CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 58/2012/SRCPIE/PRSE La Sezione Regionale di controllo per il Piemonte, composta dai sigg. Magistrati: Dott. ssa Enrica LATERZA Presidente Dott. Gianfranco BATTELLI Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo Referendario relatore Dott. Walter BERRUTI Primo Referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario nell adunanza del giorno 18 aprile 2012; Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214; Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20; 1

2 Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: Testo unico delle leggi sull ordinamento degli Enti Locali ; Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti; Vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e s.m.i.; Vista la delibera n. 2/AUT/2011/INPR, depositata in data 9 giugno 2011, della Sezione delle Autonomie, inerente le linee-guida cui devono attenersi, ai sensi dell art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul bilancio di previsione dell esercizio 2011 e sul rendiconto dell esercizio 2010 ed i questionari allegati; Vista la deliberazione n. 283/2011/SRCPIE/INPR del 15 dicembre 2011, con la quale è stata programmata l attività di controllo per l anno 2012; Vista la relazione sul rendiconto 2010, redatta dall Organo di revisione del Comune di Scalenghe (TO), ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266; Vista la richiesta di deferimento del magistrato istruttore; Vista l ordinanza n. 15/2012, con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta; Udito il Magistrato Istruttore Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa PREMESSO Dall esame della relazione sul rendiconto 2010, redatta ai sensi dell art. 1, commi 166 e segg., della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 dall Organo di revisione del 2

3 Comune di Scalenghe (TO), considerato quanto emerso dal contraddittorio svolto con l Ente e dalle risultanze dell attività istruttoria, è risultato quanto segue: 1. un risultato di gestione negativo ( ,68 euro) nel 2010, derivante da un disequilibrio di parte corrente e, in particolare, una differenza di parte corrente negativa ( ,15) - ripianata con l utilizzo dell avanzo di amministrazione ( euro) e con mezzi straordinari quali i contributi per permessi di costruire (l Ente ha destinato a spesa corrente il 52,8 % del contributo per permesso per costruire per un importo pari a ,83 euro) e un saldo di parte corrente al netto delle variazioni sempre negativo ( ,32 euro). In sede istruttoria il Comune ha precisato che il disequilibrio di parte corrente risultante nella relazione del revisore è dovuto alla circostanza di aver indicato alla voce rimborso prestiti parte del titolo III anche la somma di ,49 euro relativa ad anticipazione straordinaria attivata con la tesoreria comunale. Al netto di tale anticipazione straordinaria il disequilibrio di parte corrente si ridurrebbe a ,66 euro, pienamente coperto con l utilizzo dell avanzo di amministrazione e i permessi di costruire sopra indicati. 2. un ricorso a entrate straordinarie che supera la percentuale del 5% del valore della spesa corrente (percentuale di riferimento desunta, quale parametro, facendo riferimento al DM 24 settembre 2009 individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari sulla base di appositi parametri obiettivi per il triennio ) e inoltre una differenza fra entrate e spese correnti aventi carattere non ripetitivo, non destinata a spese di investimento, pari a circa euro; 3

4 3. a fronte di un importo rilevante del totale dei residui attivi (oltre 2,4 milioni di euro), di cui 1,12 milioni antecedenti al 2006, si è rilevata un applicazione quasi per intero dell avanzo dell esercizio precedente al bilancio 2010 (per circa euro); 4. la rinegoziazione di un mutuo stipulato con Cassa Depositi e Prestiti per l importo di euro, con una riduzione della rata pari a ,26 euro (rata annuale ante rinegoziazione ,10; rata annuale post rinegoziazione ,84) e un rilevante incremento degli interessi complessivi (ante rinegoziazione ,76; post rinegoziazione ,06). A seguito delle verifiche e degli accertamenti preliminari, il Magistrato Istruttore ha svolto attività istruttoria nel corso della quale l Ente ha fornito specifiche informazioni e, successivamente, ha trasmesso al Comune una scheda riepilogativa segnalando in modo formale le violazioni accertate in sede istruttoria ed ha invitato l Ente a fornire ulteriori chiarimenti. Considerato il contraddittorio svolto con l Ente e le risultanze dell attività istruttoria, il Magistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per l attivazione della procedura prevista dal comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005. CONSIDERATO La Legge 23 dicembre 2005, n. 266 ha delineato una nuova e significativa modalità di verifica in ordine al rispetto degli obiettivi previsti dalla normativa sul Patto di stabilità interno e alla correttezza della gestione finanziaria degli Enti territoriali, stabilendo una specifica competenza in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. 4

