Deliberazione n. 14/pareri/2006

Transcript

1 Deliberazione n. 14/pareri/2006 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Nicola Mastropasqua dott. Donato Maria Fino dott. Giancarlo Penco dott. Giuliano Sala dott. Giancarlo Astegiano dott. Alessandra Sanguigni Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Referendario (relatore) Referendario nell adunanza del 12 luglio 2006 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; Vista la nota n del 30 marzo 2006 con la quale il Sindaco del Comune di Cantù (Co) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica; Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;

2 Vista l ordinanza n. 6/Pareri/2006 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna per deliberare sulla richiesta del Sindaco del Comune di Cantù (Co); Udito il relatore, dott. Giancarlo Astegiano; PREMESSO Il Sindaco del Comune di Cantù, richiamata la previsione contenuta nell art. 27, comma 8 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ha chiesto il parere della Sezione in merito a quale sia il termine ultimo per l approvazione della delibera con la quale il Consiglio comunale può determinare annualmente le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l aliquota dell addizionale IRPEF, e le tariffe dei servizi pubblici locali, nonché per approvare i regolamenti riguardanti le entrate tributarie nel caso in cui il Bilancio di previsione dell ente venga approvato dopo il 1 gennaio dell anno cui si riferisce CONSIDERATO E RITENUTO QUANTO SEGUE La richiesta di parere di cui sopra è intesa ad avvalersi della facoltà prevista dalla norma contenuta nell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti. 1) La Sezione, preliminarmente, è chiamata a pronunciarsi sull ammissibilità della richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva prevista dalla normazione sopra indicata. 1.1) Con particolare riguardo all individuazione dell organo legittimato a inoltrare le richieste di parere dei Comuni, questa Sezione, con deliberazione n. 1 in data 4 novembre 2004, ha avuto modo di precisare che non essendo ancora costituito in Lombardia il Consiglio delle autonomie, previsto dall art. 7 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che modifica l art. 123 della Costituzione, i Comuni possono, nel frattempo, chiedere direttamente i pareri alla Sezione regionale. Pertanto, sotto questo profilo la richiesta in parola deve essere accolta. 1.2) La Sezione, con la delibera n. 1 del 2004, richiamata sopra, ha precisato, inoltre, che:

3 a. la richiesta dei Comuni deve essere sottoscritta dal Sindaco poiché esclusivamente i rappresentanti degli enti possono ritenersi abilitati a promuovere l attività consultiva della Corte, quali massimi responsabili dell amministrazione; b. le richieste devono evitare commistioni con le funzioni di controllo e giurisdizionali esercitate dalla Corte; c. non potranno essere richiesti pareri su questioni che non abbiano carattere generale; d. non potranno altresì essere richiesti pareri riguardanti giudizi civili, amministrativi o penali in corso. Occorre verificare, quindi, se la richiesta formulata dal Sindaco del Comune di Cantù risponda a detti requisiti ) In relazione al primo di essi, la richiesta è ammissibile poiché risulta sottoscritta dal Sindaco ) Quanto al secondo requisito, vale a dire che la domanda non interferisca con le altre funzioni svolte dalla Corte dei conti, non può che rilevarsi che in base ai documenti allegati dal richiedente non risultano esservi, allo stato, commistioni con le altre funzioni di controllo o giurisdizionali svolte dalla magistratura contabile e, pertanto, anche sotto questo profilo la richiesta risulta proponibile ) La richiesta, inoltre, risulta ammissibile anche in relazione al terzo dei requisiti soprarichiamati, poiché, tenuto conto di quanto precisato con la precedente delibera di questa Sezione n. 9/pareri/2006, in data giugno 2006, ha carattere generale in quanto diretta ad ottenere indicazioni in merito al termine di approvazione delle delibere relative alla determinazione delle aliquote dei tributi locali e delle tariffe dei servizi pubblici locali che incidono sulla formazione del Bilancio di previsione dell ente locale ) Anche l ultimo dei requisiti indicati nella citata delibera n. 1 del 2004 di questa Sezione risulta soddisfatto poichè, da un lato, considerata la natura della richiesta e, dall altro, in relazione ai documenti acquisiti, non risulta che la domanda formulata dal Sindaco di Cantù interferisca con alcun giudizio civile, penale od amministrativo e, pertanto, anche sotto questo profilo la richiesta si presenta ammissibile. 1.3) Da ultimo, e sempre in via preliminare, occorre accertare se la richiesta di parere rientri nella materia della contabilità pubblica, tenendo presente che il contenuto della nozione di contabilità pubblica, richiamata dal legislatore nell art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, attiene alle disposizioni che regolano il sistema del

