrebbero avere un ruolo tramite forme di rappresentanza nei consessi regolanti le materie tecniche); e) prevede quale strumento finanziario il fondo annuale di dotazione per lo sviluppo e la promozione del settore ippico, alimentato mediante: quote versate dagli iscritti alla Lega ippica italiana (e quindi dai singoli operatori iscritti alla Lega) nonché mediante quote della raccolta delle scommesse ippiche, del gettito derivante da scommesse su eventi ippici virtuali e da giochi pubblici raccolti all'interno degli ippodromi, attraverso la cessione dei diritti televisivi sugli eventi ippici, nonché da eventuali contributi erariali straordinari decrescenti fino all'anno 2017 ; L originario progetto Lega ippica in proposito prevedeva 5 anni di contributo a scalare; gli oltre due anni trascorsi rispetto alla proposta iniziale renderebbero necessario erogare i finanziamenti considerati sino al 2017 con rateizzazioni differenti fino a tutto il In altre parole, la delega: 6 di 12

7 imposta la nuova strategia di regolazione dell ippica: torna al mero controllo pubblico sulla gestione, affidata nuovamente e direttamente agli operatori di settore, chiamati tuttavia ad una qualificazione soggettiva (per superare le criticità comportamentali che hanno negativamente qualificato taluni operatori negli ultimi anni) e tecnico-imprenditoriale predefinita, volta a rivalutare l intero comparto ed a meglio destinare le risorse per il settore sulla base di parametri soggettivi richiesti ai singoli appartenenti di ciascuna categoria prevista dalla Legge delega; assegna ai soli soggetti qualificati (assicurata la distinzione e l equa rappresentanza delle tre categorie imprenditoriali: allevatori, proprietari, gestori di ippodromi) le decisioni economiche e tecniche (queste ultime supportate dagli appositi organismi, più ampiamente rappresentativi di tutti i soggetti tesserati, operanti nella filiera) della Lega. Tale impostazione conferma l obiettivo di affidare la gestione del comparto alle sue componenti più professionali, selezionate tramite la qualificazione dei singoli appartenenti alle categorie e non mediante la (non regolamentata) rappresentanza associativa; con il riordino della relativa disciplina, rifonda il rapporto tra prodotto ippico (le corse) e scommesse ippiche nella cooperazione tra Lega ed Amministrazione finanziaria. 4 DISPOSIZIONI ED ADEMPIMENTI NECESSARI PER LA COSTITUZIONE DELLA LEGA IPPICA La decretazione delegata del Governo e gli atti propedeutici del MIPAAF sono gli strumenti che devono specificare, in maggior dettaglio rispetto alla normativa primaria: il percorso di affidamento ad un soggetto di autogoverno espressione della filiera (vigilato dal Ministero competente) comprendente gli allevatori, i proprietari ed i gestori di ippodromi in possesso dei requisiti minimi di affidabilità economica e di onorabilità soggettiva; l assegnazione della governance dell organizzazione degli eventi ippici, della regolarità delle corse, della gestione del fondo agli associati della Lega ippica (rappresentati equamente e ragionevolmente nelle tre differenti categorie); 7 di 12

8 il coinvolgimento di tutti gli altri soggetti professionali e non, tesserati dalla Lega, nel funzionamento degli organismi tecnici o, almeno, nel confronto con essi; la collaborazione con l Amministrazione finanziaria per la gestione del fondo annuale di dotazione (alimentato per tre delle sei fonti finanziarie da proventi di scommesse ippiche 6 ed altri giochi pubblici). Per quanto sopra esposto, tra i contenuti attesi nella decretazione delegata del Governo e nei successivi atti ministeriali per l istituzione e l avvio operativo della Lega ippica sicuramente vi saranno: a) l indicazione dei parametri generali dei requisiti economici, organizzativi e di onorabilità richiesti agli allevatori, ai proprietari ed ai gestori di ippodromi chiamati ad esprimere gli organi di governo della Lega ippica e le modalità temporali di adeguamento dei soggetti interessati ai requisiti richiesti; b) le quote (che contribuiscono al fondo di dotazione) di prima iscrizione alla Lega, in ragione delle differenti categorie e delle diverse modalità di adesione (in funzione del possesso o meno dei requisiti richiesti); c) i contenuti generali degli atti costitutivi, dello statuto e dei regolamenti di funzionamento (almeno di organizzazione e di contabilità) 7 della Lega. In questi atti sono precisabili: i differenti organismi tecnici attivabili; i criteri di rappresentanza degli associati (Soci) e quelli di partecipazione di tutte le tipologie di iscritti (Tesserati) alla Lega; d) gli elementi di indirizzo, vigilanza e controllo del MIPAAF e, per quanto di competenza, del MEF sulla Lega. In sede di prima operatività della Lega o per il primo esercizio successivo alla sua istituzione tra i provvedimenti attuativi va considerato anche quello (di competenza tecnica del MEF ADM) che precisi le quantità di alimentazione del fondo annuale di dotazione derivate dai giochi pubblici e, in particolare: l entità delle quote della raccolta delle scommesse ippiche; 6 Il punto 4) del comma 2, lett. ff) dispone anche il riordino della disciplina sulle scommesse ippiche con previsione della percentuale della raccolta totale, compresa tra il 74 e il 76 per cento, da destinare al pagamento delle vincite. 7 Da predisporsi in forma temporanea da parte del MIPAAF - di concerto con il MEF per quanto riguardante il Fondo di dotazione - ed in seguito da approvarsi da parte dell Assemblea della Lega stessa, quando costituita. 8 di 12

