LE FORME DI GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI

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1 OSSERVATORIO ECONOMICO SUI SERVIZI PUBBLICI LOCALI LE FORME DI GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI NEL MEZZOGIORNO In collaborazione con Confservizi e Unicredit Corporate Banking Luglio 2009

2 Sommario Sommario... 2 Considerazioni di sintesi Regione Calabria Le imprese pubbliche locali nella Regione Calabria Il processo di societarizzazione dei servizi pubblici locali in Calabria Modalità di finanziamento delle local utilities L efficienza della gestione dei servizi pubblici locali Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale Il trasporto pubblico locale La distribuzione del gas naturale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di Provincia: l impatto sulla spesa pubblica Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni Tab. 1.9 Quale è l impatto dei SPL nel bilancio dei comuni? dati Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Dati di sintesi: livello di sviluppo delle IPL calabresi Regione Basilicata La gestione dei servizi pubblici I modelli di governance istituzionale dei servizi pubblici locali Il processo di societarizzazione dei servizi pubblici locali Modalità di finanziamento delle IPL La gestione dei servizi pubblici locali: efficacia ed efficienza Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale La distribuzione del gas naturale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di Provincia: l impatto sulla spesa pubblica Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Dati di sintesi: livello di sviluppo delle IPL lucane Regione Puglia Le imprese pubbliche locali nella Regione Puglia: principali caratteristiche La gestione dei servizi pubblici locali: efficacia ed efficienza Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale La distribuzione del gas naturale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di provincia: l impatto sulla spesa dei comuni Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni capoluogo di provincia Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Dati di sintesi: livello di sviluppo delle IPL pugliesi Regione Abruzzo Le imprese pubbliche locali nella Regione Abruzzo Il processo di societarizzazione dei servizi pubblici locali La gestione dei servizi pubblici locali: efficacia ed efficienza Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale La distribuzione del gas naturale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di Provincia: l impatto sulla spesa pubblica Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni / 129

3 Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Dati di sintesi: livello di sviluppo delle IPL abruzzesi Regione Molise La gestione dei servizi pubblici locali: efficacia ed efficienza Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale La distribuzione del gas naturale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di Provincia: l impatto sulla spesa dei comuni Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Regione Campania La gestione dei servizi pubblici locali: efficacia ed efficienza Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale La distribuzione del gas naturale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di Regione: l impatto sulla spesa pubblica Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Regione Sardegna Le imprese pubbliche nella Regione Sardegna La gestione dei servizi pubblici locali: efficacia ed efficienza Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di provincia: l impatto sulla spesa pubblica Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni Tav Quale è l impatto dei SPL nel bilancio dei comuni? dati Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Dati di sintesi: livello di sviluppo delle IPL sarde Regione Sicilia La gestione dei servizi pubblici locali: efficacia ed efficienza Servizio idrico integrato Servizio di igiene ambientale La distribuzione del gas naturale La gestione dei servizi pubblici nei Comuni Capoluogo di Regione: l impatto sulla spesa pubblica Impatto dei SPL nel bilancio dei comuni Le forme di gestione del servizio idrico e del servizio di igiene ambientale Indagine su un panel di Enti Locali del Mezzogiorno sulla gestione dei Servizi Pubblici Locali Obiettivi e descrizione del panel dei Comuni intervistati Gli effetti delle esternalizzazioni sull organizzazione dell ente locale L incidenza delle esternalizzazioni sul bilancio degli enti locali Proprietà delle reti ed investimenti Bibliografia e fonti di consultazione / 129

4 Considerazioni di sintesi La presente indagine ha per oggetto la rilevazione delle forme di gestione e di organizzazione dei servizi pubblici locali nelle regioni del Sud Italia, con particolare riferimento ai comuni capoluogo di provincia. Obiettivo dell analisi è quello di evidenziare le principali caratteristiche di tali servizi nei territori di pertinenza e il livello di sviluppo delle aziende che gestiscono tale comparto. L idea di focalizzare l analisi nelle regioni localizzate nel Sud Italia nasce dall esigenza di colmare il gap conoscitivo che investe diffusamente la gestione dei servizi in queste aree, attraverso il ricorso di alcuni indicatori sintetici tesi a misurare l economicità e l efficienza dei servizi pubblici locali. Se nel Centro - Nord Italia sono presenti realtà imprenditoriali, che iniziano ad acquisire una massa critica competitiva anche a livello internazionale, nel Mezzogiorno, invece, il processo di industrializzazione e di societarizzazione è nella maggior parte dei casi in una fase di start up, caratterizzato da gestioni in economia, soprattutto nei comuni di piccole dimensioni, o da imprese pubbliche locali prevalentemente monoservizio che travalicano raramente i confini comunali. Infatti i dati Confservizi evidenziano che su local utilities censite, il 34% delle imprese è situato nel Nord Ovest, il 24,7% nel Nord Est, il 24,9% nel Centro e il 16% nel Sud 1. Se si esamina il valore della Produzione complessivo delle local utilities di circa 46 miliardi di euro, il valore generato dalle imprese, ad esempio del Nord Est, è pari a 15 miliardi di euro (34%), mentre quello del Sud è pari a 3,4 miliardi di euro (7,5% del totale). Tale valore indica un potenziale di crescita molto elevato nel Mezzogiorno sia in termini di aumento del numero delle imprese e sia in termini di crescita del volume delle attività svolte. Naturalmente tale processo dipenderà in misura rilevante dall evoluzione dei modelli di gestione che verranno strutturati in tale regioni, a partire dalla situazione attuale. Per quanto riguarda la gestione dei servizi pubblici locali nel Mezzogiorno, i dati istituzionali 2 evidenziano alcuni aspetti. Il processo di aziendalizzazione, sebbene abbia caratteristiche e forme diverse tra le regioni del Sud, è in media piuttosto evoluto nei capoluoghi di regione e di provincia. Il servizio di raccolta e spazzamento rifiuti è gestito in economia dal 47% dei comuni capoluogo di provincia e regione, mentre il servizio idrico risulta gestito in economia solo dal 18,4% dei comuni capoluogo di provincia e regione (dati Co.Vi.Ri, Confservizi, Ministero dell Interno). Tale risultato dipende anche dai tempi di attuazione delle strategie di sviluppo del servizio ambientale programmate dai piani provinciali di gestione dei rifiuti (PPGR) che sono in ritardo rispetto all attuazione dei piani d ambito del settore idrico. 1 Si rimanda al rapporto sulla Gestione dei servizi pubblici locali: indagine sulle strategie di sviluppo di un panel di local utilities operanti nel Centro-Nord Italia dell Osservatorio economico per l analisi dei dati. 2 Banca d Italia, Istat, Co.vi.Ri, Ministero dell Interno, Ministero dello Sviluppo Economico, Cnel, Utilitatis, Confservizi. 4 / 129

