IL NUOVO SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEGLI ENTI LOCALI EX D.L. 174/2012

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1 IL NUOVO SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEGLI ENTI LOCALI EX D.L. 174/2012 L organizzazione del sistema dei controlli interni. Il controllo strategico e il controllo della qualità Docente: Prof. Luca Mazzara Associato di Economia aziendale, docente di Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche e di Internal Auditing, Facoltà di Economia, Forlì Campus Direttore Master City Management e del Corso di alta formazione in Pianificazione e controllo strategico degli enti locali 1 Firenze 05 e 20 giugno

2 Obiettivi conoscitivi del modulo l Acquisire piena consapevolezza dell attuale stato dell arte in materia di controlli interni nel comparto delle autonomie locali l Individuare gli aspetti peculiari caratterizzanti il sistema dei controlli interni nella relativa previsione normativa e le implicazioni organizzative sul funzionamento dell ente l Comprendere quali passi metodologici intraprendere al fine di poter implementare gli strumenti di controllo interno necessari ai fini del buon funzionamento dell ente locale. 2

3 Temi da affrontare e discutere in aula l Gli emergenti fabbisogni di controllo negli enti locali: il contesto di riferimento l Il sistema dei controlli interni negli enti locali ex Tuel: evoluzione normativa ed attuale stato dell arte in Italia l Il nuovo sistema dei controlli interni previsto dal D.l. n. 174/2012 (convertito con L. n.213/2012): obblighi normativi per fasce dimensionali e iter da seguire nella relativa implementazione 3

4 Temi da affrontare e discutere in aula l Analisi delle varie tipologia dei controlli interni: Il controllo di regolarità amministrativa e contabile Il controllo sugli equilibri finanziari Ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e il controllo strategico il controllo di gestione Il controllo sugli organismi gestionali e sulle società partecipate Il controllo sulla qualità dei servizi erogati 4

5 Temi da affrontare e discutere in aula l Gli attori (interni ed esterni) coinvolti e strumenti da impiegare l Quali funzioni espletare da parte delle figure coinvolte? Responsabile finanziario dell ente Segretario generale Revisore dei conti Ispettori della Ragioneria Generale Sezioni regionali della Corte dei Conti 5

6 Temi da affrontare e discutere in aula l La progettazione ed adozione del regolamento sui controlli interni: attenzione alle caratteristiche organizzative proprie dell ente! l Dalla revisione del regolamento di contabilità dell ente allo sviluppo degli strumenti di controllo interno: da dove partire e quali soggetti coinvolgere? l Il controllo di regolarità amministrativa e contabile: cosa e come controllare? Con quale metodologia di auditing? 6

7 Temi da affrontare e discutere in aula l Il controllo strategico: valenza informativa, destinatari, strumenti di misurazione degli obiettivi strategici e predisposizione di report l Il controllo della qualità dei servizi prestati: metodologia, strumenti di misurazione e di comunicazione esterna (trasparenza) 7

8 Temi da affrontare e discutere in aula l Il ruolo dell Organismo indipendente di valutazione ai fini dell attestazione della funzionalità e dell integrità del sistema dei controlli interni anche ai fini del Decreto Brunetta n. 150/2009 e deliberazioni CIVIT. 8

9 Sistema dei controlli interni: evoluzione normativa 9

10 Sistemi di controllo interno: lo start up in Italia -D.l. n.29/93: Introduzione del nucleo di valutazione o controllo interno -(D.L. 30 luglio 1999 n. 286): Il sistema di meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle attività svolta dalle amministrazioni pubbliche. 10

11 Articolazione D.l. n.286/99 l l l l l l l l l l l Principi generali del controllo interno (art.1) Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile (art.2) Disposizioni sui controlli esterni di regolarità amministrativa e contabile (art.3) Controllo di gestione (art.4) La valutazione del personale con incarico dirigenziale (art.5) La valutazione e il controllo strategico (art.6) Compiti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (art.7) Direttiva annuale del Ministro (art.8) Sistemi informativi (art.9) Abrogazione di norme e disposizioni transitorie (art.10) Qualità dei servizi pubblici (art.11) l NB: in grassetto i riferimenti espliciti alle tipologie di controllo 11

12 Disciplina sui controlli interni: evoluzione normativa l Cosa prevedeva il nuovo sistema? l Il D.l. 286/99 prevedeva un articolazione in 4 tipologie di controllo: Controllo interno di regolarità amministrativocontabile (art. 2) Controllo di gestione (art. 4) La valutazione del personale con incarico dirigenziale (art. 5) La valutazione e il controllo strategico (art. 6) 12

13 Controllo interno di regolarità amministrativa contabile (art.2, comma 1, Dlgs n.286/99) l Obiettivo: garante legittimità, correttezza, regolarità amministrativo-contabile l Funzioni: Controllo di regolarità amministrativa e contabile l Collocazione: quella prevista dalla struttura organizzativa o dalle normative vigenti l Organi preposti: Organi di revisione, uffici di ragioneria, servizi ispettivi l Tempi: Verifica ex post se non nei casi espressamente previsti dalla legge 13

14 Controllo di gestione (art.5, comma 2, Dlgs n.286/99) l Obiettivo: Ottimizzare il rapporto tra costi e risultati anche mediante tempestivi interventi correttivi (meccanismi di feedback and feed-forward) l Funzioni: Verificare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa. L Amministrazione deve pertanto individuare prioritariamente: le unità operative oggetto del controllo il processo di pianificazione i prodotti e le finalità dell azione amministrativa modalità di rilevazione e ripartizione costi indicatori rilevanti 14