5 Proseguendo in un disegno legislativo, avviato dopo la riforma del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione con la Legge 5 giugno 2003, n. 131, che vede il progressivo riconoscimento del ruolo delle Sezioni regionali di controllo della magistratura contabile quali garanti della corretta gestione delle risorse pubbliche nell interesse, contemporaneamente, dei singoli Enti territoriali e della comunità che compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei conti dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza 27 gennaio 1995, n. 29 e ribadita dalle sentenze 9 novembre 2005, n. 417 e 6 giugno 2007, n. 179), il legislatore ha ritenuto di rafforzare ulteriormente questo ruolo. Da ultimo, l art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha valorizzato questo controllo effettuato dalla Corte dei conti, prescrivendo che, qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso Ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la stessa Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, trasmetta gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Trattasi, in ogni caso, di un controllo di tipo collaborativo (in proposito: Corte Cost. 7 giugno 2007, n. 179 e 9 febbraio 2011, n. 37), le cui caratteristiche suggeriscono di segnalare agli Enti, specie in sede di analisi delle relazioni dell Organo di revisione sui bilanci, anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità a queste connesse, ovvero da sintomi di criticità o difficoltà gestionale, ferma 5

6 restando la gravità di tutte le irregolarità che costituiscono un serio rischio per gli equilibri di bilancio. Tanto l adozione di specifiche pronunce di grave irregolarità contabile, quanto la segnalazione di irregolarità non gravi ovvero di sintomi di criticità, hanno lo scopo di riferire all organo elettivo e di dare impulso alle opportune misure correttive, la cui congruità potrà essere valutata dalla Sezione nell ambito del controllo sull intero ciclo di bilancio. In ogni caso, si precisa che, se le caratteristiche di questo controllo consentono alla Sezione di ravvisare, sulla base delle relazioni degli Organi di revisione e del contraddittorio svolto, irregolarità contabili o criticità gestionali, l Ente è chiamato comunque a valutare le segnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, nonché alla possibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio, di specifiche misure già adottate. Con riferimento alla relazione relativa al rendiconto 2010 del Comune di Scalenghe, si evidenzia quanto segue. 1. Il ricorso a mezzi straordinari supera la percentuale del 5% del valore della spesa corrente (percentuale di riferimento desunta, quale parametro, facendo riferimento al DM 24 settembre 2009 individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari sulla base di appositi parametri obiettivi per il triennio ). Come precisato in più occasioni da questa Sezione (cfr. del. n. 175/2011), deve evitarsi, oltre certi limiti, la destinazione a spesa corrente di entrate di carattere eccezionale che denota uno squilibrio strutturale ripianato con mezzi straordinari non reiterabili nel tempo. Tanto rileva, sia nell ambito di una più complessa verifica degli equilibri dell esercizio in esame, sia ai fini di una verifica della capacità di programmazione 6

7 e di realizzazione delle previsioni da parte dell Ente, potendo acquisire carattere di strutturalità l effettuazione di spese coperte con mezzi straordinari. 2. In merito alla rilevante differenza fra entrate e spese correnti aventi carattere non ripetitivo non destinata a spese per investimenti, si osserva che le entrate non ripetitive, per il loro carattere di variabilità, non presentano alcuna garanzia che si ripetano nella stessa misura negli esercizi successivi. Pertanto, da un lato va evitato il rilevante scostamento tra accertamenti e riscossioni rilevato nel 2010, dall altro va ponderata la tipologia di spese da finanziare con tali entrate, onde evitare rischi per i futuri equilibri di bilancio. Va quindi attentamente valutata l incidenza dei residui attivi destinati a formarsi negli anni a venire in conseguenza dello scostamento tra accertamenti e riscossioni. Inoltre particolare attenzione va prestata anche alla destinazione di tali risorse variabili che devono essere finalizzate a spese di investimento, ovvero a spese correnti di carattere straordinario (punto 20, principio contabile n. 2 gestione nel sistema del bilancio). Pertanto, la gestione di tali poste di bilancio implica l adozione di particolari criteri di prudenza, a causa della natura incerta delle riscossioni ad esse legate, dipendenti da fattori difficilmente governabili e prevedibili da parte dell Ente, che, ove non adotti appropriate modalità di accertamento e gestione, può incorrere in possibili squilibri di bilancio. In sintesi, la rilevata differenza fra entrate e spese correnti aventi carattere non ripetitivo, non essendo stata destinata a spese per investimenti, evidenzia la mancanza di un equilibrio strutturale di parte corrente e dunque il determinarsi di situazioni di rischio per i futuri equilibri di bilancio, derivanti dal finanziamento di spese correnti consolidate attraverso entrate di natura straordinaria. Al riguardo, 7

