STORIA DELLE QUOTE OBBLIGATORIE DI INVESTIMENTO E PROGRAMMAZIONE DELLE EMITTENTI TELEVISIVE

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1 Dossier di DG Cinema e ANICA STORIA DELLE QUOTE OBBLIGATORIE DI INVESTIMENTO E PROGRAMMAZIONE DELLE EMITTENTI TELEVISIVE di Federica D Urso, Iole Maria Giannattasio, Francesca Medolago Albani Tra il 1990 e il 2005 si costruisce la normativa radiotelevisiva in Italia, costellata di battaglie parlamentari, di leggi e leggine e di sentenze della Corte Costituzionale, punteggiata di colpi di scena ma sostanzialmente costruita sul lavoro sotterraneo di piccoli gruppi di persone, tecnici, portatori di interessi e politici. E si può ormai sintetizzare in pochi momenti e provvedimenti storici. La storia delle quote obbligatorie di investimento e programmazione delle emittenti televisive in Italia è piuttosto recente: anche risalendo alle origini remote, compie solo 25 anni nel Il primissimo nucleo, ormai dimenticato e sepolto, era infatti contenuto nella Legge Mammì del 1990 (art. 26) in cui si recepiva il solo obbligo di programmazione di opere europee, tra cui cinema italiano recente, previsto dalla prima Direttiva europea sul tema televisivo, la Tv Senza Frontiere (89/552/CEE) dell anno precedente. Il 1989 è quindi il Ti con zero della vicenda, che si sviluppa negli anni successivi e fino a oggi, punteggiata di colpi di scena ma sostanzialmente costruita sul lavoro sotterraneo di piccoli gruppi di persone, tecnici, portatori di interessi e politici. Il tutto potrebbe assumere quasi i toni di un racconto epico o di un romanzo giallo, per quelli tanto curiosi che volessero ricostruirne le singole tappe, ma si può ormai sintetizzare in pochi momenti e provvedimenti storici. È necessario però ricordare quello che gli anni Novanta hanno significato per il mercato televisivo e cinematografico, come siano cambiati i fondamentali economici, tecnologici e sociali tra allora e ora, che cosa questi 25 anni sono stati nella storia politica italiana e come oggi il mondo sia cambiato, da tutti i punti di vista. Tra il 1990 e il 2005 si costruisce la normativa radiotelevisiva in Italia, costellata di battaglie parlamentari, di leggi e leggine e di sentenze della Corte Costituzionale. La produzione audiovisiva italiana - obbli-

2 Dossier di DG Cinema e ANICA gatorio ormai unificare il tutto in quest unica parola - nasce in un momento preciso di questo periodo, come risultato programmato della fruttifera relazione tra cinema e tv, passando per la parola film. Non è peregrino ricordare come allora le forze in campo non fossero tanto diverse da quelle attuali. La vera, unica, grande differenza è che c era Canal Plus come soggetto forte, portatore di una cultura innovativa nel panorama italiano con Tele+: televisione a pagamento, basata sul cinema come contenuto originale e premium, frutto della concezione francese del sistema cinema come valore identitario e come vettore di sviluppo economico attraverso i nuovi consumi domestici. Oggi, dopo il breve periodo di coesistenza di due operatori (Tele+ e Stream), sul mercato italiano quel ruolo è stato fatto proprio da Sky Italia, parte di una multinazionale americana che ha orientamenti e modello di business significativamente diversi. CON IL GOVERNO PRODI ( ) LA PRIMA DISCIPLINA ORGANICA Il momento di svolta è stato fissato dalla legge 122/98, quella con cui il governo Prodi (ministri Walter Veltroni per la Cultura e Antonio Maccanico per le Comunicazioni, con sottosegretario Vincenzo Vita) adottarono la prima disciplina organica di quote obbligatorie di programmazione e investimento in opere europee di produttori indipendenti a carico delle emittenti televisive. Nel frattempo l Europa aveva approvato la prima revisione della Direttiva Tv Senza Frontiere (97/36/CE). È fondamentale sottolineare oggi quanto fosse innovativa quell intuizione che, malgrado i limiti emersi nei 15 anni di applicazione successiva, ha mantenuto quasi invariato il suo impianto nella legislazione italiana. La visione e la scelta politica fu di recepire in modo molto più stringente di quanto prevedesse la Direttiva gli impegni a carico delle emittenti, introducendo l obbligo contemporaneo di programmazione e investimento (e non l opzione su uno solo dei due) e individuando una base imponibile più ampia - l unica certa, il totale dei ricavi, invece del budget di programmazione - per il calcolo della quota di investimento. L esito fu la nascita del settore produttivo della fiction, grazie all interpretazione estensiva del concetto di film contenuto nella legge. Si è trattato di uno dei primi - comunque pochi - provvedimenti in materia audiovisiva emanati da AgCOM, l Autorità indipendente e convergente nata da un parziale intervento di riforma del sistema voluto dallo stesso Governo e istituita con legge 249/97. L interpretazione originale, di cui alla delibera 9/99, non limitava al cinema l obbligo di investimento in film, ma apriva anche alla realizzazione di un prodotto seriale, che nascesse tipicamente televisivo, sfruttato in prima battuta sulle emittenti generaliste e conseguentemente orientato a sostenere la concorrenza per gli ascolti e la pubblicità - anche allora apparentemente serrata - tra i due principali gruppi televisivi terrestri, solo generalisti. Era infatti epoca ancora totalmente analogica, scarsa la penetrazione della pay tv (satellite non ancora digitale), i palinsesti pieni di programmi di flusso, l intrattenimento molto meno vario e sofisticato di come è oggi, molto cinema d acquisto. Furono tuttavia assoggettati a obbligo solo i ricavi da canone e pubblicità, non quelli da abbonamento pay (le altre forme di sfruttamento erano ancora di là da venire, il mondo andava molto più lento di come va ora). A latere, infatti, fu solo stipulato un accordo con Canal Plus per investimenti pluriennali nel prodotto cinematografico italiano, ma senza vincoli cogenti o impegni proiettabili/trasferibili oltre la prima scadenza. IL TESTO UNICO RADIOTV RAZIONALIZZA GLI INTERVENTI DEGLI ULTIMI DECENNI Dopo quel momento, si va di rimessa sull impianto del Dal 2005, la legge 122, insieme a tutte le altre numerose leggi in materia radiotv, è abrogata perché integrata - così com è - nel decreto legislativo 177/2005, il Testo Unico RadioTv che raccoglie e razionalizza gli interventi degli ultimi decenni sul settore televisivo, ultimo dei quali - all epoca - era la legge Gasparri del L art. 6 e l art. 44 sono quelli che rappresentano il cuore della ex 122, le quote. Non si tratta di poca cosa: nel corso di quegli anni la tv è diventata digitale, terrestre soprattutto (terreno sul quale si scontrano eserciti e regna la realpolitik) ma anche satellitare, le concessioni si trasformano in autorizzazioni (salvo quella del servizio

3 pubblico), l AgCOM è ormai a regime, Internet ormai c è ma sembra che sia qualcosa di lontano dall audiovisivo. Ma nel frattempo anche la velocità dei mercati internazionali è aumentata e la tecnologia fa muovere il mondo (chi si ricorda la bolla delle dot-com del ?) e lo spinge in una direzione diversa da quella dei servizi lineari regolati dalla Direttiva del 1997 e dalle leggi nazionali. Prima del successivo cambio di prospettiva, con la Finanziaria 2008 (la fondamentale legge 244/2007, che introduce il tax credit cinematografico e abroga il Ministero delle Comunicazioni, trasformandolo in un Dipartimento del nuovo Ministero dello Sviluppo Economico) il Governo - di nuovo Prodi, con Ministro delle Comunicazioni Paolo Gentiloni e della Cultura Francesco Rutelli - accoglie la richiesta del settore cine-audiovisivo di sanare il divario ormai totalmente iniquo nel trattamento riservato alle emittenti terrestri e alle satellitari. L epoca è quella della definitiva affermazione della tv digitale e Sky Italia è unico operatore pay sul mercato nazionale, in crescita costante per abbonamenti e fatturato. L art. 44 del Testo Unico viene modificato: SINTESI OBBLIGHI DI PROGRAMMAZIONE E INVESTIMENTO - DECRETO QUOTE CINEMA (Decreto del ministro per lo Sviluppo Economico e del ministro per i Beni e le Attività Culturali del 22 febbraio 2013) a. Indicando come soggetti a quote obbligatorie anche i ricavi da offerte televisive a pagamento di programmi non sportivi. b. Indicando per le emittenti in chiaro una sottoquota del 3% (il 20 del 15% per la concessionaria del servizio pubblico RAI e il 30 del 10% per le altre) da destinare alla produzione, al finanziamento, al preacquisto e all acquisto di opere cinematografiche di espressione originale italiana e una sottoquota del 3,5% per le emittenti a pagamento da destinare alla produzione, al finanziamento, al preacquisto e all acquisto di opere di espressione originale italiana appartenenti al genere di prevalente emissione. c. Indicando in un decreto del ministero dello Sviluppo Economico e del ministero per i Beni e le Attività Culturali, da adottarsi entro 6 mesi, i criteri per la qualificazione di opere cinematografiche di espressione originale italiana. d. Indicando in AgCOM il soggetto che deve definire con proprio Regolamento, entro 3 mesi, le quote di riserva, le modalità di comunicazione degli adempimenti degli obblighi e le sanzioni in caso di inadempienza. Il Regolamento arriva in realtà un anno dopo, come Allegato alla delibera dell Autorità 66/09/CONS (febbraio 2009), ma viene contestato (dall ANICA) e modificato in autotutela con successiva delibera 291/09/CONS, che riproduce di fatto quanto previsto dalla legge. Nel maggio 2009 si arriva quindi finalmente a una definizione, che si rivelerà tuttavia di brevissimo respiro e non sarà mai applicata. Il cambio di prospettiva incombe: l Europa è intervenuta sulla Direttiva Tv e l ha rivista e trasformata alla luce dell evoluzione tecnologica e dell esistenza ormai conclamata dei servizi non lineari. LE MODIFICHE INTRODOTTE DAI GOVERNI BERLUSCONI ( ) E MONTI La Direttiva 2007/65/CE, sui Servizi Media AudioVisivi (Direttiva SMAV), viene approvata a dicembre 2007 e deve essere recepita dagli Stati membri entro la fine del 2009, cosa che avviene in Italia con il decreto legislativo 44/2010, cosiddetto Decreto Romani (dal nome dell allora vice ministro dello Sviluppo Economico con delega alle Comunicazioni del governo Berlusconi, poi ministro, Paolo Romani), del marzo 2010, che interviene a modificare il Testo Unico Radiotv in Testo Unico dei Servizi di Media Audiovisivi e Radiofonici (TUSMAR). Il regime delle quote rimane ma viene nuovamente modificato. Il nuovo articolo 44: Elimina la definizione della sottoquota di investimento e di programmazione per il cinema per le emittenti non di servizio pubblico, mantenendo tuttavia la dimensione della base di introiti imponibile per il sistema quote (10% canone, pubblicità e abbonamenti) e mantenendo il 3% a carico RAI, così come definito dal contratto di servizio. Rinvia nuovamente la qualificazione e il dimensionamento della sottoquota cinema, questa volta non all Autorità ma a un decreto congiunto del MiSE e del MiBAC, da emanare sentite le competenti Commissioni parlamentari. Del decreto interministeriale per lungo tempo non si ha traccia: fervono i lavori, ma non si riesce ad arrivare a un testo. Due anni dopo, a fine luglio 2012, interviene l ultima modifica (finora) all art. 44 del Testo Unico, che segue l ultima revisione della Direttiva SMAV, la 2010/13/UE. Ancora una volta sono cambiate molte cose, tra cui il governo, in quel tempo presieduto da Mario Monti, con ministri dello Sviluppo Economico Corrado Passera e dei Beni e Attività Culturali Lorenzo Ornaghi. La modifica

4 Dossier di DG Cinema e ANICA QUOTE DI PROGRAMMAZIONE CINEMA Televisioni non Rai Rai - 1% del tempo di diffusione per i palinsesti non tematici - 3% del tempo di diffusione per i palinsesti tematici a carattere cinematografico - 1,3% del tempo di diffusione per i palinsesti non tematici - 4% del tempo di diffusione per i palinsesti tematici a carattere cinematografico QUOTE DI INVESTIMENTO Televisioni non Rai Rai La quota per le emittenti televisive non RAI destinata alla produzione, al finanziamento, al pre-acquisto e all acquisto di opere europee di produttori indipendenti è del 10% degli introiti netti. Il decreto quote stabilisce la sottoquota riservata alle opere cinematografiche italiane: - 3,2% degli introiti netti derivanti da pubblicità, televendite, sponsorizzazioni, contratti e convenzioni con soggetti pubblici e privati e provvidenze pubbliche e degli introiti netti dell offerta tv a pagamento di programmi non sportivi di cui il servizio media audiovisivo abbia responsabilità editoriale, di cui il 70% (pari al 2,24%) destinato a produzione, finanziamento, pre-acquisto ed acquisto di opere recenti, almeno il 30% del quale è specificamente finalizzato al pre-acquisto. La quota per la concessionaria del servizio pubblico destinata alle opere europee di produttori indipendenti è del 15% dei ricavi complessivi annui derivanti dal canone e dalla pubblicità. Il decreto quote stabilisce la sottoquota riservata alle opere cinematografiche italiane ovunque prodotte e all animazione: - 3,6% da dedicare alla produzione, al finanziamento, al pre-acquisto o all acquisto di opere cinematografiche di espressione originale italiana ovunque prodotte, di cui l 80% (pari al 2,88%) destinato a produzione, finanziamento e pre-acquisto di opere recenti, almeno il 30% del quale è specificamente finalizzato al pre-acquisto. - 0,75% a opere di animazione per la formazione dell infanzia. IL PROVVEDIMENTO È ENTRATO IN VIGORE IL 1 LUGLIO 2013 E SONO PREVISTE DISPOSIZIONI DI INTRODUZIONE GRADUALE: Per la programmazione, gli obblighi sono ridotti del 40% per il secondo semestre 2013, del 30% e del 15% per il È stabilita una possibilità di revisione delle quote di programmazione al termine del primo anno di applicazione a regime, sulla base delle verifiche operate dall AgCOM. Per gli investimenti, gli obblighi sono ridotti del 30% per il secondo semestre 2013 e del 15%. NORME DI RIFERIMENTO PRINCIPALI Testo Unico dei Servizi Media Audiovisivi e Radiofonici, d. lgs 177/2005, articolo 44. È il testo che ha inglobato tutte le leggi sulla tv preesistenti, abrogandole (in particolare la 122 del 1998). Non prevedeva una sottoquota cinema, ma solo obblighi di investimento in opere europee di produttori indipendenti Dopo il 2005 l art. 44 è stato modificato profondamente nel 2007 (in Finanziaria 2008). È in quella sede che si è prevista per la prima volta: - una sottoquota per le opere cinematografiche di espressione originale italiana (pari al 3%, che rinvia a un Decreto MiSE-MiBAC per la definizione di opere cinematografiche italiana e a un Regolamento dell Autorità per l applicazione, quest ultimo finalmente emanato solo a inizio 2010) - la formulazione per l offerta tv a pagamento, che include nell imponibile i ricavi derivanti da pubblicità e offerta a pagamento di programmi non sportivi di cui l operatore abbia responsabilità editoriale. Successivamente, il decreto Romani, nel marzo 2010 ha nuovamente modificato il Testo Unico, rinviando al Decreto MiSE- MiBAC di cui sopra.

5 dell estate 2012 integra il testo, rinviando al decreto emanando due ulteriori e fondamentali compiti: la definizione anche delle quote di investimento RAI (che non saranno più regolate dal contratto di servizio) e la verifica dei due ministeri sui Regolamenti applicativi dell Autorità. Il 22 febbraio 2013, infine, viene firmato il decreto interministeriale atteso da marzo 2010 che, in sintesi, interviene a rendere applicabile l intera normativa sul rapporto tra cinema e tv, mancante dalla Finanziaria Più precisamente: La sottoquota di programmazione di cinema italiano degli ultimi 5 anni per la RAI (non meno del 20% del tempo netto), su qualsiasi piattaforma. La sottoquota di programmazione di cinema italiano degli ultimi 5 anni per le emittenti private (non meno del 10% del tempo netto), su qualsiasi piattaforma. La sottoquota di investimento in cinema italiano degli ultimi 5 anni per le private, all interno del 10% di investimento in opere europee di produttori indipendenti. La riserva che RAI deve destinare a investimenti in cinema italiano (non meno del 20% del 15%). Le singole quote minime da destinare alla produzione, al finanziamento, al preacquisto e all acquisto delle opere cinematografiche di espressione originale italiana. Nel decreto, l AgCOM rimane il soggetto che - attraverso un proprio Regolamento - deve verificare gli obblighi su base annuale (non più solo su base autocertificazione, ma anche su questo) e, sentiti i ministeri coinvolti, definire criteri e modalità di verifica ed eventuali deroghe, modalità di comunicazione e sanzioni. SINTESI NORMATIVA QUOTE LE DEROGHE CONCESSE A LA7, AI CANALI DISNEY E A QUELLI TEMATICI Il Regolamento dell Autorità vigente è stato approvato con delibera 186/13/CONS: puntualmente definisce le modalità con cui i soggetti obbligati devono comunicare i dati necessari alla verifica del rispetto degli obblighi - modalità basate sostanzialmente sull autocertificazione, salvo verifica incrociata con la banca dati interna dell Autorità, l Informativa Economica di Sistema - e riepiloga i criteri di concessione delle deroghe, già previsti dal Testo Unico. Si conferma quindi che il soggetto obbligato possa chiedere una deroga agli obblighi (parziale o totale), che sarà comunque poi oggetto di istruttoria degli uffici e di delibera del Consiglio, in presenza di almeno uno di tre requisiti: Il soggetto non ha raggiunto la soglia minima di fatturato pari all 1% del mercato rilevante (televisivo). Il soggetto è un canale tematico. Il soggetto non ha conseguito utili nei due anni fiscali precedenti. Dopo l emanazione del decreto quote cinema, datato febbraio 2013 ma pubblicato a giugno dello stesso anno, molte sono state le deroghe concesse dall Autorità in base ai criteri elencati, la maggior parte delle quali legate alla linea editoriale delle emittenti tematiche che non trasmettono cinema. Esemplare eccezione è quella di La7 (Cairo Communication), cui è stata concessa deroga per ragioni di bilancio. Oltre a tutti i canali Disney (oggetto di particolare attenzione anche per il merito della decisione presa dal Consiglio dell AgCOM), deroga è stata data a quasi tutti i canali tematici: All Music, La7 e La7d, Discovery World, GXT, Real Time, K2, Frisbee, History, Fox, Fox Crime, National Geographic Channel, Nat Geo, Rock tv, History, Crime&Investigation. In sostanza, ai canali delle multinazionali: Fox, Viacom, Disney, Discovery. Alcuni di loro avevano richiesto deroghe già in passato anche sugli obblighi di trasmissione e investimento generici in opere audiovisive di produttori indipendenti. IN ATTESA DEI RISULTATI DEL PRIMO ANNO E MEZZO DEL DECRETO CINEMA Con l anno 2014 è finito anche il regime transitorio previsto dal decreto sottoquote cinema per agevolare la graduale introduzione della nuova disciplina, che prevedeva una riduzione degli investimenti del 30% per il secondo semestre 2013 e del 15% per l anno Il 2015 dovrebbe quindi vedere l avvio dell applicazione integrale delle previsioni a favore delle opere cinematografiche di espressione originale italiana, così come dovrebbe vedere l emanazione di un Regolamento dell AgCOM che incentivi la promozione delle opere europee all interno dell offerta dei servizi media audiovisivi non lineari (la cosiddetta prominence ). Quello che in ogni caso si continua ad aspettare con ansia è qualche dato puntuale su quanto accaduto dall inizio della storia di questa travagliatissima norma: la visibilità dei dati sulla verifica del rispetto delle regole - in particolare in questo settore - è sempre stata scarsissima e non è prevista da nessun provvedimento, se non in forma percentuale aggregata, limitatamente a quanto gli Stati membri devono comunicare alla Commissione europea sul rispetto della Direttiva. Si potrebbe dire che la storia ognuno può raccontarla a modo suo, ma quando i numeri ufficiali sono pubblicati è più facile avere una visione e dare interpretazione ai comportamenti dei soggetti interessati: ora che i due ministeri competenti sono chiamati direttamente in campo, si può sperare che qualcosa cambi, almeno per quanto riguarda l applicazione del decreto cinema, di cui si aspettano i risultati del primo anno e mezzo di prima applicazione in regime transitorio.

6 Dossier di DG Cinema e ANICA EMITTENTE SERVIZI DI MEDIA AUDIOVISIVI LINEARI EMITTENTI TELEVISIVE COMMERCIALI SERVIZI DI MEDIA AUDIOVISIVI LINEARI CONCESSIONARIA DEL SERVIZIO PUBBLICO SERVIZI DI MEDIA AUDIOVISIVI A RICHIESTA FONTE art. 44 e 34 TU - delibera 66/09/CONS e s.m.e.i. decreto MISE - MIBACT del 22/2/2013 art. 44 e 34 TU - delibera 66/09/CONS decreto MISE - MIBACT del 22/2/2013 Contratto di servizio delibere 66/09/CONS modificata dalla delibera 188/11/CONS (G.U. n. 91 del ) Esercizio dell opzione (art. 4 bis) TIPOLOGIA DI OPERA PROGRAMMAZIONE INVESTIMENTO PROGRAMMAZIONE INVESTIMENTO PROGRAMMAZIONE INVESTIMENTO Europee >50% (art. 44 co. 2 T.U.) >50% (art. 44 co. 2 T.U.) >20% >5% Periodo transitorio: dal al >5% annuo >2% annuo Europee prodotte negli ultimi 5 anni Europee di produttori indipendenti Europee di produttori indipendenti prodotte negli ultimi 5 anni Cinematografiche di espressione originale italiana ovunque prodotte (decreto MISE - MIBACT del 22/2/2013) Palinsesti non tematici 1% a regime Periodo transitorio (-40%) = 0,4% (-30%) = 0,3% per il 2015 (-15%) = 0,15% >10% (art. 44 co. 2 T.U.) Palin. tem./cinema 3% a regime Periodo transitorio (-40%) = 1,2% (-30%) = 0,9% per il 2015 (-15%) = 0,45% >10% introiti (art. 44 c. 3) % adeguata >20% (art. 44 c. 2) >15% (art. 44 c. 3) >10% introiti >20% >15% 3,2% introiti (-30%) = 0,96% (-15%) = 0,48% di cui recenti 70% (2,24% introiti) (-30%) = 1,57 di cui al pre-acquisto 30% (0,96% introiti) (-30%) = 0,68 Palinsesti non tematici 1,3% Palinsesti tematici - cinema 4% 3,6% introiti di cui recenti 2,88% di cui al preacquisto 30% Trasmissioni specificatamente rivolte ai minori Trasmissioni adatte ai minori / idonee alla visione da parte dei minori e degli adulti (-15%) = 1,91 (-15%) = 0,81 >50% >15% di cui > 6% di cui > 0,75% di cui > 20%