15 Controllo di gestione (art.5, comma 2, Dlgs n.286/99) l Collocazione: Unità organizzativa interna all Amministrazione alle dipendenze dei vertici gestionali (direzione generale) l Organi preposti: Le unità individuate dall Amministrazione l Periodicità: informativi da definire a seconda dei fabbisogni 15

16 Valutazione del personale con incarico dirigenziale (art. 5, comma 1, dlgs, n.286/99) l Obiettivo: valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti l Principi: Diretta conoscenza dell attività del valutato da parte dell organo proponente o valutatore di prima istanza; approvazione o verifica della valutazione da parte dell organo competente o valutatore di seconda istanza; partecipazione del valutato al procedimento. 16

17 Valutazione del personale con incarico dirigenziale (art. 5, comma 1, dlgs, n.286/99) l Collocazione: variabile in funzione dell incarico dirigenziale da valutare l Periodicità: annuale (può essere anticipata qualora si sia in presenza di un probabile risultato negativo) l Supporto: dati ed informazioni prodotti dal controllo di gestione relativi ai risultati dell attività amministrativa (anche se in via non esclusiva) 17

18 Valutazione e controllo strategico (art. 1, comma 2, lett.a), dlgs n.286/99) l Obiettivo: verificare l effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive e negli altri atti di indirizzo politico l Funzioni: Analisi preventiva e consuntiva della congruenza tra: missioni affidate dalla norma obiettivi operativi prescelti scelte effettuate risorse umane, finanziarie e materiali assegnate l Collocazione: soggetti od organo che riferiscono esclusivamente al Ministro e/o agli organi di indirizzo politico 18

19 Quali ambiti di applicabilità del d.l.vo n.286/99 negli enti locali? l I precetti normativi del decreto facevano esplicito riferimento alla pubblica amministrazione centrale, tuttavia l è stata lasciata ampia facoltà agli enti enti locali (e alle CCIAA) di adeguare i loro regolamenti alle disposizioni del presente decreto, sempre nel rispetto delle norme dei rispettivi Ordinamenti finanziari e contabili. l In seguito le norme del TUEL hanno previsto finora l applicabilità delle tipologie di controllo interno anche alle amministrazioni pubbliche locali 19

20 Quali sono state le risposte da parte degli enti locali? l La consolidata esperienza sul campo insegna che quasi tutte le scelte organizzative e regolamentari demandate in via facoltative dal Legislatore agli enti locali, finiscono per non trovare mai attuazione!! l Alla situazione attuale sono state davvero poche (si vedano le numerose pronunce della Corte dei Conti) le Amministrazioni pubbliche che sono impegnate nella progettazione di un più ampio sistema di controllo, articolato nelle 4 suddette dimensioni rilevanti..e quasi sempre coincidono con quelle che sono ritenute prassi eccellenti nel panorama italiano 20

21 Quali sono stati i possibili problemi che hanno incontrato gli enti locali? l Delle quattro tipologie di controllo previste dal d.l.vo n.286/99 (e poi riprese dal TUEL), le maggiori difficoltà sembrano essere state ravvisabili nelle seguenti: nella mancanza (o inadeguatezza) di un sistema di valutazione delle prestazioni dirigenziali (ma ora dobbiamo rispettare anche il D.l. Brunetta?!?) nell assenza di un sistema di controllo di gestione, spesso affidato nella fase di start-up a giovani laureati, lasciati isolati dalla restante parte della struttura e collocata tra l altro in seno al servizio finanziario, senza la possibilità di ottenere una piena collaborazione attiva da parte degli altri responsabili delle unità operative; nell ancora scarsa consapevolezza da parte degli organi politici e gestionali dell enorme valenza informativa derivante da un efficace sistema di controllo; nella parziale consapevolezza dell utilità segnaletica del controllo strategico da parte degli amministratori e consiglieri dell ente, specie per quanto attiene la delicata sfera delle società ed organismi partecipati 21

22 Quali sono stati i possibili problemi che hanno incontrato gli enti locali? l In definitiva, tutto ciò che da sempre rientra nel più ampio processo del controllo non va visto come mero adempimento procedurale richiesto dal legislatore, bensì interpretato come logiche e strumenti di guida dell attività amministrativa della PA!! 22

23 Rafforzamento dei controlli in materia di enti locali (D.l. n.174/2012) «Art (Pareri dei responsabili dei servizi) Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione. 2. Nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere e' espresso dal segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze. 23

24 Rafforzamento dei controlli in materia di enti locali (D.l. n.174/2012) «Art (Pareri dei responsabili dei servizi) continua 3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi. 4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione.»; 24

25 Art. 147 Tuel: tipologia di controlli interni 1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. 25

26 Art. 147, Tuel: tipologia di controlli interni 2. Il sistema di controllo interno e' diretto a: a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonché tra risorse impiegate e risultati; b) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti; 26

27 Art. 147 Tuel: tipologia di controlli interni c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilità interno, mediante l'attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario, nonchè l'attività di controllo da parte dei responsabili dei servizi; 27

28 Art. 147 Tuel: tipologia di controlli interni d) verificare, attraverso l'affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, anche in riferimento all'articolo 170, comma 6, la redazione del bilancio consolidato, l'efficacia, l'efficienza e l'economicita' degli organismi gestionali esterni dell'ente; e) garantire il controllo della qualita' dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l'impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni dell'ente. 3. Le lettere d) ed e) del comma 2 si applicano solo agli enti locali con popolazione superiore a abitanti. 28