8 non ha alcun rilievo la circostanza che tale differenza sia stata determinata per lo più dall utilizzo, per il finanziamento delle spese correnti di una quota dei proventi relativi agli oneri concessori, come consentito dalla legge, trattandosi pur sempre di entrate aventi carattere non ripetitivo. 3. L avanzo di amministrazione del 2010 (pari a ,35 euro) risulta determinato, a fronte di un risultato di gestione negativo, in ragione dell avanzo dell anno precedente (interamente utilizzato per ,04 euro) e del saldo positivo della gestione dei residui. Risulta pertanto fondamentale un approfondimento, ai fini di una verifica dell effettività degli equilibri dell esercizio in esame, sull attendibilità dei residui e dunque dell avanzo utilizzato. Come infatti è stato segnalato da questa Sezione in diverse occasioni, ai fini della spendibilità della risorsa finanziaria in parola, va distinto l avanzo di amministrazione che trova una corrispondenza nel risultato positivo anche della gestione di competenza, dall avanzo che, in presenza di una gestione deficitaria, risulta esclusivamente dal riaccertamento dei residui (cfr. del. n. 68/2011). Nel caso di specie si è evidenziato un importo rilevante del totale dei residui attivi superiore ai 2,4 milioni di euro, di cui 1,12 milioni antecedenti al In sede istruttoria l Amministrazione ha fatto presente che l ammontare totale dei residui attivi è riconducibile principalmente a due contributi regionali concessi nel 2002 e 2004 per opere strutturali di cui restavano da erogare al 31 dicembre ,20 euro. Si sono rilevati anche residui attivi del titolo I anteriori al 2006 (dunque di dubbia esigibilità) per un importo superiore a euro, rispetto ai quali l Ente ha precisato che sono stati consegnati ad Equitalia per la riscossione. In ogni caso non risulta essere stata prudenzialmente accantonata una parte dell avanzo di 8

9 amministrazione per un importo corrispondente, in quanto, come sopra rilevato, l avanzo degli esercizi precedenti è stato interamente utilizzato nel 2010, anche per la parte corrente. Al riguardo non può non rilevarsi in primo luogo come, concorrendo i residui attivi riportati nel bilancio a formare il risultato di amministrazione che l Ente può applicare ed utilizzare negli esercizi successivi, sia responsabilità primaria dell Ente mantenere nel bilancio solo i residui che ritiene con ragionevole certezza di incassare. Conseguentemente, in merito alla futura programmazione finanziaria dell Ente, al fine di salvaguardare gli equilibri finanziari in presenza di residui attivi di dubbia esigibilità, ritiene la Sezione di dover ribadire che l utilizzabilità dell avanzo resta condizionata ad un applicazione rigorosa del principio di prudenza, cui fa riferimento il principio contabile n. 3, punti 60 (in particolare lett. d) e 101, approvato dall Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali. Quest ultimo in particolare prevede che i crediti di dubbia esigibilità devono essere stralciati dal conto del bilancio, salvo che non sussista un avanzo vincolato tale da consentire la copertura della relativa perdita. L Ente in sede di contraddittorio ha dichiarato di aver provveduto in tal senso in sede di elaborazione del bilancio consuntivo Con riferimento alle operazioni di rinegoziazione operate dall Ente, facendo riferimento ad un orientamento espresso da questa Sezione in diverse occasioni (vedi, tra le altre, Sezione Piemonte n. 221/2011 e n. 158/2011, ), va rilevato che i vantaggi delle operazioni di rinegoziazione devono essere valutati non soltanto sotto il profilo meramente finanziario dato dalla differenza fra l attualizzazione dei flussi dei pagamenti delle passività originarie e quelli delle 9