4 bilancio, l acquisizione e gestione dei mezzi finanziari e del patrimonio pubblico ed, in particolare, la disciplina dei bilanci, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria-contabile dell ente, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli (C. conti, sez. contr. Lombardia, 21 giugno 2006, n. 5/pareri/2006). A questo proposito, considerato che la richiesta attiene ai tempi di approvazione della delibera con la quale annualmente il Consiglio comunale è tenuto a determinare le aliquote delle imposte locali e delle tariffe dei servizi pubblici locali e che detta determinazione incide sulla formazione del Bilancio di previsione dell ente deve ritenersi che, anche sotto questo profilo la richiesta sia ammissibile poiché riguarda un aspetto essenziale dell organizzazione finanziaria dell ente che rientra a pieno titolo nella materia della contabilità pubblica. 2) Passando all esame del merito della richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Cantù, la Sezione rileva che la domanda è diretta ad appurare quale sia il termine ultimo per l approvazione della delibera con la quale il Consiglio comunale può determinare annualmente le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l aliquota dell addizionale IRPEF, e le tariffe dei servizi pubblici locali, nonché per approvare i regolamenti riguardanti le entrate tributari I regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente all inizio dell esercizio purchè entro il termine di cui sopra, hanno effetto dal 1 gennaio dell anno di riferimento nel caso in cui il Bilancio di previsione dell ente sia approvato dopo il 1 gennaio dell anno cui si riferisce. In particolare, viene domandato se in base all art. 27 comma 8 della legge n. 448 del 2001, detto termine possa coincidere con la data di approvazione del Bilancio di previsione dell ente e se la previsione di retroattività al 1 gennaio dell anno di riferimento nell applicazione della delibera riguardi solo i regolamenti sulle entrate o anche la determinazione dell ammontare delle aliquote e tariffe. 2.1) A seguito del processo di riforma avviato nell ultimo decennio del Ventesimo secolo, l ordinamento, le competenze ed i poteri degli enti territoriali sono stati oggetto di modifiche incisive, dirette ad accentuare l autonomia di ciascun ente. Anche la materia della finanza locale non è sfuggita a questo processo che, progressivamente, anche in seguito alla recente modifica dell art. 119 della Costituzione ha visto l attribuzione di nuove competenze e poteri agli enti territoriali che hanno acquisito una sia pure limitata autonomia nella approvazione dei regolamenti relativi ai tributi locali e nella