29 Art. 147 Tuel: gli attori dei controlli interni 4. Nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, gli enti locali disciplinano il sistema dei controlli interni secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, e successive modificazioni. Partecipano all'organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario dell'ente, il direttore generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi e le unità di controllo, laddove istituite. 29

30 Tipologia di controlli interni: ogni ente deve necessariamente organizzarsi in modo autonomo?? 4. Per l'effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante una convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento. 30

31 Controllo di regolarità amministrativa e contabile (art. 147 bis, Tuel) 1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed e' esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. E inoltre effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria. 31

32 Controllo di regolarità amministrativa e contabile (art. 147 bis, Tuel) 2. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalita' definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. 32

33 Controllo di regolarità amministrativa e contabile (art. 147 bis, Tuel) 3. Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale. 33

34 Controllo di regolarità amministrativa e contabile (art. 147 bis, Tuel) Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è da garantirsi in più fasi dell azione amministrativa e coinvolge figure differenti a seconda che ci si riferisca ad una delle diverse fasi: l il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell atto, da ogni responsabile. Spetta dunque a quest ultimo durante la formazione dell atto esprimere un proprio parere tecnico attestante la regolarità tecnica e la correttezza dell azione amministrativa. E evidente che sottointeso all espressione del parere il Legislatore volesse richiamare anche l espletamento di un attività di verifica e quindi rientrante nell accessione del controllo a cui ricollegare eventuali responsabilità personali. 34

35 Controllo di regolarità amministrativa e contabile (art. 147 bis, Tuel) l il controllo contabile è effettuato, nella fase preventiva, dal responsabile finanziario, attraverso l analisi dell atto e il successivo rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la relativa copertura finanziaria. l il controllo amministrativo, nella fase successiva, è esercitato dal segretario, che ovviamente dovrà occuparsi di seguire i vari aspetti concernenti tale forma di controllo che verosimilmente dovranno coinvolgere anche altri soggetti interni all ente ritenuti responsabili nel singolo processo amministrativo. 35

36 Quali atti sottoporre a controllo? Dal momento in cui per l espletamento di tale forma di controllo si fa esplicito richiamo ai principi di revisione aziendale a cui fare riferimento, va chiarito quali sono le tipologie di atti da dover controllare considerando anche l oggettiva carenza di risorse umane e finanziarie che non consentono un controllo a 360 gradi della totalità degli atti bensì un ricorso, in questo caso (comma 2) al sistema della selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. 36

37 Alcune tipologie di atti da monitorare sistematicamente Per quanto attiene gli atti destinatari del controllo vi rientrano espressamente in termini prioritari: -le determinazioni di impegno della spesa; -i contratti, oltre ad un rimando normativo residuale concernente anche gli altri atti amministrativi. NB: Nella versione originaria del Dl 174/2012 vi rientravano anche: -la liquidazione degli atti di spesa; -gli atti di accertamento dell entrata; 37

38 Alcune tipologie di atti da monitorare sistematicamente l In tal senso, un suggerimento di prudenza porterebbe alla necessità da parte del segretario di individuare una serie di tipologia di atti ritenuti critici per l amministrazione da dover sottoporre a puntuali azioni di verifica a campione. l Nella definizione della suddetta tipologia è consigliabile rifarsi all elenco di atti su cui la normativa anticorruzione fornisce ampia definizione e dettaglio. 38

39 Alcune esempi di atti da monitorare sistematicamente l Acquisti in economia (con correlato impegno di spesa) l Conferimenti di incarichi (con correlato impegno di spesa); l Concessioni di contributi a soggetti pubblici e privati (con correlato impegno di spesa) l Determinazioni a contrarre (con correlato impegno di spesa) l Ordinane dirigenziali e sindacali 39

40 Il campionamento casuale: uno schema esemplificativo l Identificazione Tipologia di atti da sottoporre a controllo; l Percentuale di controllo (predefinita a monte in funzione della singola tipologia ma anche in relazione a dinamiche pregresse) l Famiglia di appartenenza del singolo atto l Servizio che ha redatto l atto. 40

41 Il controllo di gestione (art. 147 Tuel) Rispetto ai contenuti normativi del D.lvo n.286/99 il controllo disciplinato dal comma 2, lettera a), è finalizzato alla determinazione del rapporto tra obiettivi e azioni da un lato e tra risorse impiegate e risultati (in passato il riferimento si limitava invece ai risultati conseguiti), assumendo in pieno il suo originale significato in termini manageriali nel senso di utilità ai fini gestionali e non meramente contabili. 41

42 Il controllo di gestione (art. 147 Tuel) Da qui la necessità di pensare ( o ripensare..) alla riprogettazione del sistema di controllo in una differente sequenza che partendo dagli obiettivi implichi una periodica attività di verifica delle attività ed azioni realizzate in coerenza con quanto atteso e una contestuale valutazione delle risorse utilizzate in funzione dei risultati realizzati. 42

43 Il controllo di gestione (art. 147 Tuel) Funge da collettore con le altre tipologie di controllo interno, producendo rilevanti informazioni economico-finanziarie di dettaglio essendo riferite ad oggetti analitici quali i servizi erogati, i centri di costo, i singoli progetti o le unità di output aventi quali destinatari in primis la direzione dell ente, i responsabili dei servizi e gli amministratori; Consente di alimentare in via sistematica ed anche iterativa (si pensi al rapporto collaborativo tra Corte dei conti e consigli comunali) il fabbisogno informativo generato dai controlli esterni (si pensi ad esempio all invio dei referti di controllo alle sezioni regionali della Corte dei Conti ex art. 198 bis) sulla gestione. 43