9 quali eventi virtuali comprendere nella dizione eventi ippici virtuali e l entità del gettito derivante dalle scommesse su tali eventi da destinare al fondo; quali giochi pubblici raccolti all'interno degli ippodromi considerare nell alimentazione del fondo stesso e l entità del gettito derivante da contabilizzare per esso. 5 STATUTO DELL ITALIAN HORSE RACING ASSOCIATION ED EVIDENZA DEI CONTENUTI NON CONGRUENTI CON LA LEGGE DELEGA Premesso l inquadramento sopra riportato, si esamina ora la documentazione 8 resa disponibile a MAG riguardante la Italian Horse Racing Association per la risposta al quesito. È stata esaminata inizialmente la Presentazione IHRA. In questo documento, in primo luogo, si osserva che nella composizione 9 dell IHRA emerge il ruolo delle società di gestione delle scommesse ippiche posto accanto alle componenti della filiera ippica richiamate dalla Legge delega (allevatori e proprietari di cavalli, da un lato, gestori degli ippodromi, dall altro). Tale categoria non è prevista nella Legge delega tra i soggetti 10 che possano iscriversi alla Lega ippica, per motivi da individuarsi nella negozialità necessaria tra operatori delle scommesse ed operatori ippici. La mediazione tra esigenze ed interessi delle due attività è indicata dalla Legge nel ruolo di collaborazione della Lega ippica con l Amministrazione 11 finanziaria, ferma restando ogni proficua collaborazione instaurabile direttamente tra gli operatori, ma al di fuori degli organi di governo della Lega. La documentazione 12 indica, inoltre, modalità di elezione degli organismi dell Associazione. In linea generale è da ritenersi che tali modalità debbano 8 Presentazione IHRA, datata 24 luglio 2014 (All. 1); Bozza di Statuto IHRA, indicata come n. 2 (All. 2) 9 Pagina Organi dell IHRA nella presentazione. 10 Punto ff), n. 1) del comma 2 dell art In particolare, con l Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, responsabile della regolamentazione delle scommesse; punto ff), n. 3). 12 Ancora nella pagina Organi dell IHRA della presentazione. 9 di 12