5 fissazione delle relative aliquote, peraltro entro i limiti parametrici stabiliti dalle leggi statali, nonché nella determinazione delle tariffe dei servizi pubblici locali. 2.2) In questo contesto la disciplina legislativa relativa alla formazione ed approvazione dei bilanci degli enti territoriali è data dalla legislazione statale che disciplina, altresì, la materia dei tributi e, in linea generale, i principi relativi alla determinazione delle tariffe dei servizi pubblici locali. A questo proposito, con specifico riferimento alla richiesta di parere proveniente dal Sindaco di Cantù, deve essere richiamato il decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 che nell ambito della individuazione dei poteri degli enti territoriali in ordine alla determinazione delle aliquote di alcuni tributi da applicare sul suo territorio e della fissazione delle tariffe dei servizi pubblici locali ha previsto che l approvazione avvenga contestualmente all approvazione del bilancio di previsione (art. 54). Con il successivo decreto legislativo n. 56 del 23 marzo 1998, integrativo e correttivo del precedente provvedimento, la disposizione legislativa da ultimo citata è stata modificata sostituendo la locuzione contestualmente all approvazione con quella ai fini dell approvazione, rendendo così palese il collegamento teleologico fra decisioni dell ente territoriale in materia di finanza locale e formazione del Bilancio di previsione. La legge finanziaria per l anno 2002 è intervenuta nuovamente sulla materia prevedendo un ulteriore disciplina di dettaglio, diretta a meglio specificare quanto già stabilito dalla precedente normativa di settore. Il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali, compresa l aliquota dell addizionale IRPEF, e le tariffe dei servizi pubblici locali, nonché per approvare i regolamenti riguardanti entrate tributarie, è stabilito entro la data fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione (art. 27, co. 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448). Il legislatore ha aggiunto un ulteriore tassello al sistema, prevedendo che la predetta delibera finalizzata alla determinazione (di una parte) dell ammontare delle entrate dell ente possa essere assunta sino alla data di approvazione del Bilancio di previsione, così come fissata da norme statali. La norma sembrerebbe stabilire un principio, da un lato, ovvio e, dall altro, superfluo poiché è palese che le determinazioni dell ente in merito ai tributi locali e alle tariffe debbono essere assunte prima dell approvazione del Bilancio di previsione sul quale vengono ad incidere.

6 Tuttavia, la previsione legislativa si è resa necessaria poichè se anche il Testo unico sugli enti locali prevede quale termine ordinario per l approvazione del Bilancio di previsione il 31 dicembre dell anno precedente rispetto a quello al quale il bilancio si riferisce (art. 151 del d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267), ogni anno il termine viene differito di alcuni mesi, per permettere agli enti territoriali di assimilare le novità normative che annualmente vengono introdotte nell ordinamento dalla legge finanziaria (da ultimo, l art. 1, comma 141 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 ha differito il termine al 31 marzo 2006 e, successivamente, il Ministro dell Interno, con proprio decreto, ha ulteriormente differito il termine di approvazione del Bilancio preventivo per l anno 2006 al 31 maggio 2006). 2.3) Il quadro normativo sopra delineato mette in luce la stretta correlazione esistente fra la determinazione dell aliquota dei tributi locali e delle tariffe dei servizi pubblici che ciascun ente territoriale è libero di fissare, sia pure all interno di alcuni parametri predefiniti dal legislatore statale, e il Bilancio di previsione dell ente che non può che essere formato in relazione (anche) alle previsioni degli incassi relativi ai tributi ed ai servizi locali. Esiste, infatti, una connessione funzionale inderogabile tra il Bilancio di previsione dell ente e la determinazione delle aliquote dei tributi locali e delle tariffe dei servizi pubblici locali poiché il bilancio di previsione è l elemento centrale della programmazione dell attività dell ente locale e, conseguentemente, l ammontare delle entrate (derivanti anche dai tributi locali e dai servizi pubblici locali), elemento fondamentale per determinare le risorse disponibili, deve essere stabilito con riferimento all intero periodo di durata dell esercizio cui si riferisce il documento contabile. Va in proposito sottolineato che, come è stato innanzi precisato, il bilancio di previsione è la sede per stabilire la quantità di risorse finanziarie che debbono essere impiegate per ottenere il livello quantitativo e qualitativo di servizi pubblici che l ente intende assicurare alla collettività. Deve essere consentita, pertanto, ad esso la possibilità di individuare, nel limite fissato dalla norma statale, le risorse necessarie allo scopo in stretta correlazione con l approvazione del bilancio di previsione in modo da assicurare l adeguata copertura delle spese e con essa l equilibrio del bilancio secondo il principio fissato dall art. 119, comma quarto della Costituzione. In quest ottica l art. 54 del d. lgs. n. 446 del 1997, come modificato dal d. lgs. n. 56 del 1998, può essere considerato norma di principio nel senso che la facoltà concessa ai comuni di modificare le aliquote dei tributi locali può essere esercitata nel termine anche derogatoriamente fissato dalla