44 Controllo Strategico (art. 147 ter, Tuel) 1. Per verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio, l'ente locale con popolazione superiore a abitanti definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, metodologie di controllo strategico finalizzate alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economicofinanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici. 44

45 Controllo Strategico (art. 147 ter, Tuel) 1. La stesura dell art. 147, lettera b) riprende quanto già disciplinato dal dl. Vo n.286/99 a proposito di valutazione e controllo strategico : si fa riferimento infatti alla valutazione dell adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti. 45

46 Controllo Strategico (art. 147 ter, Tuel) 1. Nella stesura dell art. 147 in questione non viene attribuito alcun riferimento al controllo strategico: si ritiene che esso vada pertanto considerato come obbligatorio per tutti gli enti (a prescindere dalle dimensioni) in quanto concentrato su elementi informativi di estrema rilevanza per ogni forma di gestione amministrativa, vale a dire sulla coerenza tra le decisioni intraprese a livello di pianificazione strategica ed esplicitati in obiettivi strategici inseriti nel Piano generale di sviluppo e di programmazione economico-finanziaria esplosi in obiettivi gestionali con i risultati conseguiti. 46

47 Controllo Strategico (art. 147 ter, Tuel) La locuzione controllo strategico è invece esplicitamente associata alle dimensioni più complesse degli enti locali (si fa riferimento in prima applicazione agli enti con popolazione superiore ai abitanti per poi riguardare nel 2014 quelli con popolazione superiore ai ed ai relativamente al

48 Controllo Strategico (art. 147 ter, Tuel) Si stabilisce che pur nella libera scelta dettata dalla propria autonomia organizzativa, gli enti in questione devono provvedere a dotarsi rispettivamente di: l l l l l l l modalità di rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti; modalità di misurazione degli aspetti economico-finanziari attribuiti ai risultati ottenuti; alla determinazione dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni; alla dinamica e sequenza delle procedure attuate in rapporto ai progetti elaborati; alla qualità dei servizi erogati al grado di soddisfazione della domanda espressa agli aspetti socio-economici. 48

49 Controllo Strategico (art. 147 ter, Tuel) 2. L'unita' preposta al controllo strategico elabora rapporti periodici, da sottoporre all'organo esecutivo e al consiglio per la successiva predisposizione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi, secondo modalità da definire con il regolamento di contabilità dell'ente in base a quanto previsto dallo statuto. 49

50 Controllo strategico: ma da dove partire?? l Un qualunque sistema di controllo strategico non può che partire dalla sfera alta del processo decisionale politico, vale a dire dal momento in cui il Sindaco definisce i macro-obiettivi strategici da raggiungere nel proprio mandato. l Le fonti informative e documentali da cui partire preliminarmente per progettare un sistema di controllo sono pertanto: Il programma di mandato Le linee quinquennali di indirizzo del Consiglio Il Piano generale di sviluppo La Relazione previsionale e programmatica Il Programma triennale delle opere pubbliche Il bilancio pluriennale e altri allegati triennali 50

51 Programma di mandato l Costituisce il momento cruciale da cui prende avvio l intero processo di pianificazione strategica dell ente locale l Nella consolidata prassi la preventiva costruzione del programma non viene purtroppo sempre affrontata in modo corretto e sistematico (problema culturale..) l Contiene solitamente una serie di possibili macro-aree di intervento rispettivamente descritte nelle rispettive finalità ma soprattutto nelle singole priorità sequenziali. 51

52 Le relazioni mandato-azioni-progetti 1.Quali macro-obiettivi del mandato? 2.Quali azioni? 3. Quali progetti? 52

53 Elementi essenziali da prevedere all interno del programma di mandato ATTIVITÀ PRELIMINARI ESSENZIALI ALLA COSTRUZIONE DEL PROGRAMMA DI MANDATO 1. Conoscere la dinamica relativa ai specifici problemi presenti sul territorio 2. Costruire un quadro di istanze strategiche da affrontare alla luce di un preventivo coinvolgimento degli opinion leader 3. Enucleare una serie di azioni in grado di fronteggiare significativamente tale istanze 4. Decidere il rispettivo livello di priorità di intervento 5. Ricercare azioni di mediazione politica finalizzata al massimo consenso sulle singole priorità 53

54 Delibera consigliare di indirizzo l Entro un termine fissato dallo statuto, il sindaco (o il presidente della Provincia), sentita la giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato (art.47, comma 3, TUEL) l Il Consiglio fa proprie le suddette linee programmatiche proposte dal Sindaco non essendo questa materia di approvazione da parte del Consiglio stesso. 54

55 Delibera consigliare di indirizzo l Alla discussione consiliare non segue una votazione, ma vengono annotate le posizioni dei singoli e dei gruppi, al fine di poterne tenere conto nella redazione del piano generale di sviluppo dell ente (art.12, Principio contabile n.1, 2004) 55

56 Dal programma di mandato al Piano generale di sviluppo PROGRAMMA DI MANDATO PIANO GENERALE DI SVILUPPO Obie%vi strategici e livelli di priorità poli3ca -Fabbisogno finanziario e strutturale per l espletamento dei servizi -Margini di finanziamento di servizi con risorse correnti -Investimenti e opere pubbliche da realizzare -Disponibilità di mezzi finanziari straordinari -Valutazione capacità residuale di indebitamento -Costo delle singole tipologie di copertura finanziaria -Compatibilità con vincoli del Patto di Stabilità Revisione ed aggiornamento del piano 56

57 Piano generale di sviluppo l E solamente menzionato dall Ordinamento finanziario e contabile all art.165, comma 7 (e successivamente ripreso dal D.lgs 170/2006), rappresentando il suddetto piano l intelaiatura quinquennale entro la quale dover incardinare e sviluppare i vari programmi dell Amministrazione. l Il PGS è stato richiamato altresì di recente attraverso il DPR 170/2006, che comunque ne sottolinea la rilevanza informativa. l Proprio perché mai non esplicitamente disciplinato dall Ordinamento è stato diffusamente trascurato dalla prassi degli enti 57

58 Piano generale di sviluppo l Al riguardo è intervenuta il Principio contabile n.1 degli enti locali statuito dall Osservatorio sulla finanza e contabilità degli enti locali che prevede che il PGS debba contenere alcuni requisiti minimali. l Esso comporta il confronto delle linee programmatiche (ex art. 46) con le reali possibilità operative dell ente ed esprime, per la durata del mandato in corso, le linee dell azione dell ente nell organizzazione e nel funzionamento degli uffici, nei servizi da assicurare, nelle risorse finanziarie correnti acquisibili e negli investimenti e delle opere pubbliche da realizzare 58

59 Piano generale di sviluppo: requisiti informativi minimali l (a) le necessità finanziarie e strutturali per l espletamento dei servizi che non abbisognano di realizzazione di investimento; l (b) le possibilità di finanziamento con risorse correnti per l espletamento dei servizi, oltre le risorse assegnate in precedenza, nei limiti delle possibilità di espansione; l (c) il contenuto concreto degli investimenti e delle opere pubbliche che si pensa di realizzare, indicazioni circa il loro costo in termini di spesa di investimento ed i riflessi per quanto riguarda la spesa corrente per ciascuno degli anni del mandato; 59

60 Piano generale di sviluppo: requisiti informativi minimali l (d) le disponibilità di mezzi straordinari; l (e) le disponibilità in termini di indebitamento; l (f) il costo delle operazioni finanziarie e le possibilità di copertura; l (g) la compatibilità con le disposizioni del patto di stabilità interno 60

61 Piano generale di sviluppo Il piano generale di sviluppo dell ente deve essere deliberato dal Consiglio precedentemente al primo bilancio annuale del mandato con i relativi allegati, tra cui la relazione previsionale e programmatica e bilancio pluriennale, e antecedentemente alla definizione in Giunta della programmazione triennale delle opere pubbliche e dell elenco annuale dei lavori pubblici, che diversamente finiscono col contenere indicazioni irrealistiche. 61

62 Piano generale di sviluppo Successivamente deve essere verificato ed eventualmente adeguato attraverso una nuova deliberazione prima dell approvazione del bilancio annuale. È utile (e fortemente consigliato!) prevedere l indizione di una specifica sessione consiliare della programmazione, da tenere prima della decisione di Giunta sulla programmazione, che così potrà disporre un quadro generale di riferimento da parte dell organo competente. 62

63 Piano generale di sviluppo Anche la Corte dei Conti con alcune recenti delibere ha cominciato ad evidenziare la preoccupante carenza di tale strumento nella prassi degli enti malgrado l Ordinamento ne preveda l obbligo già dal 2000! (si veda Delibera Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo del Veneto, 1/2007 e delibera Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo, Regione Lombardia del ) 63

64 Il trade-off tra scelte strategiche e fabbisogno di programmazione misurato attraverso il controllo strategico PROGRAMMA DI MANDATO Obie%vi strategici e Livelli di priorità poli3ca PIANO GENERALE DI SVILUPPO RELAZIONE PREVISIONALE/PROGRAM. PROGRAMMI PROGETTI PROGR. TRIENNALE OPERE PUBBLICHE TIPOLOGIE OPERE PUBB FONTI FINANZIARIE R epo r t i n g s t r a t e BILANCIO PLURIENNALE Revisione ed aggiornamento delle priorità ENTRATE.... SPESE.... FABBISOGNO TRIENNALE PERSONALE g ic o 64

65 Scelte strategiche e fabbisogno di programmazione finanziaria RELAZIONE PREVISIONALE/PROG PROGRAMMI PIANO DETTAGLIO OBIETTIVI* PROGETTI PIANO GENERALE DI SVILUPPO PROGR. TRIENNALE OPERE PUB TIPOLOGIE OPERE PUBB FONTI FINANZIARIE PEG* BILANCIO PLURIENNALE ENTRATE.... SPESE.... Bilancio Preventivo FABBISOGNO TRIENNALE PERSONALE *inseguito alla L. 213/2012, il Peg/Pdo e il Piano della performance devono ora coincidere in un unico documenti 65

66 Quali variabili strategiche controllare? A. Finalità di controllo delle variabili del Piano generale di sviluppo: si fa in questo caso riferimento al monitoraggio dell'ente nella sua interezza; B. Finalità di controllo di variabili ritenute strategicamente rilevanti per la Giunta (tempi, risorse e altre variabili, quali ad esempio il mantenimento o il miglioramento di determinati standard qualitativi), in relazione al quadro delle priorità indicate nel programma del Sindaco ed eventualmente articolate nel Piano strategico dell ente. 66

67 Quali variabili strategiche controllare? Finalità di controllo delle differenti prospettive di analisi dei risultati strategici (approccio tipo "Balanced scorecard") 67

68 Cosa controllare quindi? l Il controllo strategico dovrebbe costituire uno strumento essenziale per consentire agli amministratori di guidare complessivamente i percorsi evolutivi dell ente; l Occorre in tal senso definire preventivamente gli oggetti del controllo e quindi progettare un adeguato sistema di indicatori segnaletici incentrati su individuate variabili critiche da presidiare; l Tale sistema permetterà di fornire un utile supporto alle decisioni strategiche e di monitorare costantemente i possibili effetti derivanti dalla relativa attuazione. 68

69 Quali variabili controllare? In realtà, non disponiamo di un ricettario pre-confezionato di variabili ma ci sembra comunque opportuno non trascurare almeno le seguenti. l Rispetto dei tempi!! l Grado di assorbimento delle risorse finanziarie! l Rispetto degli standard qualitativi dei servizi! l Rispetto delle condizioni di equilibrio economico-finanziario di medio-lungo termine! 69

70 Quali altre variabili controllare? In realtà, non disponiamo di un ricettario preconfezionato di variabili ma ci sembra comunque opportuno non trascurare almeno le seguenti. l Possibili indicatori di trend e di contesto relativi al rapporto con l ambiente esterno, alla semplificazione delle procedure e dei procedimenti, allo snellimento della struttura organizzativa regionale, alladeguamento dei sistemi informativi, al controllo dei risultati degli organismi partecipati, alla realizzazione di politiche attive di gestione del personale, di razionalizzazione delle spese, etc... 70

71 Quali presupposti per la realizzazione del controllo strategico? l Ripensamento critico del quadro delle responsabilità, delle modalità di rapporto tra amministratori e dirigenti, dell impostazione dei sistemi di controllo e di valutazione e della progettazione di adeguati sistemi informativi. l Identificazione dell organismo o dei soggetti preposti al presidio delle informazioni derivanti dal cruscotto di governo (soluzione ottimale per enti di medio-grandi dimensioni); l Estensione delle attuali competenze assegnate ai nuclei di valutazione con eventuale primo affiancamento di professionalità esterne, esperte in materia di organizzazione, valutazione e controllo. 71

72 Quali presupposti per la realizzazione del controllo strategico? l Il ridisegno dei sistemi di controllo deve essere necessariamente coerente, parallelo e soprattutto sinergico con la riprogettazione (o razionalizzazione) della struttura organizzativa dell ente. l Solo attraverso una reale attuazione dei sistemi di controllo è possibili sviluppare prima e successivamente consolidare il processo di cambiamento organizzativo 72

73 Il processo sequenziale del controllo strategico RICOGNIZIONE STATO DEI BISOGNI SUL TERRITORIO E ANALISI VINCOLI ED OPPORTUNITA AMBIENTALI INTERVENTI CORRETTIVI FINALIZZATI AL RIORIENTAMENTO DEL PERCORSO STRATEGICO FORMULAZIONE SCENARI ALTERNATIVI ATTUAZIONE PROGRAMMI E PROGETTI STRATEGICI E ATTIVITA DI REPORTING DEFINIZIONE POLITICHE STRATEGICHE ELABORAZIONE DELLE STRATEGIE IN PROGRAMMI E PROGETTI PRIORITARI 73

74 A:Mappa di pianificazione delle variabili del PGS (valori massimi da rispettare nel mandato) A Fabbisogno finanziario G Vincoli imposti dal Patto di Stabilità G A B Espansione max entrate correnti B 0 C C Spese di investimento per opere pubbliche D F Possibilità di copertura costo delle operazioni finanziarie E D Disponibilità di mezzi straordinari E Determinazione capacità di indebitamento residuale 74

75 A. Mappa di monitoraggio sistematico delle variabili del PGS A G G G A A B B B 0 D C C C F E F F E D D Legenda: A=Fabbisogno finanziario B=Espansione massima entrate correnti C=Spese di investimento previste per interventi vari e opere pubbliche D=Disponibilità di mezzi straordinari E=Determinazione capacità di indebitamento residuale F=Possibilità di copertura costo delle operazioni finanziarie G= Vincoli imposti dal Patto di Stabiltà E =Valori previsti per il 1 anno =Valori conseguiti nel 1 anno 75

76 B1: Report sullo stato di avanzamento dei programmi strategici Macro-aree Strategiche (MAS) n. Programmi prioritari Relazione Previsionale e programm. Anni di mandato Assessorati coinvolti Come intervenire? Tempi standard programmati Tempi effettivi Gap Revisione organizzativa dei programmi 76

77 B2: Report sul livello di finanziamento dei programmi strategici Macro-aree Strategiche (MAS) n. Programmi prioritari Relazione Previsionale e programm. Anni di mandato Assessorati coinvolti Come rifinanziarie il programma/progetto? Gap Risorse finanziarie stanziate in bilancio Risorse finanziarie investite per: -Funzioni -Spesa corrente -Spesa in c/capitale Rifinanziamento programmi 77

78 C.Report per il monitoraggio delle variabili chiave del piano Obiettivi Strategici Grado di priorità (peso%) Azioni Strategiche Indicatori di performance Attesa Strumenti di monitoraggio n. (A=max B=media C=min) ,5 3 3,8 4,5 Report di analisi

79 C: Report per il monitoraggio delle variabili chiave del piano Obiettivi Strategici Grado di priorità (peso%) Azioni Strategiche Indicatori di performance Attesa Strumenti di monitoraggio 1. Incremento Entrate n. A=max 1.Revisione dei processi organizzativi e regol. contabili 2. Aggiornamento base imponibile ICI 3. Revisione politiche Tariffarie servizi a domanda 4. Ricorso a strumenti di finanza derivata 5. Concessione recupero residui 1a. Stato di avanzamento del progetto 1.b Lead time dei processi 2.a %rendite aggiornate 2.b Volume medio introiti da ICI 3.a Aumento rette asili del 3% ed estensione copertura dei servizi domiciliari a nuovi quartieri 4. Riduzione 1% tassi su mutui 5. Volume entrate accertate con il recupero 1,5 3 3,8 4,5 Report di analisi

80 Il controllo strategico nel d.l.vo 150/2009 Spetta all OIV validare l impianto degli strumenti di programmazione e controllo, verificandone le dovute connessioni con l attività di valutazione. Compete all OIV la verifica del livello di integrazione del sistema dei controlli interni Il controllo strategico è attribuito dal d.l.vo n.150/2009 all OIV. 80

81 Controlli sulle società partecipate (art. 147 quater, Tuel) 1. L'ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società partecipate dallo stesso ente locale. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili. 2. Per l'attuazione di quanto previsto al comma 1, l'amministrazione definisce preventivamente, in riferimento all'articolo 170, comma 6 (RPP), gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo standard qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa delle società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica. 81

82 Controlli sulle società partecipate (art. 147 quater, Tuel) 3. Sulla base delle informazioni di cui al comma 2, l'ente locale effettua il monitoraggio periodico sull'andamento delle società partecipate, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente. 4. I risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica. 5. Le disposizioni del presente articolo si applicano agli enti locali con popolazione superiore a abitanti. 82

83 Controlli sugli equilibri finanziari (Art. 147 quinquies, Tuel) 1. Il controllo sugli equilibri finanziari e' svolto sotto la direzione e il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell'organo di revisione, prevedendo il coinvolgimento attivo degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi, secondo le rispettive responsabilità. 2. Il controllo sugli equilibri finanziari e' disciplinato nel regolamento di contabilità dell'ente ed e' svolto nel rispetto delle disposizioni del TUEL e delle norme che regolano il concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, nonché delle norme di attuazione dell'articolo 81 della Costituzione. 83

84 Controlli sugli equilibri finanziari (art. 147 quinquies, Tuel) 3. Il controllo sugli equilibri finanziari implica anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell'ente in relazione all'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni. 84

85 Il controllo sulla qualità Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri Principi sull erogazione dei servizi pubblici (gennaio 1994). Prevede il miglioramento della qualità nei servizi pubblici attraverso l adozione di standard, la semplificazione delle procedure, l informazione agli utenti e individua nella partecipazione e nell ascolto dei cittadini gli strumenti per verificare la qualità e l efficacia dei servizi prestati. 85

86 Il controllo sulla qualità La Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla rilevazione della qualità percepita dai cittadini (marzo 2004). Identifica nelle indagini di customer satisfaction gli strumenti per definire nuove modalità di erogazione dei servizi, favorendo il coinvolgimento dell utente alla definizione e alla valutazione del servizio. La Direttiva definisce inoltre il processo di rilevazione e impegna le Amministrazioni a: - rilevare la qualità percepita attraverso la realizzazione di periodiche rilevazioni; - diffondere i risultati della rilevazione, cercando di correlarli alle strategie dell amministrazione; - favorire al proprio interno la cultura della misurazione e del miglioramento continuo. 86

87 Il controllo sulla qualità Direttiva Qualità dei servizi on line e misurazione della soddisfazione degli utenti (luglio 2005). Incentiva le pubbliche amministrazioni a gestire in maniera organica le diverse modalità di rilevazione del gradimento dei cittadini, tra cui la somministrazione dei questionari on-line su web. Direttiva del Ministro Niccolais per le riforme e l innovazione nella pubblica amministrazione Per una pubblica amministrazione di qualità (dicembre 2006). Tale documento pone al centro dell azione di modernizzazione il miglioramento delle prestazioni. Richiede di ottimizzare risorse e processi di erogazione dei servizi, di innovare processi, servizi e politiche in coerenza con il modificarsi dei bisogni. Un ruolo centrale viene attribuito ai destinatari dei servizi e ai portatori di interesse e le indagini di customer satisfaction vengono indicate quali strumenti strategici per orientare i percorsi di miglioramento. 87

88 Il controllo sulla qualità Memorandum Nicolais (2007) indica come prioritaria la misurazione della qualità e quantità dei servizi. Legge n. 15/2009 ed il relativo decreto attuativo (D.lgs 150/2009, Brunetta). Viene previsto l obbligato di dotarsi di un sistema di valutazione della performance organizzativa che contempla, tra le diverse variabili avente dimensione strategica anche la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi. D.Lvo 14 marzo 2013, n.33 (Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazione da parte della PA). Tra gli obblighi di pubblicazione in termini di trasparenza vi rientrano anche la determinazione degli standard di qualità da servizi pubblici da adottare ai sensi dell art. 28, D.l.vo n.150/

89 Motivi della scarsa diffusione di processi di misurazione della qualità: -la carenza di una marcata sensibilità da parte della sfera politica concernente la rilevanza nel disporre e comunicare all esterno risultati scaturiti da una sistematica attività di monitoraggio dei livelli di qualità offerti e percepiti dall utenza/collettività di riferimento; -la diffusa non conoscenza (specie anche delle figure interne ai servizi di controllo), delle minime basi metodologiche di tipo economico-aziendale e statistiche necessarie ai fini dello sviluppo di sistemi di rilevazione della cd customer satisfaction, idonee per poter garantire una rigorosità scientifica minimale onde considerare i risultati emersi significativi anche ai fini della relativa interpretazione gestionale e di alimentazione delle decisioni politiche. 89

90 Motivi della scarsa diffusione di processi di misurazione della qualità: -tipicità dei bisogni di intervento: l ente è chiamato nel fornire un adeguata risposta, bisogni che nella maggioranza dei casi sono caratterizzati da interessi pubblici collettivi che si discostano spesso in misura rilevante qualora confrontati con interessi individuali o di gruppo espressi da parte delle categorie di stakeholder; -la qualità dell azione amministrativa non può essere valutata solamente dal raggiungimento e/o mantenimento dei livelli di qualità conseguiti nell erogazione di specifici servizi pubblici, bensì dalla considerazione contestuale dei numerosi vincoli e standard da rispettare imposti dalla normativa (es. Patto di Stabilità; disposizioni in tema di appalti di servizi pubblici, richiesta di documenti integrativi quali durc, CIG ecc..). 90

91 Il controllo della qualità ex L. n.213/2012 l il controllo della qualità non solo viene richiamato all interno dei 6 controlli obbligatori, bensì assume un particolare connotato informativo autonomo, venendo di fatto considerata indispensabile sia in termini di livelli di servizi direttamente erogati dall ente che prodotti indirettamente tramite la gestione delle società e/o degli organismi strumentali all esercizio dell azione amministrativa (attenzione ai contenuti dei contratti di servizio e delle carte dei servizi!) 91

92 Controllo della qualità e controllo strategico l la disponibilità di ottenere sistematicamente informazioni concernenti risultati connessi ai livelli di qualità raggiunti mediante offerta di servizi rappresenta anche un valido riscontro della bontà di una politica comunale perseguita e quindi assume anche un connotato di vero e proprio indicatore di controllo strategico. 92

93 Controllo della qualità e controllo strategico l il controllo sugli organismi gestionali esterni anche il controllo della qualità si applica solo agli enti locali con popolazione superiore a abitanti in fase di prima applicazione, a abitanti per il 2014 e a abitanti a decorrere dal

94 Misurazione della qualità attraverso la customer satisfaction l La Customer Satisfaction è definita come l opinione di un cliente risultante dallo scarto tra la sua percezione di un prodotto o servizio consumato e le sue aspettative (Norme ISO 9000). 94

95 Misurazione della qualità attraverso la customer satisfaction: i vantaggi l Possibilità di ridefinire o rimodulare le condizioni organizzative dei servizi al fini di migliorarne i livelli di qualità offerti in funzione delle mutevoli esigenze avvertite dai cittadini o dai fruitori dei servizi stessi (stakeholders); l Opportunità per favorire il coinvolgimento e la partecipazione dell utente nelle fasi di accesso, di fruizione e di valutazione del servizio, in modo da rafforzare conseguentemente il rapporto di fiducia tra amministrazione e cittadino 95

96 Qualità e attività di monitoraggio l La qualità di un servizio può essere definita come la globalità degli aspetti e delle caratteristiche di un servizio da cui dipendono le sue capacità di soddisfare completamente un dato bisogno. l In tal senso, il monitoraggio della qualità percepita assume lo specifico significato di strumento utile al miglioramento continuo della qualità del servizio. 96

97 Qualità e indicatori: cosa misurare e perché? l Conoscere le aspettative e i bisogni del destinatario del servizio è una condizione indispensabile per costruire indicatori di misurazione e verifica della qualità, come rapporto tra prestazioni erogate e bisogni soddisfatti. l Il potenziale segnaletico implicito negli strumenti di customer satisfaction consiste nel permettere all amministrazione di intravedere i margini di miglioramento nei processi di erogazione dei servizi, partendo proprio dall analisi dei fattori su cui si registra il differenziale maggiore tra ciò che l amministrazione è riuscita a realizzare (cd qualità erogata ) e ciò di cui gli utenti hanno effettivamente bisogno o che si aspettano di ricevere dalla stessa amministrazione (cd qualità attesa ). 97

98 Le differenti dimensioni della qualità 98

99 I differenti risultati della qualità l La qualità inaccettabile di un servizio è da attribuire al non completo soddisfacimento delle aspettative dell'utente ed è pertanto un risultato da scartare. l La qualità ideale si pone su di un livello tale che o non è richiesto direttamente dall'utenza in quanto coincidente con uno o più bisogni latenti ovvero che l'ente stesso non è in grado di offrire ai livelli tariffari che l'utenza è disposta a corrispondere. 99

100 I differenti risultati della qualità l Un livello di qualità soddisfacente, definibile come <<qualità ideale relativa>> può essere pertanto offerto in funzione di diverse variabili, come le mutevoli esigenze dell'utenza di riferimento, della qualità mediamente offerta da altre organizzazioni (pubbliche, private o non profit) e del rapporto tra vantaggi (intesi come risparmi di costi) conseguibili dall'utenza e svantaggi (intesi come maggiori costi) per l ente, a parità dei requisiti qualitativi del servizio offerto. 100

101 I differenti risultati della qualità 1. un errata individuazione da parte dei responsabili dell ente circa le attese dell utente: i bisogni e le attese non sono sempre ben compresi dall amministrazione; l amministrazione e i cittadini possono attribuire un ordine di priorità diverso ai bisogni; 2. una scorretta traduzione dell ìdea di servizio in specifiche di progettazione: pur avendo correttamente individuato le reali attese dell utenza, le caratteristiche dell offerta di servizio sviluppate non incontrano le attese della domanda espressa; lo scostamento tra le attese del cittadino e i livelli di servizio definiti, è spesso dovuto al fatto che l insoddisfazione del cittadino dipende dal disallineamento tra le proprie attese e i livelli di prestazione previsti dall amministrazione 101