REPUBBLICA ITALIANA. Corte dei conti. Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo. e delle Amministrazioni dello Stato

Transcript

1 Deliberazione n. SCCLEG/2/2017/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Presidente Raffaele DAINELLI; componenti: Valeria CHIAROTTI, Maria Luisa DE CARLI, Maria Elena RASO, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI (relatore), Chiara BERSANI, Maria Teresa POLVERINO, Antonio ATTANASIO, Franco MASSI, Cinzia BARISANO, Luisa D EVOLI, Giovanni ZOTTA, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Donatella SCANDURRA, Benedetta COSSU, Pasquale PRINCIPATO. nell adunanza del 30 marzo 2017 visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; visto il Testo Unico delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161, concernente modificazioni al predetto Testo Unico; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 1

2 14/2000 del 16 giugno 2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011); vista la Determina del Responsabile Unico del Procedimento del Ministero della salute, in data 30 dicembre 2016, concernente l approvazione dell aumento dei servizi di cui al contratto stipulato in data 15 novembre 2013 tra la Direzione Generale del Sistema Informativo e statistico sanitario e il Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI) Accenture S.p.A.; visto il rilievo istruttorio dell Ufficio di controllo sugli atti del Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca (MIUR), del Ministero dei beni ambientali e delle attività culturali e del turismo (MIBACT), del Ministero della salute e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 15 febbraio 2017; vista la risposta dell Amministrazione pervenuta in data 7 marzo 2017; vista la nota in data 22 marzo 2017, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del MIUR, del MIBACT, del Ministero della salute e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha chiesto il deferimento alla Sezione del sopracitato atto; vista l ordinanza in data 23 marzo 2017, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 30 marzo 2017 per l esame della questione proposta; vista la nota in data 23 marzo 2017, con cui la Segreteria della Sezione ha comunicato la predetta convocazione al Ministero della salute 2

3 Gabinetto e Direzione Generale della digitalizzazione, del sistema informativo sanitario e della statistica, al Ministero dell economia e delle finanze Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, all Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero della salute; vista la memoria dell Amministrazione depositata presso la Segreteria in data 27 marzo 2017; udito il relatore Consigliere Roberto BENEDETTI; intervenuti i rappresentanti del Ministero della salute, dott. Massimo CASCIELLO, Direttore Generale della digitalizzazione, del sistema informativo sanitario e della statistica, dott. Stefano SACCONE, Direttore dell Ufficio I - Affari generali - della stessa Direzione, dott. Enrico PARISI, Dirigente dell Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero della salute; Con l assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza. Ritenuto in FATTO In data 26 gennaio 2017 è pervenuta all esame del competente Ufficio di controllo, per il prescritto controllo preventivo di legittimità, ai sensi dell art. 3, comma 1, lett. g) della legge n. 20/1994, la Determina del Ministero della salute, in data 30 dicembre 2016, con la quale si dispone l approvazione dell aumento dei servizi di cui al contratto stipulato in data 15 novembre 2013 tra la Direzione generale del sistema informativo e statistico sanitario e il Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI) Accenture S.p.A.. 3

4 Sul provvedimento l Ufficio ha formulato rilievo istruttorio in data 15 febbraio Preliminarmente l Ufficio ha osservato che risultano, oltre a quella in esame, tre precedenti estensioni del contratto originario: due predisposte ai sensi dell'art. 57, comma 5, lett. b) del decreto legislativo n.163/2006, rispettivamente di euro ,54 e di euro ,50, i cui decreti di approvazione risultano registrati dall Ufficio, e una, di cui si ha notizia dal parere ANAC del 31 maggio 2016, ai sensi dell'art. 114 del d.lgs. n.163/2006 e dell'art. 311, comma 4, del D.P.R. n.207/2010, per un importo pari a euro ,64, il cui decreto di approvazione non risulta pervenuto al controllo della Corte. Con riferimento all atto in esame: - è stato chiesto di conoscere se l estensione fosse stata inserita nel programma biennale degli acquisti di beni e servizi che le Amministrazioni sono tenute ad adottare, ai sensi dell art. 21 del d.lgs. 18 aprile 2016, n.50, programma non pervenuto all Ufficio pur costituendo un atto di programmazione comportante spese; - è stato osservato che la richiesta d'aumento del quinto d'obbligo e la Determina di approvazione sono state, rispettivamente, firmate dal Direttore Generale e dal Responsabile Unico del Procedimento (RUP), quest ultimo con qualifica di dirigente di seconda fascia, con la conseguenza che l operato del dirigente di prima fascia viene approvato dal dirigente di seconda fascia; - è stato rilevato che, nelle premesse del provvedimento, il richiamo 4