5 Fig.1 - Forme di affidamento del Servizio Idrico Integrato, 2007 Fig Forme di affidamento del Servizio di Igiene Ambientale 18,4% gestioni in economia 47,4% gestioni in economia 81,60% affidamento a società 52,63% affidamento a società Fonte: elaborazione su dati Confservizi, Co.VI.Ri., Ministero dell Interno Per quanto riguarda l efficienza dei servizi pubblici, ed in particolare del servizio ambientale, i dati istituzionali (Banca d Italia 2008) indicano differenze molto marcate tra aree geografiche: infatti la raccolta differenziata e lo smaltimento dei rifiuti assumono nelle regioni meridionali valori ben distanti dalla media nazionale, ed in particolar modo dal Nord Italia. Se infatti nelle regioni del Nord, la percentuale di raccolta differenziata sui rifiuti prodotti è pari al 39,9%, nel Meridione la percentuale media è pari al 10,2%. Anche lo smaltimento in discarica assume percentuali molto elevate nel Sud, pari al 77,3% (sui rifiuti prodotti), rispetto al dato medio nazionale pari al 62% e quello del Nord pari al 36%, riflettendo così la necessità di rendere più efficiente la gestione del servizio attraverso la realizzazione di investimenti. Nel Meridione le imprese aggreganti sono generalmente monoservizio, essendo il modello maggiormente diffuso nel Sud. Declinando i dati per regione, emerge un valore piuttosto esiguo del valore della produzione per abitante delle imprese calabresi, sicule, sarde, molisane e lucane rispetto al valore medio del Sud. In Calabria è pari a 82,2 euro per abitante, in Sicilia e Sardegna a 78,6 euro pro capite e in Molise e Basilicata a 11,6 euro pro capite (dati Confservizi, ). Ciò dipende dal fatto che almeno in Calabria, in Molise e in Basilicata lo sviluppo delle IPL è ancora in una fase embrionale. Le regioni che presentano invece dati sopra la media del Sud sono la Puglia (203,6 euro per abitante), la Campania (294,5 euro) e l Abruzzo (229,5 euro) In Puglia sono presenti soprattutto local utilities monoservizio, di piccole e medie dimensioni, ad eccezione dell Acquedotto Pugliese di proprietà della Regione Puglia. 5 / 129

6 Fig. 3. Valore della produzione per abitante, 2007 (migliaia di euro) Le forme di gestione dei servizi pubblici locali nel Mezzogiorno Media Nazionale 863 Media Sud 169,7 Sardegna e Sicilia Calabria 78,6 82,2 Campania 294,5 Molise e Basilicata 11,6 Puglia Abruzzo 203,6 229,5-200,0 400,0 600,0 800, ,0 Fonte: elaborazione su dati Confservizi Per quanto riguarda gli effetti della gestione dei servizi pubblici locali nei bilanci dei Comuni capoluogo di provincia 3, emerge che i proventi dei servizi pubblici sul totale delle entrate, che rappresentano il ricavato registrato dai comuni per la fornitura dei servizi di pubblica utilità, 4 sono più elevati in Puglia e in Campania rappresentando rispettivamente il 19,7% e il 15,2% delle entrate correnti. Per quanto riguarda gli utili derivanti dalle imprese pubbliche locali, si rileva una quota percentuale marginale rispetto alle entrate correnti, pari allo 0,3% e allo 0,4%, che dipende dall esiguità del numero delle imprese esistenti e dalle performance delle stesse. Basti pensare come solo a Bologna, che incorpora in quota parte gli effetti della gestione del gruppo Hera (quotato in Borsa) l incidenza degli utili netti delle imprese pubbliche locali rappresenti circa il 2,4% delle entrate correnti (bilancio consuntivo 2007, gestione in c/competenza). L indagine diretta presso alcuni comuni capoluogo di regione conferma che la gestione dei servizi pubblici è affidata all esterno, in genere a società partecipate, rigorosamente attraverso l affidamento diretto, in house. Gli effetti delle esternalizzazioni indicano un miglioramento dell organizzazione complessiva del comune e della gestione dei LSU (Lavoratori Socialmente Utili), però evidenziano un peggioramento nella gestione dei controlli e del contenzioso. Tale aspetto coincide con la complessità del quadro regolatorio evidenziato dalle local utilities del Centro Nord. Note metodologiche. La rilevazione della presenza di aziende e società di gestione dei servizi pubblici locali articolata per regione è stata effettuata attraverso la consultazione della banca dati dei Conti Pubblici Territoriali del Ministero dello Sviluppo Economico e la raccolta delle monografie regionali (per la Calabria, la Sardegna, l Abruzzo, la Basilicata e la Puglia). 3 La composizione delle entrate correnti dei comuni capoluogo aggregati per regione è stata rilevata attraverso il database del Ministero dell Interno. Sono stati estrapolati dai bilanci consuntivi i dati delle entrate tributarie, dei trasferimenti e delle entrate extra tributarie, nelle quali è possibile rilevare la TARSU (Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani). La rilevazione riguarda i dati di competenza dei bilanci consuntivi dei comuni capoluogo aggregati per regione Il valore percentuale esprime il rapporto con le entrate correnti e rappresenta la media dei comuni capoluogo di provincia suddivisi per regione. 6 / 129

