CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 190/2012/SRCPIE/PRSE La Sezione Regionale di controllo per il Piemonte, composta dai sigg. Magistrati: Dott. ssa Enrica LATERZA Presidente Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo Referendario relatore Dott. Walter BERRUTI Primo Referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario nell adunanza del giorno 23 maggio 2012; Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214; Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20; 1

2 Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: Testo unico delle leggi sull ordinamento degli Enti Locali ; Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti; Vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e s.m.i.; Vista la delibera n. 2/AUT/2011/INPR, depositata in data 9 giugno 2011, della Sezione delle Autonomie, inerente le linee-guida cui devono attenersi, ai sensi dell art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul bilancio di previsione dell esercizio 2011 e sul rendiconto dell esercizio 2010 ed i questionari allegati; Vista la deliberazione n. 283/2011/SRCPIE/INPR del 15 dicembre 2011, con la quale è stata programmata l attività di controllo per l anno 2012; Vista la relazione sul rendiconto 2010, redatta dall Organo di revisione del Comune di Volvera (TO), ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266; Vista la richiesta di deferimento del magistrato istruttore; Vista l ordinanza n. 21/2012, con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta; Udito il Magistrato Istruttore Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa PREMESSO Dall esame della relazione sul rendiconto 2010, redatta ai sensi dell art. 1, commi 166 e segg., della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 dall Organo di revisione del 2

3 Comune di Volvera (TO), considerato quanto emerso dal contraddittorio svolto con l Ente e dalle risultanze dell attività istruttoria, è risultato quanto segue: 1. un risultato di gestione negativo ( ,13 euro) derivante da disequilibri di parte corrente e di parte capitale nel 2010 (coperti con l applicazione dell avanzo di amministrazione e con il contributo per permesso di costruire), che segue a risultati di gestione negativi reiterati anche negli esercizi precedenti ( ,14 euro, nel 2008; ,41 euro, nel 2009); 2. rilevanti scostamenti tra previsioni ( euro), accertamenti ( euro) e riscossioni (34.735,76 euro) per il recupero dell evasione tributaria; 3. un significativo importo dei residui attivi (superiori ai 3,4 milioni di euro), di cui anteriori al 2006, ,57 euro (in particolare i residui del titolo I e III superano complessivamente i euro), a fronte del quale l avanzo dell esercizio precedente è stato quasi interamente applicato al bilancio 2010 (nella misura di euro); 4. partecipazioni in società con criticità gestionali. A seguito delle verifiche e degli accertamenti preliminari e dell attività istruttoria nel corso della quale l Ente ha fornito specifiche informazioni, il Magistrato istruttore ha trasmesso al Comune una scheda riepilogativa segnalando in modo formale le violazioni accertate in sede istruttoria ed invitando a fornire eventuali ulteriori deduzioni. Considerato il contraddittorio svolto con l Ente e le risultanze dell attività istruttoria, il Magistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per l attivazione della procedura prevista dal comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005. CONSIDERATO 3

4 La Legge 23 dicembre 2005, n. 266 ha delineato una nuova e significativa modalità di verifica in ordine al rispetto degli obiettivi previsti dalla normativa sul Patto di stabilità interno e alla correttezza della gestione finanziaria degli Enti territoriali, stabilendo una specifica competenza in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Proseguendo in un disegno legislativo, avviato dopo la riforma del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione con la Legge 5 giugno 2003, n. 131, che vede il progressivo riconoscimento del ruolo delle Sezioni regionali di controllo della magistratura contabile quali garanti della corretta gestione delle risorse pubbliche nell interesse, contemporaneamente, dei singoli Enti territoriali e della comunità che compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei conti dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza 27 gennaio 1995, n. 29 e ribadita dalle sentenze 9 novembre 2005, n. 417 e 6 giugno 2007, n. 179), il legislatore ha ritenuto di rafforzare ulteriormente questo ruolo. Da ultimo, l art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha valorizzato questo controllo effettuato dalla Corte dei conti, prescrivendo che, qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso Ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la stessa Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, trasmetta gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Trattasi, in ogni caso, di un controllo di tipo collaborativo (in proposito: Corte Cost. 7 giugno 2007, n. 179 e 9 febbraio 2011, n. 37), le cui caratteristiche 4

5 suggeriscono di segnalare agli Enti, specie in sede di analisi delle relazioni dell Organo di revisione sui bilanci, anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità a queste connesse, ovvero da sintomi di criticità o difficoltà gestionale, ferma restando la gravità di tutte le irregolarità che costituiscono un serio rischio per gli equilibri di bilancio. Tanto l adozione di specifiche pronunce di grave irregolarità contabile, quanto la segnalazione di irregolarità non gravi ovvero di sintomi di criticità, hanno lo scopo di riferire all organo elettivo e di dare impulso alle opportune misure correttive, la cui congruità potrà essere valutata dalla Sezione nell ambito del controllo sull intero ciclo di bilancio. In ogni caso, si precisa che, se le caratteristiche di questo controllo consentono alla Sezione di ravvisare, sulla base delle relazioni degli Organi di revisione e del contraddittorio svolto, irregolarità contabili o criticità gestionali, l Ente è chiamato comunque a valutare le segnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, nonché alla possibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio, di specifiche misure già adottate. Con riferimento alla relazione sul rendiconto 2010 del Comune di Volvera, si evidenzia quanto segue. 1. Con riguardo al risultato negativo della gestione, in sede istruttoria l Ente ha dichiarato che la risultanza negativa consegue all applicazione dell avanzo di amministrazione. In particolare, nel 2010 è stato applicato quasi interamente l avanzo dell esercizio precedente (pari a ,39 euro, applicato per spese correnti e per spese di parte capitale per un totale di euro). 5