5 all'art. 15, comma 1, della legge n.241/90, in materia di accordi di collaborazione tra Amministrazioni pubbliche, è improprio trattandosi, nel caso di specie, di accordo tra Direzioni della stessa Amministrazione; - è stato rilevato il mancato coinvolgimento della Cabina di Regia, organo con ruolo di indirizzo, coordinamento e controllo qualitativo del Nuovo Sistema Informativo Sanitario nazionale (NSIS), alla quale il Protocollo d intesa del 23 marzo 2005 ha affidato, tra l altro, anche la definizione e il continuo adeguamento nel tempo dei contenuti informativi e delle modalità di alimentazione del NSIS; - è stato chiesto se l Amministrazione avesse richiesto il parere obbligatorio di congruità tecnico-economica dell Agenzia per l Italia digitale, considerate anche le precedenti estensioni sopracitate, l importo delle quali, sommato, supera il limite dei ,00 di euro; - è stata evidenziata la notevole ampiezza dell oggetto del contratto originario ed è stato osservato che lo stesso già comprendeva oltre alla gestione anche lo sviluppo del Nuovo Sistema Informativo Sanitario Nazionale; - sono state espresse perplessità con riguardo alla circostanza che, da un lato, nelle premesse della Determina per l'indizione della procedura di aumento l Amministrazione ha precisato, con riferimento al contratto originario, che "...il contratto, nel corso della sua esecuzione, ha subito consistenti riduzioni di risorse operate per gli effetti dell'art. 32, comma 19, del contratto e che tali riduzioni hanno pregiudicato la possibilità di assicurare la realizzazione degli sviluppi oggetto del presente ad 5

6 invarianza delle risorse finanziarie"; dall altro, il Ministero ha affermato che il ricorso all ampliamento dei servizi è disposto ai sensi e per gli effetti dell'art. 114 del d.lgs. n. 163/2006 e dell art. 311, comma 2, del DPR n.207/2010; - è stato chiesto, a tale proposito, di chiarire a quanto ammontassero le soprarichiamate consistenti riduzioni di risorse operate e, conseguentemente, in che termini e per quali motivi sia stato modificato il corrispettivo massimo indicato dall art. 32 del contratto originario; - con riferimento alle sopravvenute norme richiamate a fondamento dell atto in esame, pur essendo indubbiamente emanate successivamente alla stipula del contratto, si è osservato che alcune disposizioni sono attuative di norme comunitarie (d.lgs. 4 marzo 2014, n Attuazione della direttiva 2011/24/UE concernente l'applicazione dei diritti dei pazienti relativi all'assistenza sanitaria transfrontaliera, nonché della direttiva 2012/52/UE, comportante misure destinate ad agevolare il riconoscimento delle ricette mediche emesse in un altro stato membro), mentre altre disposizioni sembrerebbero rientrare nello sviluppo del sistema oggetto del contratto originario; - sono stati richiamati il parere del 31 maggio 2016 n.610, reso dall ANAC su richiesta dell Ufficio legislativo del Ministero su una precedente estensione del contratto principale, e l integrazione del 21 settembre 2016 al sopracitato parere, ritenendo condivisibili le richiamate considerazioni; 6