7 In particolare, la banca-dati del Ministero dello Sviluppo Economico ha permesso di ricostruire, per tutti gli enti afferenti al Settore Pubblico Allargato (SPA), i flussi di spesa e di entrata a livello regionale, desumibili dai bilanci consuntivi e di comprenderne il peso relativo e la sua evoluzione nel tempo 5. Tali dati quindi hanno permesso di evidenziare il processo di sviluppo delle aziende partecipate dagli enti pubblici (societarizzazione), mentre rimane esclusa dalla rilevazione la componente privata. L analisi, articolata per regioni, ha approfondito la gestione dell acqua, dell igiene ambientale e del gas, e in un caso del trasporto pubblico locale, rielaborando le informazioni desumibili dalle ricerche effettuate da Cittadinanzattiva, Istat, Banca d Italia, Utilitatis. La terza parte dell analisi regionale si è concentrata sulla gestione dei servizi pubblici nei comuni capoluogo di provincia, attraverso l analisi dell impatto dei SPL sulla spesa e sulle entrate dei comuni. Tale rilevazione è stata svolta attraverso i dati di Conto Consuntivo della banca dati del Ministero dell Interno che ha permesso individuare la tipologia di entrate afferenti ai SPL e delle spese. Nell ultimo capitolo del report viene proposta una indagine diretta su un panel ristretto di Comuni capoluogo di regione e di provincia del Mezzogiorno ritenuti significativi per l indagine, con l obiettivo di comprendere le modalità di esternalizzazione e le ricadute in termini organizzativi ed economici sugli enti locali. 5 Per gli enti pubblici, sono stati rilevati i dati di tipo finanziario e di cassa, mentre per le società sottoposte al regime privatistico - è stata applicata una metodologia di conversione dalla contabilità economica in contabilità finanziaria. Sono stati compresi, convenzionalmente, nel Settore pubblico allargato, tutti i soggetti partecipati dall ente pubblico con una partecipazione al di sopra del 30%. 7 / 129

8 1. Regione Calabria 1.1. Le imprese pubbliche locali nella Regione Calabria Il processo di societarizzazione dei servizi pubblici locali in Calabria Secondo recenti ricerche 6, nella regione Calabria sono operanti imprese pubbliche locali di piccole dimensioni, nella quasi totalità dei casi, che si occupano esclusivamente dell erogazione di una singolo servizio (monoservizio) 7. Il processo di societarizzazione dei servizi nella regione è avvenuto in ritardo rispetto al processo di riforma su scala nazionale: infatti il passaggio dal modello delle municipalizzate o delle aziende speciali, di tipo pubblicistico, al modello delle società per azioni, di tipo privatistico, si è realizzato in Calabria soltanto nel corso di questi ultimi anni, secondo le informazioni desumibili dai Conti Pubbici Territoriali 8. La trasformazione dei soggetti gestori in società per azioni è avvenuta con due modalità differenti 9 : la privatizzazione di servizi preesistenti generalmente gestiti da comuni; la creazione ex novo di servizi non presenti negli ambiti locali (es. il caso di Locride Ambiente). Lo sviluppo delle IPL in Calabria risulta attualmente in una fase di start up: l analisi dei conti pubblici 10 rileva che le imprese pubbliche locali calabresi dipendono in larga misura dai trasferimenti dalla pubblica amministrazione, a causa di una scarsa efficienza nell attività di vendita di beni e servizi, che rappresenta invece nelle imprese più evolute la fonte di entrata maggiore. Comunque, a partire dal 2002, si osserva un incremento della spesa erogata dalle società pubbliche locali, che può essere interpretata come un aumento progressivo delle attività svolte da parte delle IPL nel settore dei servizi pubblici. Il ritardo del processo di societarizzazione è legato anche alla lentezza con cui è stato avviato il percorso di decentramento territoriale delle competenze, dall amministrazione centrale a quella locale, che ha mantenuto la regione in una posizione di ritardo rispetto al resto del Paese. Una riflessione che emerge da una prima lettura dei dati dei conti pubblici territoriali, riguarda il tipo di attività che viene svolto dalle imprese pubbliche locali presenti nella regione Calabria che attualmente è fortemente sbilanciato verso le Attività produttive e opere pubbliche che assorbono il 70,2% delle risorse, in misura ben maggiore rispetto al dato medio nazionale (pari al 19,2%). La particolare composizione della spesa delle IPL in questa regione, rispetto al resto del paese, trova una sua giustificazione nella particolare concentrazione dell economia nei settori dell Agricoltura, dell Industria e artigianato e dell Edilizia abitativa. Al contempo emerge in Calabria la limitata presenza delle local utilities che si occupano di reti infrastrutturali, mobilità e servizio idrico integrato. In particolare si può notare che: 6 A.A.ster, Dal municipalismo alla rete competitiva, Una eccezione è rappresentata da Lamezia Multiservizi, multiutility, che ha sviluppato le proprie attività anche attraverso il supporto di Sviluppo Italia ed e dall apporto di soggetti privati. 8 La banca dati dei Conti Pubblici Territoriali (CPT) ricostruisce per tutti gli enti appartenenti al Settore Pubblico Allargato (SPA) i flussi di spesa e di entrata a livello regionale, desumibili dai bilanci consuntivi. Il dato degli enti pubblici è di tipo finanziario e di cassa. Per le società è stata applicata una metodologia di conversione dalla contabilità economica in contabilità finanziaria. Sono stati compresi, convenzionalmente, nel Settore pubblico allargato, tutti i soggetti partecipati da ente pubblico con una partecipazione al di sopra del 30%. 9 Aaster, Banca dati dei Conti Pubblici Territoriali (CPT). 8 / 129

