DOSSIER SULLA MOROSITÀ NEI SERVIZI IDRICI

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1 DOSSIER SULLA MOROSITÀ NEI SERVIZI IDRICI Settembre 2013

2 A cura di: Claudio Cosentino Giorgia Ronco con la collaborazione di Valeria Zingarelli Si ringraziano gli associati che hanno fornito i dati del campione rendendo possibile l indagine. 2

3 SOMMARIO IL FENOMENO MOROSITÀ NEI SERVIZI IDRICI... 4 NOTE SUI CARATTERI DEL RISCHIO CREDITO... 7 RISULTATI DELL INDAGINE SULLA MOROSITÀ CREDITO VERSO L UTENZA DILAZIONE D INCASSO TASSO DI IMPAGATO OSSERVAZIONI E PROPOSTE IPOTESI REGOLATORIE ALLEGATI IL RISCHIO CREDITO NELL ATTUALE ASSETTO REGOLATORIO SERVIZI IDRICI SERVIZIO DI MAGGIOR TUTELA APPENDICE DESCRIZIONE DEL CAMPIONE DEI DATI

4 IL FENOMENO MOROSITÀ NEI SERVIZI IDRICI Il fenomeno della morosità nel settore dei servizi idrici assume un rilievo particolarmente notevole, costituendo un fattore di grave criticità delle gestioni idriche e, di converso, potenzialmente una vasta area di progressivo efficientamento. Le molteplici cause alle quali si possono ascrivere il carattere e l intensità della morosità nei servizi idrici si riconducono ad alcune peculiarità del settore, tra cui: l inadeguatezza del sistema di misura, le difficoltà connesse alle procedure per distacco, attesa la particolare rilevanza del servizio, l esistenza di utenze non disalimentabili, sia per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio, sia per motivi di carattere tecnico, l assenza di un quadro normativo-regolatorio nazionale che disciplini la gestione della morosità, l obbligo di fornire il servizio a tutti quanto lo richiedano e l obbligo di applicare le stesse condizioni economiche a prescindere dal merito di credito del cliente finale. Ad aggravare questo quadro si registra una bassa propensione al pagamento legata a motivi di carattere storico e culturale, specialmente in alcune aree del Paese. Allo stato attuale la problematica della morosità è affidata ai Regolamenti di servizio applicati dai diversi gestori e alle Convenzioni di Gestione, delineando un quadro di regole e prassi sulla gestione del credito nei servizi idrici molto differenziato a livello nazionale. 4

5 In questo contesto, nell esercizio delle funzioni di regolazione dei servizi idrici assunte a fine 2011, l Autorità per l Energia Elettrica e il Gas è intervenuta introducendo la disciplina del deposito cauzionale e avviando due procedimenti destinati rispettivamente a definire una disciplina contrattuale in materia di gestione della morosità (Deliberazione 87/2013/R/IDR) e a caratterizzare il fenomeno ai fini di una quantificazione economica dello stesso e del riconoscimento delle conseguenti onerosità finanziarie (Deliberazione 117/2013/R/IDR). Inoltre, nell ultimo documento di consultazione relativo alla regolazione tariffaria (DCO 356/2013/R/IDR), l Autorità ha annunciato la pubblicazione di specifici documenti per la consultazione con i quali renderà noti i propri orientamenti in tema di morosità. In termini generali, il fenomeno della morosità può essere affrontato efficacemente sotto differenti profili regolatori: regolamentazioni specifiche funzionali alla prevenzione, ed in particolare relative a: modalità di fatturazione, deposito cauzionale, regole di rateizzazione, procedure di riscossione e distacco, provvedimenti tariffari di riconoscimento del rischio credito, degli oneri finanziari del circolante nonché attraverso la copertura degli oneri generati dalle utenze non disalimentabili. Le due tipologie di intervento sono complementari, infatti la corretta regolamentazione delle procedure di prevenzione ha come effetto quello di ridurre la misura degli interventi tariffari. 5

6 I provvedimenti regolamentari e tariffari, relativi alla gestione commerciale dell utenza ed al contrasto della morosità, sono in primo luogo fondamentali in relazione alla tutela dell equità di trattamento degli utenti, per garantire che l inadempienza di alcuni non sia a discapito dei buoni pagatori. Per altro verso, l adozione di provvedimenti tariffari per la copertura del rischio morosità ha come effetto una riduzione della percezione di rischiosità delle aziende, con effetti benefici sulla valutazione del merito creditizio (e quindi una migliore capacità di accesso al credito) con una conseguente riduzione del costo complessivo del servizio ricadente sugli utenti. E di tutta evidenza che, al fine della definizione delle misure regolatorie più efficaci, risulta essenziale una conoscenza approfondita del problema credito in termini qualitativi e quantitativi. In questo contesto, Federutility ha ritenuto utile affrontare organicamente la problematica, fornendo una prima base informativa sulla quale alimentare un dialogo aperto sul tema, anche in vista dei prossimi provvedimenti del Regolatore. E stata quindi avviata un indagine conoscitiva a livello associativo, parallela e complementare alla raccolta dati per la definizione delle condizioni contrattuali obbligatorie per la gestione della morosità e per la definizione di modalità di riconoscimento di eventuali oneri di morosità sostenuti dai gestori del servizio idrico integrato promossa dall Autorità nell'ambito dei procedimenti di cui alle citate deliberazioni 87/2013/R/IDR e 117/2013/R/IDR. La Federazione ha provveduto a raccogliere ed elaborare i dati pervenuti dalle Aziende associate relativi ad entrambe le indagini conoscitive. Nel presente Dossier vengono rappresentati i risultati ottenuti dalle analisi e rappresentate un insieme di proposte preliminari della Federazione, nell ottica di contribuire ad un processo di continua conoscenza e miglioramento dei servizi idrici in Italia. 6