7 - è stato evidenziato che il decreto approvativo non indica il capitolo del Ministero sul quale imputare la spesa; a tale proposito, è stato chiesto di trasmettere copia del decreto in data 28 novembre 2016, indicato nelle premesse dell atto in esame, con il quale il Direttore Generale della programmazione ha approvato ed impegnato la spesa relativa alla copertura dei costi necessari allo svolgimento delle attività di cui alla presente procedura estensiva, pari ad euro ,03. L Amministrazione, con nota pervenuta il 7 marzo 2017, ha chiarito quanto segue. Con riguardo alla programmazione biennale prevista dall art. 21 del d.lgs. n.50/2016, il Ministero ha precisato che lo stesso ha adempiuto all obbligo con riferimento al primo biennio utile successivo a quello di entrata in vigore della legge (ovvero il biennio ), non avendo la norma effetto retroattivo, ed ha proceduto alla pubblicazione nel sito istituzionale. In merito alla firma del provvedimento, l Amministrazione ha fatto presente che il Responsabile Unico del Procedimento, firmatario dell atto in esame, ha ricevuto incarico ai sensi della normativa di settore dallo stesso Direttore generale, al momento della emissione della determinazione a contrarre. Circa il richiamo all'articolo 15 della legge n.241/1990, nelle premesse del decreto del RUP, si è osservato che il riferimento è rivolto all'istituto generale di accordi tra amministrazioni, che in via di analogia può calibrarsi anche ad accordi tra Unità Organizzative interne alla stessa 7

8 Amministrazione. Il Ministero ha richiamato, inoltre, l'art. 11 del DPCM n.59/2014, che attribuisce alla Direzione generale del sistema informativo il coordinamento dell'informatizzazione e una competenza trasversale in tema di gestione delle infrastrutture informatiche in raccordo con le altre direzioni generali. In merito alla perplessità relativa al mancato coinvolgimento della Cabina di Regia, è stato allegato il verbale della medesima di approvazione definitiva delle Schede di Dimissione Ospedaliera (SDO). Riguardo alla richiesta del previsto parere di congruità tecnicoeconomica, l Amministrazione ha precisato di aver tenuto conto del parere di congruità n. 27/2012. La medesima ha precisato, inoltre, che la prosecuzione dell attività di sviluppo in ambito tecnico si pone in linea di continuità e di coerenza economica rispetto ai costi del contratto principale. Con riferimento alle riduzioni il Ministero ha reso noto che attualmente il contratto è in fase esecutiva e che lo stesso è stato oggetto non solo di estensioni, ma anche di riduzioni di budget. Inoltre, il contratto è assoggettato, ai sensi della normativa di settore, ai controlli in corso di esecuzione da parte dell Autorità per la Digitalizzazione della Pubblica Amministrazione (essendo catalogato di grande rilevanza informatica ). Riguardo alla sopravvenuta normativa attuativa di direttive comunitarie, l Amministrazione ha osservato che, le estensioni in essere discendono dal contratto originale, atteso che ogni direttiva europea comporta complesse azioni di innesto all interno dei diversi sistemi 8

9 nazionali. A tale riguardo, con riferimento alle SDO il Ministero ha interessato le Regioni, il Garante della Privacy, le varie e susseguenti Autorità informatiche (già CNIPA, poi AIPA, poi DIGIT-PA ed infine AGiD), lungo un percorso che è durato anni e che ha comportato l esigenza di superare le previgenti SDO per sostituirle con un sistema informativo che ha caratteristiche di assoluta novità, essendo integrato anche con il Codice Unico Nazionale dell Assistito (CUNA). In merito al citato parere ANAC del 31 maggio 2016 n. 610 e alla sua integrazione del 21 settembre 2016, n.21, l Amministrazione ha ribadito che l aumento contrattuale deriva da elementi normativi sopravvenuti e, per tale motivo, l esigenza tecnica da soddisfare non poteva essere prevista e concretizzata nell originaria documentazione di gara. Inoltre, ha sottolineato che lo sviluppo del sistema informativo SDO (quale componente integrata nel più ampio NSIS e non già funzionalmente autonoma) non può essere tecnicamente separato dall oggetto del contratto originario, pena conseguenze pregiudizievoli in merito all integrità, funzionalità e sicurezza del complessivo sistema NSIS. La medesima ha sostenuto, inoltre, di non aver inteso introdurre elementi estranei all oggetto contrattuale, ma di essersi trovata nella necessità di assicurare uno specifico sviluppo del sistema NSIS in adempimento di determinate disposizioni normative. Ha, altresì, rappresentato che il contratto è in una fase esecutiva caratterizzata da una seria carenza di risorse per provvedere a nuove 9

10 attività di sviluppo di sistemi informativi importanti (quale quello all esame); che l andamento dei livelli di budget, dai quali attingere per garantire la prosecuzione delle attività di sviluppo informatico, è in progressivo esaurimento: da ciò l esigenza di richiedere la collaborazione finanziaria della Direzione Generale della programmazione sanitaria, attraverso il protocollo di intesa che ha originato l ipotesi estensiva de qua. Riguardo all omessa menzione nel decreto del RUP del capitolo di spesa, l Amministrazione ha specificato che si è fatto rinvio al decreto della Direzione generale della programmazione sanitaria del 28 novembre 2016, con il quale, tra l altro, è stato assunto l impegno della spesa. Considerato in DIRITTO La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla conformità a legge del provvedimento in epigrafe, con il quale si dispone l approvazione dell aumento dei servizi di cui al contratto stipulato in data 15 novembre 2013 tra la Direzione Generale del Sistema Informativo e statistico sanitario e il Raggruppamento Temporaneo di Imprese - Accenture S.p.A.. In via pregiudiziale, la Sezione ritiene di dover verificare l assoggettabilità al controllo preventivo di legittimità dell atto deferito, considerato che la relativa disciplina contenuta nell art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 prevede tassative tipologie di atti. Al riguardo, va osservato che in materia di acquisizione di beni e servizi la citata disposizione prevede alla lettera g) l assoggettabilità al controllo 10

11 preventivo della Corte dei conti dei decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato. La giurisprudenza della Sezione ha chiarito che in corso di esecuzione del contratto, l aumento (o la diminuzione) delle prestazioni fino a concorrenza del quinto del prezzo dell appalto, alle stesse condizioni del contratto pone in essere verosimilmente un atto a struttura unilaterale che però non comporta alcun regolamento di un nuovo rapporto giuridico, dato che il contratto originario rimane immutabile nel suo contenuto dispositivo sottoscritto dalle parti, salvo che per l incremento (o decremento) della quantità della prestazione (deliberazione n.163/1995). Trattasi di un vincolo cui l appaltatore è obbligato ex lege, dovendosi dare prevalenza alle esigenze di pubblico interesse non comportanti modifiche e/o integrazioni al contratto principale al quale si riferiscono. Diversamente, è da ritenere, che sono soggetti a controllo preventivo tutti gli atti modificativi e/o integrativi che comportano esercizio dello ius variandi con riferimento agli elementi essenziali del contratto originario già, a sua volta, sottoposto a controllo. Nel caso di specie, la Determina del RUP prevede, allo stato degli atti, sulla base degli elementi e dei chiarimenti forniti dall Amministrazione, una fornitura aggiuntiva ricompresa nel quinto d obbligo del contratto originario e, in quanto tale, non è assoggettabile a controllo preventivo (cfr. anche la deliberazione n. 120/1996). L esecuzione della Determina, pertanto, è rimessa all esclusiva responsabilità dell Amministrazione, chiamata a vigilare sulla correttezza 11

12 di tutti i relativi adempimenti. La soluzione data alla questione pregiudiziale preclude l esame nel merito degli aspetti controversi. P.Q.M. La Sezione dichiara non luogo a deliberare. Il Presidente (Raffaele DAINELLI) Il Relatore (Roberto BENEDETTI) Depositata in Segreteria il 27 aprile 2017 Il Dirigente Dott. Massimo BIAGI 12