9 IL settore delle reti infrastrutturali: a livello nazionale rappresenta il 27% della spesa delle IPL mentre in Calabria non supera il 3% della spesa corrente; La mobilità: a livello nazionale rappresenta il 23% della spesa delle IPL, nel Sud il 28% e in Calabria si attesta al 14%. Il servizio idrico integrato: a livello nazionale rappresenta il 10% della spesa delle IPL, nel Sud il 12% e in Calabria si attesta al 2%. Il settore dei rifiuti: le IPL calabresi sono operative quasi esclusivamente nella fase dello smaltimento dei rifiuti. La spesa erogata a favore di questo settore rappresenta circa il 10%. Le rilevazioni 11 indicano che per raggiungere un livello soddisfacente di aziendalizzazione dei servizi pubblici in Calabria occorre che il fenomeno di aziendalizzazione venga esteso a tutti i settori di attività, con particolare riferimento ai Servizi Pubblici Locali a rilevanza economica e alle attività di infrastrutturazione. Fig Composizione della spesa in corrente delle Imprese Pubbliche Locali in Calabria (valore medio ) Reti infrastrutturali 3% Ciclo idrico integrato 2% Ambiente 10% Mobilità 14% Att. produttive e opere pubbliche 70% Fonte: Conti Pubblici Territoriali, 2008 Per evidenziare il percorso di societarizzazione delle local utilities in Calabria, si presenta nel grafico successivo l andamento della spesa delle società e degli enti a carattere regionale e locale presenti nel territorio calabrese. Tale grafico vuole mettere in evidenza il peso delle società di tipo privatistico rispetto ad altri soggetti a rilevanza locale di tipo pubblicistico e soprattutto il trend, indipendentemente dal tipo di attività gestito. Si può notare come l incremento della spesa da parte delle società sia in progressivo aumento tra il 1996 e il 2006, soprattutto negli anni più recenti, superando i 100 milioni di euro, pur rimanendo comunque inferiore rispetto alla spesa degli enti a rilevanza regionale e locale. 11 Banca dati dei Conti Pubblici Territoriali (CPT). 9 / 129

10 Fig Spesa degli enti a rilevanza regionale e locale (ml di euro a prezzi costanti 2000) Fonte: Conti Pubblici Territoriali, 2008 Al fine di comprendere il peso delle Imprese pubbliche locali rispetto agli altri soggetti operanti in regione (Imprese pubbliche nazionali, Amministrazioni pubbliche), si può fare riferimento ai dati CPT che permettono di declinare la spesa complessiva del Settore Pubblico Allargato per i singoli enti. Da ciò emerge che la quota maggiore di spesa pubblica in Calabria, pari al 57% del totale, viene erogata dallo Stato, mentre la Regione eroga il 16,9% a fronte di un intervento più limitato di comuni e delle imprese pubbliche locali. Nel dettaglio, le imprese pubbliche locali calabresi erogano l 1,8% della spesa pubblica complessiva regionale, confermando che il processo di decentramento delle funzioni dall amministrazione regionale a quella locale e alle imprese pubbliche locali in Calabria è ancora in fase iniziale, soprattutto se tale processo viene messo a confronto con i dati medi nazionali (la spesa delle IPL nazionali è pari al 4,3% del totale). Anche i dati medi del Mezzogiorno rilevano un apporto maggiore da parte delle IPL pari al 2,7% della spesa complessiva evidenziando come in altre aree dell Italia meridionale il processo di societarizzazione sia in una fase più avanzata rispetto a quella calabrese. Per quanto riguarda il valore della spesa delle imprese pubbliche nazionali (IPN), c è una marcata differenza territoriale nel valore assoluto della spesa pro capite che, se nel periodo nel Nord Italia è pari a euro, nel Sud è pari a euro, confermando il fenomeno della concentrazione della spesa delle Imprese pubbliche nazionali nel Centro Nord, soprattutto per il macrosettore Reti infrastrutturali. In termini percentuali, il valore della spesa erogata dalle IPN oscilla tra il 15,2% della spesa complessiva calabrese al 16,7% della spesa complessiva nazionale. Tali percentuali esprimono la media dei valori nel periodo / 129

11 Tav Spesa pubblica per livello di governo (valori % media ) Spesa per livelli di governo Calabria Sud Italia Amministrazione Centrale 57% 55,10% 57,20% Regione 16,90% 15,70% 12,40% Comune 9,10% 9,90% 9,40% Imprese pubbliche nazionali 15,20% 16,60% 16,70% Imprese pubbliche locali 1,80% 2,70% 4,30% Fonte: Elaborazioni su dati dei Conti Pubblici Territoriali, 2008 Il grafico successivo evidenzia l andamento della spesa erogata dalle Imprese pubbliche locali tra il 1996 e il 2006, rispetto al totale del settore pubblico allargato, nel periodo considerato declinata per aree territoriali: Calabria, Sud e Italia. Le IPL calabresi presentano nel periodo un andamento della spesa in controtendenza con il dato nazionale: in particolare dagli anni 2001 in poi, se a livello nazionale si segnalano incrementi di spesa, a livello regionale si registra una riduzione della stessa. I dati confermano che in media nelle regioni del Sud il processo di esternalizzazione risulta più avanzato rispetto a quello calabrese: la spesa delle IPL nel Mezzogiorno è pari a 315 euro pro capite in leggera crescita negli ultimi anni, mentre in Calabria risulta lievemente superiore a 200 euro pro capite. In Italia invece il valore medio della spesa pro capite delle IPL si aggira intorno ai 750 euro pro capite con un andamento in forte crescita nel periodo considerato. Fig Spesa totale pro capite delle Imprese Pubbliche Locali (euro a prezzi costanti) Fonte: Conti Pubblici Territoriali, 2008 Gli investimenti delle imprese pubbliche locali riguardano soprattutto le attività produttive e le opere pubbliche, pari al 75,5%, mentre il 18,3% sono riferiti al settore mobilità, il 2,9% al servizio idrico integrato, il 3% al settore ambientale e lo 0,3% alla sanità. La ripartizione degli investimenti erogati dalle IPL si 11 / 129

12 mantiene sostanzialmente in linea con la composizione della spesa corrente fortemente concentrata sulle attività produttive. Fig Spesa in c/capitale delle Imprese Pubbliche Locali in Calabria (valore medio ) Servizio idrico 2,9% Ambiente 3,0% Sanità 0,3% Mobilità 18,3% Att. produttive e opere pubbliche 75,5% Fonte: Conti Pubblici Territoriali, Modalità di finanziamento delle local utilities I dati dei Conti Pubblici territoriali evidenziano che le imprese pubbliche locali calabresi dipendono fortemente dai trasferimenti pubblici, a causa del limitato apporto delle entrate da vendita dei beni e servizi che invece a livello nazionale sono prevalenti. L indicatore di autonomia finanziaria misurato dal rapporto tra vendita di beni e servizi e la somma di questi con i trasferimenti dalla pubblica amministrazione assume valori al di sotto del 50%, evidenziando la limitata autonomia delle imprese calabresi, a causa probabilmente di una struttura imprenditoriale non ancora evoluta. Per quanto riguarda i trasferimenti a favore delle IPL calabresi, la quota principale proviene dall amministrazione regionale, intorno all 80% dei trasferimenti totali, mentre il restante 20% proviene dallo Stato. I finanziamenti dai comuni e dalle province sono molto limitati. Sebbene lo sviluppo delle IPL sia ancora in fase di start-up nella regione Calabria, dal 2004 comunque si nota una inversione di tendenza. Infatti, dal 2002 si rileva un aumento dei ricavi di vendita contestualmente alla diminuzione dei trasferimenti. Nel invece si registra un aumento sia dei ricavi derivanti dalla vendita dei beni e servizi e sia dei trasferimenti derivante dalle maggiori erogazioni in conto capitale da parte dello stato. Certamente lo sviluppo imprenditoriale dei servizi pubblici locali non risulta favorito dalla situazione socioeconomica calabrese che è piuttosto fragile - nel 2007 il PIL pro capite del Mezzogiorno è ancora pari al 57,5% di quello del Centro Nord - così come dal minor grado di competenze finanziarie del sistema locale 12. L aspetto finanziario, così come quello industriale rappresenta un elemento fondamentale in un contesto in cui lo sviluppo finora ha fatto affidamento soprattutto sui fondi pubblici. Tali aspetti dovrebbero essere 12 Banca d Italia, / 129

13 accompagnati anche da una politica regionale unitaria dei SPL, coadiuvata da strategie integrate per poter giungere ad una gestione unificata dei servizi. Fig Trasferimenti alle IPL calabresi (valori %) Fonte: Conti Pubblici Territoriali, 2008 Fig Calabria: Composizione delle entrate: ricavi e trasferimenti delle IPL (ml euro a prezzi costanti 2000) Fonte: Conti Pubblici Territoriali, 2008 Per quanto riguarda le entrate delle IPL in Calabria, emerge che un valore esiguo rispetto al dato medio nazionale, pur registrando una crescita nei periodo analizzato, passando da 52 euro pro capite del 1996 a 108 euro pro capite nel Il valore delle entrate procapite delle IPL a livello nazionale è ben superiore a quello locale, attestandosi nel 2006 a circa 600 euro pro capite. Tale dato però può essere letto, non tanto come un limite delle IPL calabresi, quanto come un obiettivo di sviluppo da raggiungere nei prossimi anni. 13 / 129

14 Fig Entrate correnti pro capite delle IPL (euro a prezzi costanti 2000) Fonte: Conti Pubblici Territoriali, L efficienza della gestione dei servizi pubblici locali Servizio idrico integrato Il servizio idrico integrato in Calabria è regolato dalla legge regionale n. 10/97 Norme in materia di valorizzazione e razionale utilizzazione delle risorse idriche e di tutela delle acque dell inquinamento. Delimitazione degli ambiti territoriali ottimali (ATO) per la gestione del servizio idrico integrato, ed è organizzato in cinque ATO corrispondenti alle 5 province: ATO n 1 Cosenza; ATO n 2 Provincia di Catanzaro; ATO n 3 Crotone; ATO n 4 Vibo Valentia; ATO n 5 Reggio Calabria. Nel 2003 la Regione Calabria ha costituito la Società Risorse Idriche Calabresi Spa (SORICAL), società mista a capitale pubblico e controllata al 51% dalla Regione Calabria e al 49% da Acque di Calabria, con la quale è stata stipulata nel giugno 2003 una convenzione per l affidamento della gestione degli acquedotti regionali della Calabria e del relativo servizio di erogazione di acqua per usi idropotabili. L obiettivo in Calabria è quello di diminuire le gestioni in economia: infatti si può notare che dal 1999 al 2007 è aumentata la percentuale di popolazione residente nei comuni caratterizzati da gestioni non comunali, passando dal 10,7% nel 1999 al 38,9% nel La gestione non comunale comprende tutte le forme di gestione effettuate da enti specializzati. Nella gestione comunale, il comune è l unico soggetto gestore dei servizi idrici presenti nel territorio, mentre nella gestione mista i servizi sono gestiti dal comune e da uno o più enti gestori (fonte Istat). 14 / 129

15 I dati Istat 14 rilevano, in termini di popolazione residente, che il 61,4% della popolazione calabrese è residente in comuni in cui è il servizio è stato affidato ad un gestore, mentre il restante 38,6% risiede nei comuni in cui non è attivo l affidamento (a livello nazionale la popolazione che risiede nei comuni in cui il servizio non è stato ancora affidato è pari al 22%) (dati Bluebook, Utilitatis 2008). Secondo la rilevazione Bluebook/Utilitatis 15, a livello nazionale il 37% della popolazione risiede in comuni in cui il servizio idrico è gestito da SpA pubbliche, il 22% della popolazione da SpA miste, il 5% da concessioni a terzi e il 14% da affidamenti transitori, plurigestioni in salvaguardia. Nel Mezzogiorno vi è un sostanziale equilibrio tra gestioni affidate a SpA pubbliche e miste, mentre vi sono 9 ATO senza affidamento (dati Bluebook). Fig Servizio Idrico Integrato: % popolazione residente nelle gestioni comunali e non comunali 100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 10,7% 13,8% 38,6% 89,3% 86,2% 61,4% comunale o mista non comunale Fonte: Istat, 2008 Tav Popolazione residente nei comuni in cui è presente i servizi di distribuzione dell acqua e di fognatura per tipologia di gestione e area geografica, 2007 Servizio di distribuzione dell'acqua Servizio di fognatura gestione non comunale gestione comunale o mista gestione non comunale gestione comunale o mista 1-Cosenza 12,6% 87,4% 6,3% 93,7% 2-Catanzaro 20,4% 79,6% 20,4% 79,6% 3-Crotone 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 4-Vibo Valentia 17,2% 82,8% 17,2% 82,8% 5-Reggio Calabria 71,7% 28,3% 71,7% 28,3% Calabria 38,6% 61,4% 36,4% 63,6% Fonte: Elaborazioni su dati Istat, La rilevazione dei dati Istat è stata effettuata presso le Autorità d Ambito territoriale ottimale con riferimento al 31 dicembre 2007 ed è stata condotta su gestori specializzati e in economia di cui 112 sono affidatari del servizio idrico integrato. 15 L indagine Bluebook riguarda 96 dei 99 Piani d ambito approvati che corrispondono alla pianificazione di 77 Ambiti Territoriali Ottimali. 15 / 129

16 Tav Comuni e popolazione residente per operatività dei gestori del SII e area geografica, 2007 Comuni con gestori SII operativi Comuni senza gestori SII operativi Totale comuni Numero Pop. Residente Numero Pop. Residente Numero Pop. Residente 1-Cosenza Catanzaro Crotone Vibo Valentia Reggio Calabria Calabria (tot n ) Calabria (tot%) 17,8% 25,5% 82,2% 74,5% 100,0% 100,0% Fonte: Elaborazioni su dati Istat, 2008 Le dinamiche del settore dipendono dall Accordo di Programma Quadro Tutela delle acque e gestione integrata delle Risorse idriche. L AQP originario stipulato nel 1999 si poneva come obiettivo la realizzazione degli interventi necessari per adeguare le infrastrutture idriche, completare le dighe già avviate sul territorio regionale e adeguare le reti urbane di distribuzione idrica, fognaria e di depurazione. Questi investimenti sono stati ripresi e ridefiniti nel nuovo AQP stipulato nel Tra gli investimenti effettuati nel settore in questi ultimi anni, si mette in evidenza la realizzazione di un unico depuratore nell area di Gioia Tauro (che nel 1995 risultava sprovvista) che copre il servizio in più comuni. Le analisi fanno emergere il problema dell abusivismo degli scarichi che impattano sull inquinamento del sistema fluviale locale 16. Per quanto riguarda le risorse pubbliche destinate ai sevizi pubblici locali in Calabria, i dati CPT evidenziano che la spesa per il servizio idrico integrato è pari allo 0,9% del totale, in linea con il dato del Sud e con quello medio nazionale. In particolare, il servizio idrico integrato presenta una spesa media annua (generata dal Settore Pubblico Allargato) in Calabria, nel periodo , di 175 milioni di euro, concentrata soprattutto nelle fasi di depurazione e di fognatura. In effetti questo settore evidenzia una carenza di risorse pubbliche rispetto al fabbisogno reale della gestione corrente e degli investimenti: attualmente la Calabria presenta la percentuale più alta in Italia di famiglie che denunciano irregolarità nell erogazione dell acqua. A tale fine sono stati attribuiti al servizio idrico 76 milioni di euro finalizzati soprattutto al rafforzamento di interventi urgenti nel settore della depurazione. Le indagini 17 rilevano la necessità di progettare e realizzare una politica di infrastrutturazione del territorio anche per ambiti distrettuali sovra-locali, con l obiettivo di migliorare la rete di distribuzione dell acqua che registra perdite piuttosto consistenti pari al 52% (% acqua distribuita su acqua immessa in rete) (fonte Istat, 2008). La valorizzazione dell acqua, infatti, è un tema di centrale interesse per la regione, anche in considerazione della presenza di una delle dighe più importanti d Europa, la diga del Metramo, che consente l utilizzo anche per fini non civili. Le perdite della rete risultano differenti tra i comuni calabresi: se infatti il dato medio della Regione Calabria è pari al 52%, a Cosenza le perdite sono superiori, pari al 70%, a Vibo Valentia al 60%, mentre a Crotone sono più limitate, pari al 26% 18. Ciò significa che nelle città di Cosenza e Vibo Valentia più della metà dell acqua che viene immessa in rete non viene distribuita agli utenti a causa di problemi tecnici delle condutture, comportando notevoli disagi sia per la cittadinanza - in quanto limita la possibilità di consumo di una risorsa scarsa e sia per l amministrazione a causa dell impatto sulle spese correnti. 16 Aaster A.a.ster Fonte Cittadinanzattiva, Legambiente. I dati di Catanzaro e Reggio Calabria non sono rilevabili. 16 / 129

17 Tav. 1.4 Spesa media annua del Servizio Idrico Integrato, 2007 (valori in euro) Calabria Acquedotto Depurazione Fognatura Quota fissa Totale Fonte: Elaborazioni dati Cittadinanzattiva, 2008 Perdita della rete Cosenza % Catanzaro nd Crotone % Vibo Valentia % Reggio Calabria nd Calabria (Media) % Sud % Italia % Per quanto riguarda la dotazione infrastrutturale, le ricognizioni effettuate per la redazione dei Piani d Ambito evidenziano una rete acquedottistica nella regione Calabria, così come nel territorio nazionale, piuttosto estesa: infatti il servizio acquedotto copre il 96,5% della popolazione (percentuale che rappresenta la media ponderata della popolazione residente). Lo sviluppo del servizio fognatura e della depurazione è minore, servendo rispettivamente l 88,3% e il 74,5% della popolazione residente. E interessante anche notare il livello di densità di infrastruttura (calcolato come il rapporto tra km della rete di acquedotto per abitante) che in Calabria è minore rispetto alla media nazionale: pari a 9,9 km di rete per abitante rispetto al dato medio nazionale di 8,4 km di rete pro capite. Tav. 1.5 Copertura del servizio e densità delle reti Copertura Copertura Copertura Km rete acq. pro Km rete fogn. pro Dati medi acquedotto (%) fognatura (%) depurazione (%) capite (km/ab) capite (km/ab) Calabria 96,5% 88,3% 74,5% 9,9 5,4 Sud 97,3% 77,8% 57,4% 9,5 4,4 Media nazionale 95,8% 84,2% 69,1% 8,4 4,0 Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati da Piani d Ambito Sulla base dei documenti di pianificazione dei Piani d Ambito, si può rilevare la serie storica prevista fino al 2020 del costo medio per abitante e del costo medio per metri cubi erogati. Nel dettaglio la previsione del costo medio operativo in Calabria è in flessione per poi crescere tra il 2015 e il Nel 2007 il costo medio risulta pari a 0,79 euro al metro cubo, valore inferiore al costo medio nazionale (0,83 euro al metro cubo). 17 / 129

18 Fig Previsione dei costi operativi al metro cubo erogato (Euro/mc) 0,88 0,86 0,84 0,82 0,8 0,78 0,76 0,74 0,72 0,7 0, Calabria Sud Media nazionale Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati da Piani d Ambito Fig Previsione dei costi operativi pro capite (Euro/mc) Calabria Sud Media nazionale Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati da Piani d Ambito 18 / 129

19 Fig Incidenza del costo del personale sul totale dei costi operativi 38,0% 37,0% 36,0% 35,0% 34,0% 33,0% 32,0% 31,0% 30,0% 29,0% Calabria Sud Media nazionale Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati da Piani d Ambito Servizio di igiene ambientale Un elemento che caratterizza il settore ambientale in Calabria è la frammentarietà delle gestioni non solo tra i singoli comuni, ma soprattutto in relazione alle singole fasi del ciclo dei rifiuti (raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti), che sono spesso gestite da soggetti differenti. L integrazione del processo, a livello orizzontale ma anche verticale, potrebbe consentire di fornire al cittadino un servizio qualitativamente maggiore e probabilmente anche più efficiente, come dimostrano le analisi sulla gestione dei servizi pubblici locali nel Centro Nord Italia. Recenti ricerche 19 evidenziano, rispetto al dato medio nazionale, che la Calabria necessita di razionalizzare la produzione dei rifiuti, di incrementare la raccolta differenziata e contestualmente di trovare altre forme di smaltimento dei rifiuti alternative alla discarica. Infatti la percentuale di smaltimento in discarica è ancora elevata nella regione, pari al 66,8% del totale dei rifiuti prodotti, soprattutto se raffrontata con il dato medio del nord pari al 36%. La percentuale della raccolta differenziata sul complesso dei rifiuti prodotti nel 2008 risulta pari all 8%, rispetto al dato medio del nord del 39,9%. Tali percentuali sono ancora piuttosto esigue, se vengono poi confrontate con la soglia minima di raccolta differenziata che nel 2009 risulta pari al 50%. Accanto agli indicatori che misurano l efficacia del servizio, il parametro che indica il livello di prevenzione dei rifiuti, ossia la capacità di diminuire la produzione degli stessi, risulta pari a 109,2, rispetto alla media nazionale pari a 100. Tali risultati dipendono anche dalle politiche regionali di settore che dovrebbero essere orientate a parificare il livello di efficienza della produzione e dello smaltimento tra regioni. 19 Banca d Italia, L economia delle regioni italiane nel 2007, / 129

20 Fig Indicatori di efficacia del servizio di igiene ambientale, ,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 8,0% 10,2% Fonte: Banca d Italia, ,9% 23,4% 66,8% 77,3% 36,0% 61,9% % raccolta differenziata % smaltimento in discarica Calabria Media Sud Media nord Media Nazionale Tav Raccolta differenziata, percentuali minime indicate dalla normativa, 2008 Raccolta differenziata Soglia minima di raccolta differenziata (%) Fonte: Utilitatis, elaborazione da D.lgs 152/06 e L. 296/06 Fig Andamento dei costi per abitante valori costanti (Euro 2005/ab.) Calabria Sud Italia Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Ministero dell Interno - CCC 20 / 129

21 Fig Andamento dei costi a tonnellata valori costanti (Euro 2005/t) Calabria Sud Italia Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Ministero dell Interno - CCC Tav Costi e Ricavi del ciclo dei rifiuti, 2005 (Euro) Indice di produzione = 100 Costi per abitante Costi per tonnellata Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Ministero dell Interno CCC, Cnel e Banca d Italia, 2008 Tarsu e Tariffa per abitante Grado di copertura dei costi Nord Ovest 113,8 118,4 224,5 115,7 97,0% Nord est 113,8 112, ,7 96,4% Centro 145,4 226,7 132,9 91,4% Calabria 109,2 81,2 174,4 74,9 92,3% Sud 90,7 112,2 231, ,5% Italia (media) 100,0 120,5 221,0 110,3 91,5% 21 / 129

22 Fig Andamento dei proventi per abitante valori costanti (Euro 2005/Ab.) Calabria Sud Italia Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Ministero dell Interno - CCC Fig Andamento dei costi e dei ricavi per abitante - valori costanti (Euro 2005/Ab.) Costi per abitante Proventi per abitante Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Ministero dell Interno - CCC La frammentarietà delle gestioni nel settore ambientale si può riscontrare dalla lettura dei dati del Cnel 20 che misurano l incidenza delle gestioni in economia rispetto alla percentuale della popolazione servita. La tabella evidenzia che il 36% della popolazione calabrese viene servita attraverso le gestioni in economia, ossia direttamente dai comuni, a fronte di un dato medio nazionale del 14% e di un dato medio del Nord Italia pari al 6%. Tale confronto conferma il fatto che nella regione Calabria il settore ambientale viene gestito ancora in modo frammentato e con diverse modalità (in economia, tramite aziende pubbliche), prevalentemente a livello municipale, pur comunque registrando una evoluzione nel corso degli anni esaminati a favore del processo di esternalizzazione dei servizi. 20 CNEL, / 129

23 La frammentazione delle gestioni in Calabria è rilevabile anche analizzando l indicatore che misura il livello di tonnellate per operatore che risulta pari a tonnellate prodotte per operatore a fronte di un dato medio del Nord Italia che indica tonnellate per operatore. Tale dato può aiutare a capire la dimensione delle imprese operanti nel territorio, soprattutto se viene raffrontato con le imprese del Nord Italia. Anche la tariffa di igiene ambientale (TIA), considerata come uno strumento di modernizzazione del sistema gestionale del servizio, perché incentiva il grado di copertura dei costi, risulta presente solo nell 1% dei casi, a fronte di una diffusione molto maggiore nel Centro Italia (45,2% dei comuni) e del Nord Italia (33,5% dei comuni). L analisi di trend evidenzia un lieve aumento tra il 2000 e il 2001 dei comuni calabresi che hanno adottato la tariffa da 4 a 7, in linea con il dato medio delle regioni del Sud che rileva un progressivo aumento delle gestioni, passando da 12 a 28. Tav La tipologia della gestione dei rifiuti: incidenza delle gestioni in economia e della tariffa, 2004 % su pop. Servita tariffa (% su comuni) N. gestori (pubblici e privati) Calabria 39,0% 1,1% 254 Media Nord 6,0% 33,5% Media Centro 10,0% 45,2% 778 Media Sud 26,0% 2,7% Media nazionale 14,0% 24,7% Fonte: Cnel e Banca d Italia, 2008 Fig Tonnellate prodotte in media per soggetto gestore, Calabria Media Nord Media Centro Media Sud Media nazionale Tonnelate prodotte / gestore Fonte: Cnel e Banca d Italia, / 129

24 Fig Andamento delle gestioni dirette, Gestioni dirette Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Ministero dell Interno - CCC Fig Comuni che applicano la tariffa di igiene ambientale (n. comuni), Calabria Sud Fonte: Utilitatis, elaborazione su dati Ministero dell interno - CCC Il trasporto pubblico locale La mobilità in Calabria viene considerata uno dei settori fondamentali per promuovere la crescita regionale tanto da realizzare negli ultimi 10 anni diversi interventi di politica pubblica, attraverso: 1. Piano regionale dei trasporti approvato dal Consiglio Regionale della Calabria n. 191 / 1997; 2. Studio relativo all aggiornamento e all adeguamento del Piano Regionale dei Trasporti contenente le strategie e gli obiettivi, che deve ancora essere approvato. Tra gli obiettivi individuati si cita: Il superamento della situazione di perifericità della regione rispetto all Italia e all Europa; 24 / 129

25 Il sostegno alla politica degli investimenti pubblici e alla mobilitazione di investitori privati per l ammodernamento delle reti e dei servizi; 3. Istituzione di un Fondo Unico Regionale a cui affluiscono le risorse trasferite dallo Stato alla Regione e quelle proprie della Regione e da cui essa stessa attinge per assegnare ed erogare le risorse alle province; 4. Piano Triennale dei Servizi di Trasporto Pubblico Locale, in corso di approvazione, con l obiettivo di costruire un sistema di trasporti integrato. Per quanto riguarda lo sviluppo delle IPL, gli interventi a livello regionale hanno l obiettivo di definire i bacini di traffico quale base per la predisposizione dei piani provinciali di trasporto, con l ottica di razionalizzare la rete di servizi e di organizzare le attività di gestione. Il riassetto organizzativo delle aziende di TPL è stato avviato nel 1997, periodo in cui 90 aziende municipalizzate e concessionarie svolgevano il servizio di trasporto urbano ed extraurbano nella regione, per concludersi nel dicembre 2004 con il completamento dei processi di aggregazione delle aziende concessionarie che sono diventate in tutto cinque: 4 società partecipate e un consorzio 21. Anche se nel settore del TPL, le imprese pubbliche locali hanno raggiunto un livello di societarizzazione più avanzato rispetto ad altri comparti dell economia, le amministrazioni centrali continuano a registrare la quota più alta di spesa, a fronte di una quota delle IPL pari al 3% della spesa totale. Tale percentuale inoltre risulta decisamente inferiore al dato medio nazionale e del Sud Italia, pari al 22%. In particolare, esaminando i dati di trend, si rileva che tra il 1996 e il 2000, la spesa effettuata dalle IPL è rimasta invariata, mentre dal 2002 inizia la crescita, frutto di investimenti per l ammodernamento delle strutture e dell acquisto di nuovi autobus. Nel 2005 tali investimenti sono stati pari a 30 milioni di euro. Le 4 società per azioni, attualmente operative nel trasporto pubblico locale, sono: l Azienda per la mobilità della Città di Catanzaro (A.M.C. Spa), l Azienda per l area metropolitana Reggio Calabria (ATAM spa), l AMACO spa di Cosenza e la Piana Palmi Multiservizi spa (PPM). Queste società si occupano di trasporto di persone e di mobilità urbana, del servizio di scuolabus, del servizio di noleggio e gestiscono anche i parcheggi a pagamento. La lettura dei dati di spesa di queste società nel periodo rileva la consistenza della spesa corrente rispetto a quella in conto capitale rispettivamente pari all 88% e al 96%, con l unica eccezione di AMACO spa di Cosenza che registra una spesa corrente pari al 79,9%. Il dato di AMACO spa riflette una minore incidenza delle spese del personale, pari al 40,5% delle spese complessive. Gli investimenti, secondo i dati di spesa (CPT), sono piuttosto limitati e carenti e soprattutto dipendono dai contributi regionali. E questo è il caso di AMACO spa che ha acquistato nuovi bus nel 2005 con una spesa in beni mobili e macchinari pari a circa 8 milioni di euro, rinnovando il parco mezzi. Tali imprese quindi presentano da una parte un punto di forza che è quello di aver iniziato ad operare con una logica imprenditoriale (redazione della carta dei servizi, rilevazione della soddisfazione dell utente, certificazione ISO), dall altra però non presentano ancor quelle capacità economiche e finanziarie tali da poter programmare e realizzare investimenti senza il supporto delle amministrazioni regionali. 21 Regione Calabria, Documento di programmazione Economica e Finanziaria / 129