7 NOTE SUI CARATTERI DEL RISCHIO CREDITO Nella prassi del settore idrico, il credito viene classificato in base alla tipologia delle utenze, distinguendo: utenze domestiche, utenze non domestiche, pubblica amministrazione, utenze all ingrosso. Ai fini della comprensione dei meccanismi sottostanti il fenomeno della morosità per le diverse categorie di utenza possono essere rilevate alcune peculiarità: gli utenti della pubblica amministrazione includono soggetti correlati o collegati ai gestori per il tramite degli Enti Locali che di essi sono spesso proprietari le utenze all ingrosso si riferiscono specialmente a soggetti a cui vengono forniti servizi idrici di approvvigionamento o di depurazione e che a loro volta rivendono tali sevizi all utenza diffusa (sub distributori) nell ambito delle differenti categorie, la morosità assume diversa rilevanza in funzione della possibilità o meno di sospendere il servizio all esito alla procedura di recupero del credito. L esistenza di utenze non disalimentabili rappresenta una casistica generalmente diffusa nel settore idrico sia per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio (che si estende in maniera ampia, in particolare, in seno alla pubblica amministrazione e alle utenze all ingrosso, ma non solo), sia per motivi tecnici legati alla configurazione degli impianti. 7

8 In via meramente schematica, al fine di caratterizzare il rischio credito e le diverse azioni che possono essere messe in atto per contrastare efficacemente il fenomeno morosità, vengono analizzate tre casistiche tipo: utenze disalimentabili, utenze non disalimentabil per motivi di essenzialità del servizio, utenze non disalimentabili per motivi tecnici. Utenze disalimentabili Le utenze disalimentabili, in assenza di una codifica nazionale, possono essere intese come quelle che non rientrano nella categoria delle utenze sensibili, per le quali l interruzione del servizio è impedita da prassi, norme o regolamenti, e per le quali non è impossibilitato l accesso al contatore da parte del gestore. Evidentemente, la morosità per questa categorie di utenze è attenuata dalla possibilità di adottare delle procedure di distacco che interrompono la perdita economica e costituiscono una forte leva per il recupero del credito. Tuttavia, sebbene tali utenze sono caratterizzate da tassi di impagato minori alla media, come risulta dall analisi, esse hanno un peso rilevante sulla generazione di mancati incassi, rappresentando in termini di fatturato la maggior parte delle utenze. I rischi legati a questa tipologia di utenza, qualora la procedura di distacco per morosità fosse opportunamente codificata ed efficacemente attivata al momento della scadenza della fattura rimasta impagata, riguardano: il fabbisogno di capitale circolante per il ritardo dei pagamenti delle fatture da parte delle utenze, legato anche alle tempistiche del ciclo di fatturazione; 8

9 l eventuale mancato recupero degli importi fatturati e non pagati fino all effettivo distacco per morosità, al netto del deposito cauzionale. Per quando riguarda l impatto sul capitale circolante, come già evidenziato, esso si manifesta a causa della dilazione di incasso, in termini di giorni intercorrenti tra l emissione della fattura e il pagamento della stessa (c.d. Days Sales Outstanding, DSO), e può suddividersi in: dilazione del credito non scaduto, strutturalmente legato alle caratteristiche del ciclo di fatturazione adottato; dilazione del credito scaduto, connesso, da un lato, alla propensione al pagamento dell utenza, e per altro verso alle azioni di recupero credito esperite dal gestore. L obiettivo della gestione efficiente è quello di limitare i giorni di dilazione dei pagamenti al fine di limitare i costi finanziari legati al capitale circolante netto. Per quanto riguarda la dilazione del credito non scaduto, un effetto efficace di mitigazione si può conseguire con un ciclo ottimizzato di fatturazione. In merito al rischio di perdita su crediti, si rileva che esso non dovrebbe essere rilevante per le utenze di tipo domestico laddove le procedure di distacco possono essere efficacemente applicate. Infatti, in generale, data la natura di monopolio del sistema idrico, a seguito del distacco, l utente moroso si trova obbligato a saldare i propri debiti per avere la riattivazione dell utenza, al netto dei casi di definitiva cessazione dell utenza. La questione è tendenzialmente più complessa per le utenze di tipo non domestico, per le quali possono aversi maggiori difficoltà nel recupero dei crediti (cambiamenti di ragione sociale, fallimenti ecc.). 9

10 In termini quantitativi emerge che le utenze domestiche pesano significativamente sul problema morosità pur mostrando tassi di mancato incasso minori delle altre categorie ma, in termini assoluti, mancati incassi più rilevanti, dato il peso di tale tipologia di utenza sul fatturato totale. Infine, si segnala che il rischio di mancato recupero del credito relativo a utenze per le quali sia attivata la procedura di distacco fino all effettiva sospensione del servizio, può essere fortemente mitigato dalla regolamentazione del deposito cauzionale. Il deposito cauzionale è una garanzia (somma di denaro) che l utente presta all esercente all inizio del rapporto per tutelarlo rispetto ad eventuali insolvenze dell utente stesso. Il deposito cauzionale, in termini generali, viene determinato in misura pari al valore dei corrispettivi applicabili ad un definito numero di mensilità di consumo storico. Naturalmente, più il numero delle mensilità considerate ai fini della definizione del deposito cauzionale è vicino alla somma dei mesi fatturati per cui l utente risulta moroso e dei mesi intercorrenti dalla scadenza della fattura al distacco, minore è il rischio di non recupero degli importi fatturati. In sintesi, la corretta regolamentazione delle procedure di distacco per morosità e quantificazione del deposito cauzionale possono fortemente mitigare il rischio credito per le utenze disalimentabili. Utenze non disalimentabili per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio Le utenze non disalimentabili per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio (utenze sensibili) sono quelle per le quali l interruzione del servizio genererebbe dei problemi di carattere pubblico. 10

11 Non esiste, ad oggi, una codifica nazionale delle utenze sensibili, ma è possibile indicare tra queste: le utenze delle amministrazione pubbliche, le utenze private con funzione di servizio pubblico, le utenze dei presidi sanitari, le utenze all ingrosso (di natura pubblica e privata). Per tali utenze si ritiene che il rischio morosità possa essere considerato un onere di sistema, non esistendo provvedimenti efficaci che il gestore può mettere in atto per la mitigazione del rischio. Utenze non disalimentabili per motivi tecnici Alla categoria delle utenze non disalimentabili per motivi tecnici, appartengono essenzialmente quelle utenze per le quali il contatore è posto in area privata e non è accessibile al gestore del servizio. Per tali utenze si pongono in linea generale due tipologie di problemi: impossibilità della lettura del contatore (costringendo quindi i gestori ad eseguire fatturazioni a stima), impossibilità di effettuare il distacco (sono escluse le utenze singole che, pur non avendo il contatore accessibile, hanno una condotta di alimentazione dedicata che può quindi essere eventualmente sezionata per sospendere il servizio). Al fine di evidenziare il problema delle utenze non disalimentabili per motivi tecnici si riporta di seguito un tipico esempio rientrante in tale tipologia. Si consideri il caso (Fig. 1) nel quale tre utenze (A, B e C) sono alimentate da un'unica condotta e presentano i contatori posti all interno dell area privata e pertanto non accessibile al gestore. 11