10 nuove passività, ma, in ossequio al principio di sana gestione, devono essere assoggettati a una valutazione complessiva, finanziaria ed economica, che tenga conto dei rischi assunti dall Ente con la nuova operazione (connessi alle situazioni di mercato; alla durata del debito; alle modalità di estinzione) e soprattutto delle conseguenze dell allungamento del periodo di debito che vincola la futura attività dell Ente. La rinegoziazione dei mutui, infatti, comporta in linea generale, oltre al vantaggio immediato della riduzione della spesa annuale per il rimborso delle rate in ammortamento, un aumento della spesa complessiva per interessi in conseguenza della maggior durata dell indebitamento ed un irrigidimento dei bilanci futuri. Conseguentemente la diminuzione delle rate di ammortamento, non può essere considerata di per sé un risparmio, dovendosi avere presente la conseguenza principale della rinegoziazione, ovvero il vincolo dell indebitamento protratto per gli esercizi futuri (in tal senso anche altre Sezioni regionali, cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia, del. n del 1 dicembre 2010, Sezione regionale di controllo per la Liguria del. n. 77 del 17 settembre 2008, Sezione regionale di controllo per la Toscana, del. n. 27 del 6 aprile 2011). In sede istruttoria il Comune ha precisato che la rinegoziazione in parola è stata determinata dalla volontà di generare un beneficio economico attraverso al riduzione della rata, da destinare alla contrazione di un mutuo per la realizzazione di un campo sportivo. E evidente come in tal guisa si effettua in ogni caso una traslazione sugli esercizi futuri del peso del debito preesistente, vincolando i futuri bilanci dell Ente. Al riguardo va osservato infatti come il prolungamento della durata complessiva dei singoli mutui comporti uno scollegamento tra la durata fisica dell investimento originario ed il suo finanziamento. Si ricorda al riguardo il punto 23 del principio 10

11 contabile n. 2, contenuto nelle finalità e postulati dei principi contabili degli Enti locali, approvato dall Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali, il quale prevede che ai fini del mantenimento dell equilibrio patrimoniale è opportuno commisurare il periodo di ammortamento dell indebitamento con il presumibile periodo nel quale gli investimenti correlati potranno produrre la loro utilità. Del resto il significato del vincolo all'indebitamento solo per spesa per investimento, previsto dall ultimo comma dell'art. 119 della Costituzione, si fonda tanto nella dinamica della produzione del reddito futuro, quanto nell esigenza di un equità intergenerazionale P.Q.M. la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte invita l amministrazione comunale di Scalenghe (TO): - ad adottare misure gestionali utili a prevenire qualsiasi compromissione dell equilibrio della situazione corrente assicurando un bilanciamento strutturale tra entrate e spese, senza rischi per i futuri equilibri di bilancio; - ad adottare, in particolare, criteri di prudenza nell accertamento e nella gestione delle entrate non ripetitive; - a fare affidamento su un avanzo di amministrazione misurato ed utilizzato nel rispetto rigoroso del principio della prudenza, provvedendo in particolare a stralciare i crediti di dubbia esigibilità dal conto del bilancio o, in alternativa, a vincolare l avanzo in misura tale da consentire la copertura della relativa perdita; - ad assumere le dovute cautele nella gestione dell indebitamento, nel rispetto del principio della sana gestione finanziaria, nonché del principio dell equilibrio intergenerazionale. 11

12 Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio Comunale nella persona del suo Presidente, al Sindaco e all Organo di revisione economicofinanziaria del Comune di Scalenghe (TO). Così deliberato in Torino nell adunanza del giorno 18 aprile Il Magistrato estensore F.to Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica Laterza Depositato in Segreteria il 19/04/2012 Il Funzionario Preposto F.to Dott. Federico SOLA 12