10 essere indicate così come la struttura stessa degli organismi - dalla decretazione delegata del Governo e dagli atti propedeutici all istituzione della Lega da parte del MIPAAF. Anche considerando la documentazione una proposta per la redazione di tale regolamentazione di dettaglio, la Presentazione indica comunque una modalità di elezione - attraverso le sue componenti (associazioni allevatoriali, dei proprietari, società di corse, società di gestione delle scommesse ippiche) riunite in assemblea - che non emerge dal testo di legge; appare, anzi, contrario allo spirito della norma, il quale intende riportare la responsabilità su ciascun singolo soggetto imprenditoriale e non diluirla attraverso la mediazione di associazioni che sono state una delle cause, con la loro continua conflittualità, della creazione del dissesto dell ippica italiana. Inoltre, la previsione di un intermediazione delle associazioni tra la Lega Ippica e gli operatori, vanificherebbe l intento del legislatore di indurre una necessaria riqualificazione degli operatori stessi per assurgere al livello di soci della Lega. Si ritiene che l assenza nella Legge 23/2014 di una specifica previsione e l indicazione, al contrario, della doverosità nella disciplina degli organi di governo della Lega dell equa e ragionevole rappresentanza delle diverse categorie di soci (comunque da declinarsi nella regolamentazione governativa e ministeriale) dimostri che la norma non considera la rappresentanza associativa elemento sufficiente né tantomeno necessario a garantire la rappresentanza degli iscritti alla Lega (ovvero, per gli organismi 13 tecnici, ai fini della partecipazione degli allenatori, dei guidatori, dei fantini, dei gentlemen e degli altri soggetti della filiera ippica ). Esaminando poi la Bozza n. 2 Statuto IHRA, si segnalano i seguenti elementi. La premessa, che richiama i componenti del Comitato Fondatore, indica la finalità di creazione di una authority. Pur essendo la Lega ippica, come delineata dalla Legge delega, un organismo dotato di autonomia e (auspicabilmente) di imparzialità, seppur destinata ad operare con funzioni di regolamentazione e per la tutela di interessi settoriali, la Lega non potrà essere definita authority in senso giuridicamente proprio in quanto: sarà un'associazione, non un ente pubblico, sottoposta a vigilanza da parte di amministrazioni pubbliche centrali (e della Corte dei conti); 13 Nella pagina La Struttura è indicato che Gli Organi Tecnici del Galoppo e del Trotto saranno rappresentativi delle Associazioni imprenditoriali e professionali. 10 di 12

11 non opererà direttamente su interessi di rilievo costituzionale (oggetto delle competenze delle autorità amministrative indipendenti nell'ordinamento italiano). Al di là della libera autonomia associativa e propositiva dei soggetti della filiera, si nota anche che la Legge delega predefinisce il nome del soggetto di organizzazione e autogoverno della filiera ippica quale Lega Ippica. Nel merito della struttura della bozza di Statuto: a) non sono richiamati specificamente i requisiti minimi prestabiliti per allevatori, proprietari e società di gestione degli ippodromi i quali (pur da indicarsi nella normativa secondaria) sono concepiti dalla Legge delega per essere posti al centro della gestione della Lega ippica (e della ripartizione delle provvidenze) quali parametri di evoluzione qualitativa della filiera; b) tra i compiti istituzionali 14 del soggetto associativo è indicato quello di proporre al MEF la tipologia di scommesse effettuabili. Questo compito non si evince dalla Legge delega, ferma restando la collaborazione sulla materia; c) relativamente agli organi direttivi ed in particolare al Consiglio Direttivo, all articolo 4, comma 2, della Bozza è indicato tra i componenti un rappresentante degli assuntori di scommesse ippiche. Oltre a riaffermare l assenza di previsione di questa categoria tra gli associati alla Lega (ad eccezione, eventualmente, dell iscrizione e partecipazione negli organismi tecnici), l incongruenza emerge dall assenza della stessa figura nell articolo 6, che regola composizione e funzionamento del Consiglio direttivo. Presumibilmente, tale - corretta - esclusione deriva dalle attribuzioni dello stesso Consiglio tra le quali 15 è, ad esempio, la determinazione delle condizioni economiche di offerta del segnale televisivo alle concessionarie per la raccolta delle scommesse ippiche ; materia sulla quale, evidentemente, sorgerebbe un conflitto di interessi; d) l articolo 6 della bozza prevede comunque l indicazione dei componenti del Consiglio direttivo da parte di soggetti associativi; come sopra evidenziato, è da ritenersi che le modalità di rappresentanza debbano essere puntualmente precisate dalla decretazione delegata e dalle disposizioni ministeriali, in applicazione della Legge delega, secondo criteri equi e ragionevoli. 14 All articolo 2, comma 1, lett. f). 15 All articolo 7, comma 1, lett. m). 11 di 12

12 L incertezza sulla materia nella bozza di Statuto presentato da IHRA è confermata anche dalla stesura, non completa, dell articolo 9 (organi tecnici), dalla quale tuttavia si evince un ulteriore richiamo alla designazione tramite le associazioni. Per quanto sopra esposto, la documentazione IHRA esaminata risulta parziale ed in differenti suoi contenuti non rispondente al dettato della Legge delega, quindi non in grado di essere utile alla stesura della documentazione attuativa delle previsioni della delega medesima. 12 di 12