12 Utente A Utente B Utente C Contatori in proprietà privata Confine di proprietà privata Condotta di alimentazione Fig. 1 Contatori in area privata Si ipotizzi che, delle tre utenze alimentate, le prime due (A e B) siano in regola con il pagamento delle fatture mentre la terza (C) risulti morosa. In questa situazione, il gestore è impossibilitato ad eseguire la procedura di distacco in quanto l intervento sulla condotta di alimentazione delle tre utenze (Fig. 2) implicherebbe necessariamente l interruzione della fornitura idrica per le utenze A e B. L intervento per l interruzione della sola utenza morosa (Fig. 3) risulta invece non possibile non essendo il gestore autorizzato ad intervenire in area privata. Utente A Utente B Utente C Utente A Utente B Utente C Contatori in proprietà privata Confine di proprietà privata Condotta di alimentazione Condotta di alimentazione Fig. 2 Distacco non possibile per alimentazione comune con altre utenze Fig. 3 Distacco non attuabile 12per impossibilità d intervento in area privata

13 La casistica di utenze non disalimentabili per motivi tecnici è molto diffusa a livello nazionale. La morosità di tale tipologia di utenza genera evidentemente sia oneri per circolante sia perdite su crediti, senza che il gestore abbia a disposizione grandi leve di azione di intervento. RISULTATI DELL INDAGINE SULLA MOROSITÀ L attività di analisi del fenomeno della morosità è stata sviluppata sui due campioni di gestioni, per i quali sono stati raccolti dati nell ambito delle indagini condotte parallelamente dalla Federazione e dall Autorità (di seguito Indagine FederUtility e Indagine AEEG). FederUtility ha potuto elaborare una parte dei formulari, relativi all indagine AEEG, forniti su base volontaria dalle Associate. La raccolta dati FederUtility ha consentito: l analisi della composizione, anzianità e variabilità geografica del credito commerciale delle aziende verso utenti del servizio idrico, al 31/12/2012 l analisi della composizione e variabilità geografica della dilazione di incasso L elaborazione del campione di dati proveniente dalla raccolta AEEG ha consentito: l analisi temporale e geografica del tasso di impagato a 24 mesi (UR AEEG24); 13

14 l analisi per categoria di utenza e tipologia distaccabile/non distaccabile del UR AEEG24. Rimandando all appendice per la descrizione di dettaglio dei due campioni utilizzati ai fini dell indagine, si rileva come essi rappresentino una quota significativa del settore, con una copertura percentuale, sulla popolazione nazionale, del 33% per il campione FederUtility e del 54% per il campione AEEG. I dati delle due raccolte, grazie al contenuto informativo complementare, consentono la caratterizzazione della morosità delle gestioni idriche per gli aspetti dell impatto finanziario ed economico. La Federazione si propone di proseguire l attività di indagine già proposta al fine di fornire nel tempo dati sempre più dettagliati e rappresentativi. CREDITO VERSO L UTENZA I dati raccolti nell Indagine FederUtility permettono di valutare l ammontare del credito commerciale verso utenze dei servizi idrici, a qualsiasi titolo, alla data del 31/12/2012. La proiezione del campione, basata sulla popolazione, mostra una stima di credito totale lordo a livello nazionale di 6,1 miliardi di euro, di cui 2,3 miliardi di credito non scaduto (per fatture da emettere e per fatture emesse e non scadute) e 3,8 miliardi di credito scaduto (ovvero credito inevaso oltre il termine ultimo stabilito di pagamento), di cui 1,1 scaduto da oltre 24 mesi (Fig. 4). 14

15 Fig. 4 Credito totale lordo al 31 dicembre 2012 proiezione nazionale Per comprendere la criticità connessa alla massa creditizia in capo agli operatori dei servizi idrici si può notare che essa corrisponde a una risorsa finanziaria bloccata nel sistema di assoluto rilievo per le dinamiche e l equilibrio economico-finanziario delle gestioni: Il credito scaduto è stimabile nell ordine del 47% del fatturato annuo 2012, costringendo quindi i gestori a reperire ingenti fonti di finanziamento per sostenerlo 15

16 Il credito scaduto totale corrisponde a circa 3 volte la stima degli investimenti nel settore realizzati nel 2011 a valere sulla tariffa 1. In termini di categorie di utenza, risulta che il credito scaduto è relativo per il 45% agli utenti domestici, per il 37% a utenti non domestici e per il 18% a utenti pubbliche amministrazioni (Fig. 5). Fig. 5 Credito scaduto per categoria di utenza proiezione nazionale 1 Cfr. Dossier sugli investimenti nei servizi idrici, Federutility, luglio

17 Dall analisi emerge che la composizione per categoria di utenza è sostanzialmente invariante rispetto all anzianità del credito. Tuttavia si evidenzia che le pubbliche amministrazioni hanno un peso più rilevante sul credito scaduto da oltre 24 mesi al quale contribuiscono per il 22% del totale, contro la quota del 16% sul credito scaduto fino a 24 mesi. Questo peggioramento (di oltre il +37%) è sintomo della notoriamente bassa propensione delle pubbliche amministrazioni al rispetto delle scadenze di pagamento. Fig. 6 Anzianità dei crediti lordi al 31 dicembre 2012 proiezione nazionale Alcune osservazioni possono essere formulate dall analisi della composizione del credito in termini di anzianità (Fig. 6): il credito per fatture da emettere, rappresentativo del ritardo strutturale di realizzo del servizio fornito per effetto del ciclo di fatturazione, ha un peso rilevante sul totale del credito pari al 24%, corrispondente al 19% del fatturato annuale

18 il credito per fatture emesse non scadute, effetto della dilazione concessa all utenza per il pagamento delle bollette, ha un peso sul totale del credito pari al 14%, corrispondente al 10% sul fatturato annuale 2012 il totale del credito per fatture scadute, rappresentativo della morosità dell utenza, ha un peso sul totale del credito pari al 62%, che corrisponde al 48% del fatturato annuale 2012 il credito scaduto da oltre 24 mesi, rappresentativo della quota tendenzialmente non recuperabile del credito che andrà a perdita economica, ha un peso del 18% sul totale del credito, corrispondente al 14% del fatturato annuale Fig. 7 Credito scaduto netto al 31 dicembre 2012 proiezione nazionale Al fine di comprendere meglio le dinamiche economico-patrimoniali del settore è stata indagata anche la composizione del credito scaduto netto (Fig. 7). Dalla proiezione nazionale del campione emerge che, a fronte dei ritardi d incasso, i gestori hanno accantonato circa 700 milioni di euro, pari a più del 60% del credito scaduto da oltre 24 mesi. 18

19 Questo fatto, da un lato, è sintomo dell adozione da parte dei gestori di politiche di bilancio opportunamente cautelative, per cui il settore in linea generale appare aver già internalizzato in gran parte le risorse per fare fronte alle potenziali perdite sul credito più anziano. Per altro verso, la magnitudine dell accantonamento a fondo svalutazione crediti, comparabile ad una quota dell 8% del fatturato annuo 2012, rende concretamente evidente il peso economico del fenomeno della morosità sulle gestioni idriche. DILAZIONE D INCASSO A valle della caratterizzazione del credito, l indagine è stata condotta per analizzare gli effetti finanziari del credito in termini di andamento della corrispondente dilazione di riscossione dei corrispettivi per la prestazione del servizio idrico. A tale fine è stato utilizzato il parametro DSO (Days Sales Outstanding) definito come il numero medio di giorni occorrenti per il realizzo del credito. Il DSO viene calcolato come: Crediti x 365gg DSO = Fatturato 19

20 Fig. 8 Dilazione di incasso - campione Il grafico della dilazione di incasso mostra ulteriormente l estrema criticità del fenomeno moroso (Fig. 8),: Il DSO totale raggiunge i 261 giorni, circa 9 mesi di fatturato, che debbono quindi trovare copertura finanziaria da parte del gestore. Il DSO per fatture da emettere ed emesse non scadute è pari a 99 giorni, ovvero circa 3 mesi: questa è la misura del ritardo strutturale non patologico, comprimibile attraverso l intensificazione e l ottimizzazione del ciclo lettura-bollettazione-recapito. La rilevazione indica, in linea con le attese, una fatturazione media di periodicità bimestrale e circa un mese concesso all utenza per il pagamento delle bollette. Il DSO per fatture scadute raggiunge i 162 giorni, quasi 6 mesi di fatturato. Questo dato esplicita l effetto finanziario della morosità ed è lo 20

21 specchio della bassa propensione al pagamento da parte dell utenza, unita alle difficoltà di recupero del credito già evidenziate in premessa. Fig. 9 Confronto dilazione di incasso nazionale vs. sud - campione Va tuttavia fatto emergere che l andamento del DSO registra una marcata variabilità sul territorio nazionale (Fig. 9). In termini generali emerge che il DSO totale rilevabile per il CENTRO e il NORD ammonta a soli (!) 163 giorni, ovvero pur sempre quasi sei mesi. Il DSO totale rilevabile per il SUD raggiunge invece valori 443 giorni. La componente strutturale del DSO (credito per non emesso o non scaduto) si amplia a circa 158 gg, in relazione presumibilmente ad un ciclo di fatturazione maggiormente rallentato (bollettazione media trimestrale/quadrimestrale) 21

22 Inoltre, va sottolineato che il credito non emesso include anche le partite di conguaglio tariffario che sono maturate a favore dei gestori - ad esempio per minori volumi venduti rispetto al previsto, per minor gettito da errata articolazione tariffaria, per sottostima dei costi ammissibili. Questa fattispecie ha l effetto di dilatare il DSO poichè in molti casi i gestori non sono in grado di emettere le relative fatture in quanto il recupero del conguaglio è normalmente rateizzato su più anni. A tale riguardo la Federazione intende prossimamente effettuare gli opportuni approfondimenti per quantificare il fenomeno a livello nazionale e avanzare proposte regolatorie che possano consentire una gestione efficace di questi crediti nell ottica di minimizzare gli oneri connessi e liberare risorse per gli investimenti. Per quanto riguarda il DSO patologico connesso al credito ormai scaduto, è evidente come le gestioni del sud del paese si confrontino con una situazione estremamente critica a causa dei circa 300 giorni di dilazione di incasso, quasi un intero anno di fatturazione. TASSO DI IMPAGATO L indagine ha infine approfondito gli effetti economici della morosità, attraverso l analisi del tasso di impagato. Questo parametro viene comunemente adottato per quantificare il credito inevaso ad una certa distanza temporale dalla sua costituzione, nella ipotesi, purtroppo fondata, che trascorso un determinato periodo le probabilità, ovvero i costi, di riscossione sono tali da richiederne, anche ai fini civilistici e fiscali, l iscrizione a perdita. Nella prassi dell Autorità, viene utilizzato il tasso di impagato a 24 mesi, considerato il tempo limite oltre il quale il rischio credito sull inevaso di fatto, si concretizza in perdita economica irrecuperabile. 22

23 Il tasso di impagato a 24 mesi (Unpaid Ratio UR24) rappresenta dunque la quota non incassata, misurata dopo 24 mesi medi dall emissione, di fatturato emesso nel corso di un determinato anno 2. Ai fini dell indagine è stato calcolato il tasso di impagato sulla base dei dati raccolti nei questionari dell AEEG, per quanto resi disponibili dalle associate, cercando di mettere in evidenza la variabilità del parametro, per categoria di utenza, per caratteristiche di disalimentabilità, per differenziazione geografica. La fotografia risultante è funzionale a determinare un prospetto diversificato di possibili rimedi e misure da attuare. NORD CENTRO SUD Nazionale Anno ,4% 4,6% n.d. 4 n.d Anno ,5% 4,6% 9,7% 4,4% Anno ,4% 4,4% 8,6% 4,3% Tab. 1 Unpaid ratio a 24 mesi NORD CENTRO SUD 3 2 Va tuttavia notato, per doverosa precisazione tecnica, che Unpaid Ratio a 24 mesi derivante dai dati del campione AEEG (UR AEEG24) rappresenta il tasso di mancato incasso al 31 dicembre dell anno n+2 delle fatture emesse nell anno n (non essendo disponibile il dato mensile di incasso) e pertanto il dato rappresenta effettivamente il tasso di mancato pagamento a 30 mesi medi. 3 Il dato relativo al solo anno 2008 per il Sud non è disponibile a causa dell incompletezza del campione. 23

24 Dalle analisi effettuate risulta che il mancato incasso a 24 mesi (UR AEEG24) ha un valore medio a livello nazionale del 4,3% (Tab. 1). Inoltre: esiste una marcata connotazione territoriale da 2,4% Nord a 8,6% Sud, in funzione delle situazioni locali non si evidenzia un particolare variabilità del parametro negli ultimi 3 anni, a conferma che la morosità rappresenta un fenomeno non legato alla congiuntura ma sostanzialmente stabile come le cause che lo influenzano. Fig. 10 Unpaid Ratio media per classi e incidenza sul fatturato - campione Il dato medio è tuttavia frutto di un campione con una elevata variabilità tra gestione e gestione, che va da valori sotto all 1% a valori superiori al 10% ed oltre. La distribuzione del parametro non è simmetrica, in quanto la presenza di tassi elevati ha un peso molto maggiore, riguardando operatori con fatturato nella media o superiore. Suddividendo i gestori per classi di UR24, emerge che (Fig. 10): 24

25 la prevalenza delle gestioni si colloca in un intervallo di UR24 compreso tra 1% e il 5%; queste gestioni costituiscono il 75% del fatturato del campione; le gestioni che mostrano elevata morosità (UR>5%) hanno una significativa incidenza di quasi un quinto in termini di fatturato; le gestioni virtuose con tassi inferiori al 1% rappresentano solo il 6% del fatturato del campione, essendo costituite prevalentemente da piccoli gestori. Tasso di impagato per area geografica Fig. 11 Fatturato e mancato incasso per area geografica Come già evidenziato, i dati raccolti mostrano una forte variabilità per area geografica. In particolare le gestioni del SUD, pur rappresentando solo il 19% del fatturato del campione, determinano il 38% del mancati incasso, per effetto del tasso di impagato quasi doppio della media nazionale (Fig. 11). 25

26 Fig. 12 Mappa del rischio credito per area geografica Questa situazione è resa palese dalla mappa del rischio credito costituita dal grafico a bolle in figura 12, in cui sulle ascisse è riportato il fatturato complessivo per area geografica e sulle ordinate è indicato l associato tasso di impagato, mentre la dimensione delle bolle è proporzionale al prodotto dei due fattori ovvero al mancato incasso. Dal grafico si apprezza come il SUD contribuisce fortemente al mancato incasso per effetto di un elevato UR24 seppure applicato ad un fatturato limitato. Discorso opposto vale per l area NORD, mentre il CENTRO si pone in una situazione intermedia, seppure relativamente più allineata al settentrione d Italia. 26

27 Tasso di impagato per categoria di utenza I dati raccolti sul fatturato e sull incasso delle aziende idriche hanno permesso di stimare il tasso di mancato incasso per categoria di utenza. Tasso di mancato incasso a 24 mesi Utenti domestici 3,2% Amministrazioni Pubbliche Locali 8,0% Amministrazioni Pubbliche Centrali 6,5% Altri utenti non domestici 5,6% Utenti di servizi all'ingrosso 23,6% Media ponderata 4,3% Tab. 2 Unpaid Ratio a 24 mesi per categoria di utenza I risultati ottenuti evidenziano la gravità del fenomeno morosità specialmente per alcune categorie di utenze. In particolare le utenze all ingrosso presentano tassi di oltre il 23% e le utenze pubbliche locali raggiungono l 8%, mentre le utenze domestiche si attestano poco oltre il 3% (Tab. 2). 27

28 Fig. 13 Fatturato e del mancato incasso per tipologia di utenza Confrontando la composizione del fatturato e del mancato incasso per categoria d utenza, si evince tuttavia che le utenze domestiche, pur presentando un tasso di impagato inferiore alla media, rappresentano quasi il 70% del fatturato e pertanto sono associate a oltre il 50% dei mancati incassi registrati (Fig. 13). 28

29 Fig. 14 Mappa del rischio credito per categoria di utenza La mappa del rischio credito per le diverse categorie di utenti - ricordando che la dimensione delle bolle rappresenta il mancato incasso mentre il posizionamento rispetto agli assi indica il peso dei fattori che lo determinano, tasso di impagato e fatturato coinvolto è presentata nel grafico di figura 14. In sintesi la mappa evidenzia i seguenti aspetti: L utenza domestica costituisce la categoria che genera metà degli effetti di impagato L utenza non domestica è la seconda categoria in termini di contributo al fenomeno della morosità Le categorie di utenze all ingrosso e pubblica amministrazione locale, pur coinvolgendo una quota limitata di fatturato (complessivo 7%), determinano un contributo materiale al mancato incasso per un complessivo 16%. 29

30 Tasso di impagato utenze disalimentabili / non disalimentabili Tasso di mancato incasso a 24 mesi UTENTI DISALIMENTABILI 3,8% UTENTI NON DISALIMENTABILI 8,8% Media ponderata 4,3% Tab. 3 Unpaid Ratio a 24 mesi per tipologia disalimentabile/non disalimentabile Come atteso, le utenze non disalimentabili 4 mostrano tassi di mancato incasso intorno all 8,8%, ben superiori al tasso di mancato incasso registrato per le utenze disalimentabili 5 pari al 3,8% (Tab. 3). 4 Si evidenzia che solo una parte dei gestori è riuscita a fornire il dato relativo alle utenze non disalimentabili per motivi tecnici in quanto non sempre è disponibile l informazione relativa all accessibilità del contatore. 5 Si fa presente che alcuni gestori non prevedono la disalimentabilità delle utenze domestiche in quanto il Regolamento del servizio prevede in caso di morosità solo una riduzione del flusso e non la completa interruzione. Tuttavia ai fine dell analisi le utenze domestiche per le quali è prevista la sola riduzione di flusso sono state considerate alla stregua di utenze disalimentabili, mentre sono state considerate non disalimentabili esclusivamente quelle per motivi tecnici e per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio. 30

31 Fig. 15 Fatturato e mancato incasso per tipologia disalimentabile/non disalimentabile Va rilevato tuttavia che le utenze non disalimentabili, pur rappresentando solo il 10% del fatturato totale, presentando un tasso di impagato doppio della media nazionale, contribuiscono per oltre il 20% alla formazione del mancato incasso (Fig. 15). Il gioco dei fattori che influiscono sul mancato incasso per le due tipologie è reso evidente nella mappa del rischio credito di figura 16. Fig. 16 Mancato incasso per tipologia disalimentabile/non disalimentabile 31

32 Utenze disalimentabili Utenze NON disalimentabili Utenti domestici 3,1% 5,5% Amministrazioni Pubbliche Locali 6,8% 9,3% Amministrazioni Pubbliche Centrali 4,7% 6,8% Altri utenti non domestici 5,5% 6,9% Utenti di servizi all'ingrosso 23,6% Media ponderata 3,8% 8,8% Tab. 4 Unpaid Ratio a 24 mesi per categoria di utenza e tipologia di disalimentabilità L incremento del tasso di impagato tra utenze disalimentabili e utenze non disalimentabili è evidente se si effettua il confronto tra categorie di utenza. In particolare emerge che la differenza tra il tasso di mancato incasso delle utenze domestiche non disalimentabili (5,5%) e quelle disalimentabili (3,1%) è del 44%, mentre per le utenze pubbliche (locali e centrali) la differenza tra non disalimentabili e disalimentabili è di circa il 30% e di circa il 20% per gli altri utenti all ingrosso (Tab. 4). In conclusione, è stato anche elaborato uno spaccato per categoria d utenza differenziato tra utenze disalimentabili e non disalimentabili: In Fig. 17 viene illustrata la composizione, per categoria d uso, del fatturato e del mancato incasso delle utenze disalimentabili che, come precedentemente indicato rappresentano rispettivamente il 90% e il 79% del totale. In Fig. 18 viene illustrata la composizione, per categoria d uso, del fatturato e del mancato incasso delle utenze non disalimentabili che, rappresentano rispettivamente il 10% e il 21% del totale. 32

33 Fig. 18 Fatturato e mancato incasso per categoria di utenza utenze disalimentabili Fig. 19 Fatturato e mancato incasso per categoria di utenza utenze non disalimentabili 33

34 Confronto tra il tasso di impagato dei servizi idrici ed il servizio di maggior tutela del settore elettrico Dalle elaborazioni della raccolta dati sul fenomeno morosità per gli esercenti del servizio elettrico della maggior tutela - promossa dall AEEG e i cui risultati sono riportati nel DCO 511/2012/R/EEL del 29 novembre risulta che l Unpaid Ratio a 24 mesi per tale settore è pari all 1,18%. Nazionale Unpaid Ratio servizio di maggior tutela 1,18% Unpaid Ratio servizi idrici 4,3% Tab. 5 Confronto unpaid ratio a 24 mesi Idrico Elettrico (maggior tutela) Pur con tutte le dovute cautele in merito alla esatta confrontabilità dei dati, risulta chiaro come nei servizi idrici il fenomeno della morosità assuma una gravità ben maggiore rispetto al settore elettrico, misurabile in termini di multipli del parametro riscontrato per la maggior tutela. (Tab. 5). Si evidenzia, inoltre, che l UR24 del settore idrico, essendo calcolato su dati annuali di fatturato, fa in effetti riferimento all incassato dopo un periodo medio di 30 mesi. Al contrario, l UR24 della maggior tutela è calcolato sui dati mensili di fatturato e fa quindi riferimento all incassato dopo un periodo medio di 24 mesi. Pertanto la differenza tra i due tassi è in realtà maggiore di quella riscontrata 6. 6 Per avere una stima dell impatto della diversa base dati di calcolo, è stato effettuato un computo sui dati mensili raccolti con la richiesta dati FederUtility, omogenei ai dati raccolti per la maggior tutela. Ne risulta che l UR24 di 4,3%, riferendosi in effetti all incassato in media dopo 30 mesi, è sottostimato dell 11%. 34

35 OSSERVAZIONI E PROPOSTE L indagine del rischio credito nei servizi idrici conduce a molteplici significativi risultati che danno atto della gravità e del peso della morosità sull equità di trattamento dei cittadini utenti e sull equilibrio economico-finanziario delle gestioni. Il dato numerico, sempre passibile di affinamenti e approfondimenti in funzione della completezza e accuratezza delle rilevazioni, indica la dimensione del fenomeno e fornisce un netto quadro degli impatti: Il credito totale lordo a livello paese è stimabile in oltre 6 miliardi di euro di cui circa 2 miliardi di credito non scaduto e quasi 4 miliardi di credito scaduto, di cui almeno 1 miliardo scaduto da oltre 24 mesi. Quest ultimo rappresenta la misura del credito deteriorato tendenzialmente tramutabile in perdita economica. Il credito scaduto totale corrisponde a circa 3 volte la stima degli investimenti realizzati nel settore nel 2011 a valere sulla tariffa La dilazione di incasso totale, in media nazionale, raggiunge circa i 261 giorni, di cui 99 giorni per fatture da emettere non scaduto (dilazione strutturale) e circa 162 giorni per fatture scadute (ritardo patologico). La dilazione di incasso presenta una variabilità geografica, raggiungendo circa 443 giorni totali nell area SUD del paese; 35

36 Il tasso di impagato a 24 mesi supera il 4,3%, anche in questo caso con una marcata differenziazione del parametro a livello territoriale che risulta particolarmente elevato al meridione (UR24=8,6%); In termini di tasso di impagato a 24 mesi, la morosità risulta maggiore per le utenze pubbliche (UR24=8%) e le utenze all ingrosso (UR24>20%). Tuttavia l 80% del mancato incasso è connesso alle utenze domestiche e alle altre utenze non domestiche che pur presentando tassi di impagato minori, sviluppano oltre il 90% del fatturato ***** Da quanto emerso appare necessario ed urgente affrontare il contenimento della morosità nei servizi idrici con strumenti differenziati e complementari che vadano ad incidere efficacemente sulle diverse cause e tipologie di rischio credito. In questo senso, il Regolatore ha il compito di assicurare, da un lato, la copertura economica e finanziaria dei costi legati ai fattori di rischio del sistema, quali appunto quello legato al credito, dall altro di incentivare l efficienza gestionale, raggiungendo, nel merito, adeguati livelli medi di performance nella gestione del credito su tutto il territorio nazionale. Alla luce della gravità del fenomeno morosità nel settore idrico, è improcrastinabile il riconoscimento delle perdite su crediti attraverso la metodologia tariffaria, nell obiettivo di assicurare l equilibrio economico-finanziario e di aumentare la capacità di accesso al credito dei gestori riducendo il rischio di sistema. 36

37 Al fine di non disincentivare il gestore a svolgere l onerosa attività di recupero crediti è opportuno quantificare il riconoscimento tenendo conto dell entità e delle peculiarità del fenomeno morosità nelle diverse gestioni, ad esempio sulla base della distribuzione geografica e della categoria delle utenze servite. Per altro verso i provvedimenti tariffari in materia di mitigazione del rischio credito devono essere accompagnati da regolazioni specifiche che allochino i corrispondenti costi ai soggetti che li generano. In particolare, risulta essenziale sviluppare e incentivare interventi di adeguamento degli allacci, eliminando la fattispecie delle utenze non disalimentabili per meri motivi tecnici, di regolazione e controllo delle utenze all ingrosso, e in generale, di aggiornamento del sistema di misura, componente essenziale del sistema per una gestione equa, trasparente e sostenibile dei servizi idrici e, specificatamente del credito. A fini logici è stata predisposta una mappa di proposte di intervento, quale base di confronto tra gli attori coinvolti, e di azioni per contrastare il fenomeno della morosità. I principali interventi previsti dalla mappa sono: Riconoscere le perdite su credito in tariffa commisurate al tasso di impagato per area geografica. Il riconoscimento è fondamentale per ridurre la rischiosità percepita del settore dovrà essere rapportato ai tassi di impagato registrati allo stato e rivisto periodicamente per tener conto degli effetti a medio e a lungo termine degli altri provvedimenti adottati. Allineare il Capitale Circolante Netto riconosciuto in tariffa ai giorni medi effettivi di dilazione di incasso. Modificare le modalità di fatturazione al fine di ottimizzare il credito per fatture da emettere. 37

38 Uniformare le procedure per il distacco per morosità delle utenze disalimentabili. Adeguare la disciplina del deposito cauzionale in funzione della durata del ciclo di fatturazione e delle procedure ammesse per il distacco dell utenza morosa. Riconoscere gli oneri di sistema legati alla morosità delle utenze non disalimentabili per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio. Introdurre delle procedure di recupero credito efficaci per le utenze non disalimentabili per motivi tecnici. Incentivare la trasformazione delle utenze non disalimentabili per motivi tecnici. Introdurre provvedimenti per tenere conto degli effetti finanziari e per la gestione efficace dei conguagli tariffari Un progetto specifico deve riguardare il disegno a regime del sistema di misura mediante il completo rinnovo dell infrastruttura nazionale, con l introduzione di soluzioni tecnologiche efficaci ed efficienti per la telemisura e il telecontrollo. 38

39 SCHEMA DI SINTESI DELLE PROBLEMATICHE E DELLE PROPOSTE PROBLEMATICA SOLUZIONE A BREVE TERMINE SOLUZIONE A MEDIO TERMINE SOLUZIONE A LUNGO TERMINE LA MOROSITÀ NEL SETTORE IDRICO Riconoscimento della DSO effettiva ai fini del CCN Uniformare il sistema di fatturazione al fine della riduzione del CCN Riconoscimento forfettario della perdita su crediti Utenze DISALIMENTABILI Utenze NON DISALIMENTABILI Uniformare le procedure di distacco per morosità NON DISALIMENTABILI per motivi tecnici NON DISALIMENTABILI per motivi di essenzialità e Adeguare il deposito cauzionale alla procedura di distacco Trasformazione degli impianti Uniformare le procedure di recupero credito giudiziale e stragiudiziale attribuendo tutte le spese di recupero all utenza morosa Riconoscere un onere di sistema per la copertura del rischio sulla base del numero di utenze e dell entità dei consumi

40 IPOTESI REGOLATORIE Sulla base delle problematiche evidenziate dall indagine, sono state sviluppate alcune proposte di intervento regolatorio, come contributo di discussione e nell auspicio che l Autorità, dopo anni di incertezza e frammentarietà regolatoria, definisca in maniera organica la materia delle modalità di fornitura del servizio e dei corrispondenti corrispettivi tariffari, in ossequio al principio di completa copertura dei costi e di equilibrio economico-finanziario delle gestioni. Provvedimenti Tariffari 1. Riconoscimento tariffario delle perdite su credito Alla luce dell analisi condotta, in considerazione dell alto livello di tasso di impagato registrato si ritiene che l Autorità debba intervenire assicurando la copertura tariffaria dei costi connessi alla morosità. Tali costi, come già accade negli altri servizi regolati e come ipotizzato nel DCO 290/2012/R/IDR, potranno essere inseriti tra i costi operativi e calcolati come una percentuale sul fatturato. La definizione della copertura tariffaria dovrà tenere conto della forte variabilità del fenomeno della morosità per area geografica e per categoria di utenza. Si ritiene inoltre che la definizione del riconoscimento deve tenere conto che il fattore di rischio del settore β adottato per i servizi idrici nel computo degli oneri finanziari non

41 risulta adeguato a coprire il tasso di rischiosità del servizio compreso il rischio morosità Riconoscimento tariffario del Capitale Circolante Netto L indagine mostra una dilazione degli incassi in media tra il doppio e il triplo del valore riconosciuto nella formulazione del Capitale Circolante Netto del MTT (585/2012/R/IDR). Il MTT prevede infatti la copertura di una dilazione incassi di 90 giorni che copre in media solo la parte strutturale del DSO (credito non scaduto), trascurando di fatto il ritardo di pagamento legato al fenomeno della morosità (DSO per credito scaduto). A fronte di una DSO rilevata di 261 giorni è opportuno adeguare il calcolo del CCN aumentando la dilazione incassi fino ad almeno 200 giorni, sulla base di un ciclo di fatturazione consentito che riduca a 60 giorni il DSO strutturale e considerando a parte l effetto dei conguagli. 3. Riconoscimento tariffario degli oneri di sistema per utenze non disalimentabili per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio Risulta necessario stabilire una disciplina omogenea a livello nazionale delle modalità di erogazione del servizio, ed in particolare per quelle utenze non disalimentabili per motivi di essenzialità e pubblica utilità del servizio. Per tale tipologia di utenza deve essere riconosciuta una componente tariffaria perequativa valutabile sulla base della rischiosità rilevata e da quantificare come una percentuale del fatturato dovuto a tale tipologia di utenze. 7 Cfr. Oneri Finanziari per i servizi idrici, NERA,

42 Provvedimenti regolamentari 4. Disciplina della fatturazione delle utenze del servizio idrico Una ipotesi di sistema di fatturazione per la riduzione della dilazione del credito non scaduto è quella di fatturare i consumi fino alla data della scadenza della fattura. A prescindere dalla cadenza di fatturazione (mensile, bimestrale, trimestrale ecc.) tale modalità consente di fatturare i consumi di competenza annui fino all ultimo giorno utile, minimizzando il rateo di fatturazione di competenza alla sola parte di consumo stimato e quindi i crediti per fatture da emettere. 5. Disciplina del deposito cauzionale L Autorità è già intervenuta in tema di deposito cauzionale commisurandolo al valore dei corrispettivi dovuti per un massimo di tre mensilità di consumo storico (86/2013/R/IDR) e rimandando gli ulteriori approfondimenti alla futura regolazione della qualità del servizio. Si ritiene che il livello massimo del deposito cauzionale richiesto agli utenti debba essere rivisto in considerazione delle tempistiche legate allo scoperto minimo cui un gestore va incontro nell ambito della propria attività, connesso ai tempi di fatturazione e incasso vigenti. A tal proposito si evidenzia come nel servizio di maggior tutela lo scoperto minimo è stato stimato pari a 4 mesi per i clienti con ciclo di fatturazione bimestrale (la maggioranza dei clienti in maggior tutela) e pari a circa 3 mesi per i clienti con ciclo di fatturazione mensile. A fronte di ciò è stata garantita la copertura per l esercente la maggior tutela pari a circa 3 mesi (di cui 1 mese legato al deposito cauzionale e 2 mesi 42

43 recuperabili tramite il Sistema indennitario). In attesa della completa regolazione della materia, che non potrà che avvenire nel medio termine, occorre considerare che il deposito cauzionale è, al momento, il principale strumento effettivamente a disposizione dei gestori per fronteggiare la morosità. In un ottica di breve-medio periodo occorre pertanto usare particolare attenzione nella effettiva commisurazione delle garanzie reali richieste agli utenti con le esigenze di minimizzazione dell esposizione finanziaria dei gestori. La quantificazione del deposito cauzionale fissata ad un massimo di tre mensilità di consumo storico, non è congrua rispetto al connesso rischio credito, stanti i tempi sottesi al ciclo fatturazione-sollecito-sospensione che possono normalmente estendersi fino ad un anno. Pertanto, una misura del deposito correlata alla spesa media storica dell utente e commisurata a due-tre cicli di fatturazione costituisce il dimensionamento minimo per una efficace ed equa tutela del credito. 6. Procedura di recupero credito È necessario uniformare a livello nazionale le procedure di distacco per morosità, in una visione organica nell ambito della disciplina del deposito cauzionale e della fatturazione. Per le utenze non distaccabili si propone di uniformare le procedure di recupero credito giudiziale e stragiudiziale attribuendo tutte le spese di recupero all utenza morosa. 7. Trasformazione delle utenze non disalimentabili per motivi tecnici Per le utenze non disalimentabili per motivi tecnici, le ipotesi risolutive tecnicamente fattibili sono: 43

44 lo spostamento dei contatori dalla proprietà privata al confine della proprietà pubblica in un luogo direttamente accessibile al gestore (Fig. 20); la costituzione in condominio delle utenze e l installazione di un unico contatore intestato al condominio (Fig. 21). Utente A Utente B Utente C Utente A Utente B Utente C Intervento di trasformazione degli impianti interni a carico delle utenze Condotta di alimentazione Confine di proprietà privata Intervento di spostamento dei contatori a carico del gestore Condotta di alimentazione Fig. 20 Spostamento dei contatori al confine della proprietà privata Fig. 21 Costituzione in condominio delle utenze e installazione di contatore unico L ipotesi di spostare i contatori dalla proprietà privata al confine della proprietà pubblica in un luogo direttamente accessibile al gestore appare migliore in quanto, oltre a risolvere il problema della disalimentabilità delle utenze, risulta coerente alle finalità di tutela della risorsa idrica. A tal proposito si ricorda infatti che l art. 146 del D. Lgs. 152/06 Risparmio idrico da compito alle Regioni di disciplinare le misure volte alla razionalizzazione dei consumi e alla eliminazione degli sprechi anche attraverso l installazione di contatori per la misurazione dei consumi per ogni singola unità abitativa. Lo stesso articolo stabilisce inoltre che negli strumenti urbanistici il rilascio del 44

45 permesso di costruire deve essere subordinato alla previsione, nel progetto, dell installazione di contatori per ogni singola unità abitativa. Di contro tale tipo di intervento presenta delle problematiche che gravano principalmente sulle utenze e che pertanto lo rendono difficilmente realizzabile: la trasformazione dell impianto interno a carico delle utenze interessate è generalmente molto costosa (spesso economicamente non sostenibile per gli utenti), in alcuni casi non può essere tecnicamente realizzata in quanto la configurazione degli impianti interni non permette la modifica (ad esempio, nel caso di edificio singolo, è necessario avere sufficiente spazio per far passare tutte le colonne montanti), la trasformazione rende gli impianti interni più esigenti dal punto di vista della manutenzione. A tale fine, va valutata la possibilità di porre l intervento di trasformazione dell impianto privato a carico della tariffa (anche parzialmente) tramite un apposito sistema di incentivi. Questa possibilità presenta dei profili da approfondire relativi alle modalità di intervento con risorse di natura pubblica su impianti di carattere privato. La seconda ipotesi, ovvero la costituzione in condominio delle utenze risulta certamente una soluzione tecnicamente più facile da realizzare. La costituzione in condominio delle tre utenze è indispensabile per l installazione del contatore unico, in quanto ad ogni contatore deve corrispondere un'unica utenza (persona fisica o persona giuridica). Anche la costituzione del condominio è comunque spesso complessa dato che richiede la volontà da parte delle utenze in particolare per: 45