7 legge finanziaria statale per l approvazione del bilancio di previsione, purchè sia ad essa anteriore. 2.4) Le considerazioni svolte sopra inducono a ritenere che la deliberazione di determinazione delle aliquote o delle tariffe, così come i regolamenti relativi alle entrate non possa mai seguire, ma debba precedere sempre quella di approvazione del Bilancio di previsione, anche se sia approvato prima della scadenza del termine per l approvazione stabilito dalla normativa statale. 2.5) Maggiore approfondimento merita la questione relativa alla data di decorrenza di detta delibera. La determinazione della data di efficacia della delibera, vale a dire se la stessa possa avere ed in quali termini efficacia retroattiva alla data del 1 gennaio dell anno di riferimento così come il Bilancio preventivo, deve esser valutata anche in relazione alla circostanza che anche alla materia dei tributi locali si applicano le disposizioni contenute nella legge n (Statuto dei diritti del contribuente), e, in particolare, l art. 3 che stabilisce irretroattività delle norme in materia tributaria. In linea di principio, quindi, le disposizioni relative ai tributi locali non possono avere valenza retroattiva, a meno che la retroattività non sia prevista o, come nel caso di specie, autorizzata da una norma avente valore legislativo. Il comma ottavo dell art. 27 della legge n. 448 del 2001, già citato, prevede esplicitamente che le disposizioni contenute nel regolamento sulle entrate se approvato dopo la data del 1 gennaio dell anno unitamente all approvazione del Bilancio preventivo, abbiano efficacia dall inizio dell esercizio. Analoga disposizione legislativa che autorizzi la retroattività non risulta espressamente prevista per la deliberazione di fissazione delle aliquote annuali che non ha natura regolamentare, ma avviene in applicazione delle previsioni contenute nei regolamenti sulle entrate. Tuttavia: - la formulazione della norma contenuta nella prima parte del comma 8 del citato art. 27 della legge n. 448 del 2001; - la finalità della disposizione di consentire agli enti di attuare una corretta manovra di bilancio che non può essere anticipata ad una data anteriore al 31 dicembre di ciascun esercizio perché le leggi finanziarie che vengono approvate ogni anno a ridosso del termine dell anno contengono numerose disposizioni che intervengono in maniera anche ampia sulla finanza locale; e

8 - la stretta correlazione esistente fra determinazione dell ammontare delle entrate e formulazione delle previsioni contenute nel Bilancio di previsione; deve ritenersi che le delibere di determinazione delle aliquote dei tributi locali e dei costi dei servizi pubblici locali anche se assunte dopo il 1 gennaio, possano trovare applicazione a partire da tale data, semprechè siano approvate prima del Bilancio di previsione dell Ente. Alle considerazioni svolte sopra deve aggiungersi che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 37, in data gennaio 2004, ha ritenuto che le previsioni contenute nel citato comma ottavo dell art. 27 della legge n. 448 del 2001, siano conformi a Costituzione. 3) In conclusione, deve ritenersi che i Comuni possano approvare le aliquote dei tributi locali e del costo dei servizi pubblici locali con delibera successiva al 1 gennaio dell anno di riferimento che retroagisca all inizio dell esercizio, purchè detta delibera venga assunta prima dell approvazione del Bilancio di previsione dell ente. P.Q.M. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. Il Relatore (Dott. Giancarlo Astegiano) Il Presidente (Dott. Nicola Mastropasqua) Depositata in Segreteria il 21 luglio 2006 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini)