Intervento a convegno IGI. L Autorità di Vigilanza apre una nuova frontiera della Qualificazione: i criteri reputazionali

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1 Intervento a convegno IGI L Autorità di Vigilanza apre una nuova frontiera della Qualificazione: i criteri reputazionali 27 aprile 2010

2 Il Ministero dell Economia e delle Finanze ha a partire dal 1999 dato vita ad un Programma di Razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi per la pubblica amministrazione. Società strumento deputata alla realizzazione di tale programma è la Consip, organismo di diritto pubblico e centrale di committenza ai sensi del codice dei contratti. Nell ambito del programma vengono offerte alle amministrazioni diversi servizi, tra cui il MEPA (Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione). Si tratta di un sistema totalmente elettronico, integrato con gli strumenti di firma digitale, realizzato su piattaforma MEF e destinato agli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitaria. Il fondamento giuridico di tale strumento è l articolo 11 del DPR 101/2002 1, che prevede Mercato elettronico della pubblica amministrazione. 1. Le unità ordinanti delle amministrazioni, avvalendosi del mercato elettronico, possono effettuare acquisti di beni e servizi, al di sotto della soglia di rilievo comunitario, direttamente dai cataloghi predisposti dagli utenti selezionati attraverso un bando di abilitazione. Per gli acquisti di beni e servizi relativi a spese in economia si applicano le procedure previste dal decreto del Presidente della Repubblica 20 agosto 2001, n Il mercato elettronico consente altresì di richiedere ulteriori offerte agli utenti. Il sistema informatico di negoziazione provvede a valutare in maniera automatica le offerte ricevute, predisponendo una graduatoria sulla base dei criteri scelti dall'unità ordinante tra le opzioni proposte dal sistema stesso. 3. Le amministrazioni abilitano, al mercato elettronico, i fornitori di beni e servizi tramite uno o più bandi pubblicati in conformità della normativa vigente. 4. Il bando di abilitazione al mercato elettronico contiene in particolare: a) le categorie merceologiche per settori di prodotti e servizi in cui è organizzato il mercato elettronico; b) le specifiche tecniche, costruttive e di qualità dei beni, nonché i livelli dei servizi cui raffrontare i beni e servizi offerti ai fini dell'abilitazione dei fornitori; c) le modalità ed i requisiti, soggettivi ed oggettivi, necessari per le domande di abilitazione ed i princìpi di valutazione delle stesse, nonché l'indicazione delle eventuali procedure automatiche per la loro valutazione; d) la durata dell'abilitazione degli utenti a partecipare al mercato elettronico; e) l'indicazione del sito nel quale, conformemente a quanto previsto dall'articolo 4, comma 2, sono rese disponibili al pubblico ulteriori informazioni, con particolare riferimento ai mezzi telematici disponibili per la presentazione delle domande di abilitazione; agli strumenti informatici e telematici messi a disposizione degli utenti per la pubblicazione dei cataloghi e l'invio delle offerte; alle informazioni sul funzionamento del mercato elettronico; alle metodologie generali utilizzate dal sistema per le richieste 2 di 5

3 tra l altro: a) la realizzazione da parte del Ministero, anche avvalendosi della propria società strumento (Consip) di un mercato elettronico destinato a tutte le PA. b) la abilitazione dei fornitori di beni e servizi sulla base di un apposito bando pubblicato c) un riferimento espresso all applicazione del regolamento degli acquisti in economia; ambito quindi coerente con le considerazioni espresse dall Autorità di Vigilanza nel proprio documento preliminare: l Autorità infatti, per servizi e forniture, ritiene che eventuali criteri reputazionali possano ad oggi essere utilizzati, in diverso grado: i. nelle procedure negoziate, ii. nelle procedure in economia di cui all articolo 125 del codice iii. nell aggiudicazione degli appalti di cui all allegato IIB. Nel MEPA sono previste due distinte modalità di acquisto: a) Acquisto diretto, effettuato attraverso un catalogo, eventualmente previo esperimento di una indagine di mercato effettuata mediante la consultazione dei cataloghi pubblicati (nella piattaforma sono dunque previsti strumenti di ricerca) b) Procedura competitiva, sostanzialmente assimilabile al cottimo fiduciario, mediante richiesta di offerta, ulteriore rispetto a quanto offerto a catalogo (nella piattaforma è implementata la funzione seleziona fornitori oppure la funzione invita tutti gli abilitati al bando ) In tale contesto il ruolo di Consip, oltre alla gestione in outsourcing dei servizi informatici, si sostanzia in una sorta di terza parte tra domanda della PA e offerta del mercato a garanzia del rispetto di alcune regole. Consip opera dunque in una posizione di autonomia ed indipendenza rispetto agli altri automatiche di quotazione; alle fattispecie automatiche di esclusione del singolo utente; alle modalità ed ai criteri per la dimostrazione da parte degli offerenti del possesso dei requisiti soggettivi ed oggettivi e la loro permanenza, anche al momento della conclusione del contratto; alle modalità con cui avverranno le comunicazioni; alle modalità con cui verranno pubblicati sul sito, se necessario, gli avvisi di aggiudicazione delle forniture di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario di cui al decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n Il Ministero dell'economia e delle finanze e il Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri, anche avvalendosi di proprie strutture e concessionarie, predispongono gli strumenti elettronici e telematici necessari alla realizzazione di un mercato elettronico della pubblica amministrazione, e curano l'esecuzione, anche attraverso l'affidamento a terzi, di tutti i servizi informatici, telematici, logistici e di consulenza necessari alla compiuta realizzazione del mercato stesso (2). 3 di 5

4 soggetti del Mercato Elettronico (PA e Operatori Economici) e non interviene in alcun modo nella scelta o nello svolgimento delle procedure di acquisto dei Punti Ordinanti Più in particolare il processo è così strutturato: a) Il Ministero, attraverso la Consip, registra le unità ordinanti della pubblica amministrazione sulla base dei loro poteri di spesa b) Consip emana regole di comportamento di carattere generale cui debbono uniformarsi tutti coloro che operano nel MEPA c) Consip pubblica i bandi di abilitazione per categoria merceologica d) Consip adotta condizioni generali di contratto che regolano gli acquisti diretti (per le negoziazioni ulteriori le PA possono proporre proprie condizioni di contratto) e) Consip abilita i fornitori sulla base del possesso dei requisiti di ordine generale di cui all articolo 38 codice dei contratti e del possesso di alcuni indici (minimi) di capacità economica e tecnica f) Consip abilita inoltre i fornitori sulla base dei prodotti offerti Le regole generali contengono prescrizioni sanzionatorie di eventuali violazione delle predette regole, prevedendo un procedimento in contradditorio con l Operatore Economico all esito del quale può essere comminata la sanzione della sospensione dell abilitazione per un periodo di tempo variabile da 1 a 12 mesi. Attualmente e in corso di valutazione congiunta con il Ministero dell Economia e delle Finanze l opportunità di utilizzare criteri reputazionali per la selezione tra le imprese che operano all interno del MEPA. Perché in questo contesto? Se si valutano le potenzialità offerte dal Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione, vanno indubbiamente tenuti presenti alcuni effetti favorevoli che si affiancano a considerazioni di trasparenza e tracciabilità delle attività; solo per citarne alcuni: a) ampliamento delle possibilità di incontro della domanda e dell offerta, b) riduzione dei costi della transazione per la PA, c) riduzione dei costi di partecipazione alle procedure competitive per gli operatori economici. Per converso va però considerato che la spersonalizzazione dei rapporti può comportare, da un lato, una certa perdita del patrimonio informativo da parte delle PA sulle caratteristiche dell offerente, utile invece per valutare: a) da un lato le punte di eccellenza; b) dal lato opposto atteggiamenti non del tutto conformi alle regole ma certamente 4 di 5

5 non così gravi da rilevare ai sensi dell articolo 38 codice dei contratti. Parallelamente, per l operatore economico, la presenza di un numero molto ampio di concorrenti potrebbe rappresentare una difficoltà per l affermazione delle proprie potenzialità. In tale contesto dunque l utilizzo di meccanismi reputazionali sulla performance e sul comportamento del fornitore potrebbe costituire un incentivo utile per la differenziazione degli operatori economici presenti sul MEPA ed uno strumento per la rilevazione da parte delle Amministrazioni dei fornitori più affidabili, ovviamente laddove l amministrazione abbia una certa discrezionalità nella scelta. In presenza di un Indice Reputazionale attribuito a ciascun Operatore economico presente sul MEPA, si può - a titolo meramente esemplificativo - ipotizzare: a) l utilizzazione di un Indice Reputazionale nella selezione dei cataloghi tra cui effettuare l indagine di mercato e l acquisto diretto b) l utilizzazione di un Indice Reputazionale nella selezione dei fornitori da invitare alla procedura competitiva di rinegoziazione delle offerte, in assenza di elenchi dei fornitori c) infine, nel caso di utilizzo di criteri di rotazione in presenza di elenchi, si potrebbero utilizzare gli Indici Reputazionali per stabilire criteri di turnazione più o meno veloci. Perché tali indici reputazionali possano essere utilmente adottati nei casi sopra indicati, occorre tuttavia che essi siano di immediata evidenza e conoscibilità alle stazioni appaltanti, da questo punto di vista si auspica pertanto una pubblicità dei sopra menzionati indici. Avv. Martina Beneventi Direttore Legale Consip S.p.A. 5 di 5