6 Al riguardo non può non sottolinearsi come il risultato di gestione negativo del 2010 segua risultati negativi riscontrati già negli anni precedenti. Una gestione di competenza in costante disavanzo, per quanto coperta con l avanzo di amministrazione, va monitorata, avendosi particolare riguardo alle capacità di programmazione e di realizzazione delle previsioni dell Ente, potendo acquisire carattere di strutturalità l effettuazione di spese coperte con mezzi straordinari. Nel caso di specie, in particolare, sia nell ambito di una più complessiva verifica dell effettività degli equilibri dell esercizio in esame, sia ai fini di una corretta futura programmazione, vanno sottolineate le criticità di una situazione in cui il disavanzo in parola è derivato, nel 2010, da squilibri di parte corrente. Tanto rileva anche in ragione di quanto di seguito evidenziato con riguardo all avanzo di amministrazione. L Ente è dunque chiamato a soddisfare quei principi contabili redatti dall Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali che regolano la materia. In base a tali principi l Ente valuta, sulla base del trend storico, l andamento del risultato della gestione di competenza, al fine di evidenziare sia eventuali trend negativi strutturali, sia la capacità dell Ente di conseguire gli obiettivi finanziari che si era prefissato all inizio dell anno (si richiama, in particolare, il principio contabile n. 3 I risultati finanziari, punto 57, punto 58 e punto 60). 2. In merito allo scostamento rilevato fra previsioni, accertamenti e riscossioni dei proventi derivanti dal recupero dell evasione tributaria, si rileva come la gestione delle entrate non ripetitive implichi l adozione di particolari criteri di prudenza, anche a causa della natura incerta delle riscossioni ad esse legate, dipendenti da fattori difficilmente governabili e prevedibili da parte dell Ente, che, 6

7 ove non adotti appropriate modalità di accertamento e gestione, può incorrere in possibili squilibri di bilancio. L Ente deve dunque adottare tutte le misure necessarie a contenere lo scostamento tra accertamenti e riscossioni rilevato nel 2010, nonché a valutare attentamente l incidenza dei residui attivi destinati a formarsi negli anni a venire in conseguenza dello scostamento tra accertamenti e riscossioni. 3. In una situazione come quella sin qui descritta, appare particolarmente rilevante per l Ente verificare l utilizzabilità dell avanzo di amministrazione. Come infatti è stato segnalato da questa Sezione in diverse occasioni, ai fini della spendibilità della risorsa finanziaria in parola, va distinto l avanzo di amministrazione che trova corrispondenza nel risultato positivo anche della gestione di competenza, dall avanzo che, in presenza di una gestione deficitaria, risulta esclusivamente dal riaccertamento dei residui (cfr. del. 68/2011). Nel caso di specie il risultato di amministrazione positivo ( ,60 euro nel 2010) risulta determinato a fronte di un risultato di gestione negativo (quindi da un saldo positivo della gestione dei residui, nonché dall avanzo degli esercizi precedenti). Rileva, pertanto, in presenza di un significativo importo dei residui attivi (superiori ai 3,4 milioni di euro), verificare l attendibilità di questi ultimi. Nel caso di specie sono risultati anteriori al 2006, residui attivi per ,57 euro. Peraltro l avanzo dell esercizio precedente, come evidenziato nel punto precedente, risulta quasi interamente applicato al bilancio 2010 nella misura di ,39 euro (per ,17 euro non vincolato), residuando, quale avanzo non applicato, un importo pari a soli 53,39 euro, somma notevolmente inferiore anche soltanto ai residui anteriori al 2006 dei titoli I e III (che superano complessivamente i euro). 7

8 Gli approfondimenti svolti in sede istruttoria hanno sostanzialmente confermato i dubbi circa la esigibilità di residui anteriori al 2006 relativi a tributi (per un importo di circa euro). Perplessità rimangono anche su residui del titolo IV relativi a corrispettivi per cessione di diritti reali di godimento in fase di contenzioso (non quantificati dall Ente). Al riguardo non può non rilevarsi in primo luogo come, concorrendo i residui attivi riportati nel bilancio a formare il risultato di amministrazione che l Ente può applicare ed utilizzare negli esercizi successivi, sia responsabilità primaria dell Ente mantenere nel bilancio solo i residui che ritiene con ragionevole certezza di incassare. Conseguentemente, in merito alla futura programmazione finanziaria dell Ente, al fine di salvaguardare gli equilibri finanziari in presenza di residui attivi di dubbia esigibilità, ritiene la Sezione di dover ribadire che l utilizzabilità dell avanzo resta condizionata ad un applicazione rigorosa del principio di prudenza, cui fa riferimento il principio contabile n. 3, punti 60 (in particolare lett. d) e 101, approvato dall Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali. Quest ultimo in particolare prevede che i crediti di dubbia esigibilità devono essere stralciati dal conto del bilancio, salvo che non sussista un avanzo vincolato tale da consentire la copertura della relativa perdita. 4. Relativamente alla gestione delle società partecipate, l Ente precisa di aver utilizzato l avanzo nel 2010 per il finanziamento di una spesa una tantum ovvero per il ripiano perdite della società partecipata ASSOT s.r.l. in liquidazione. La società in parola risulta in liquidazione da agosto 2010, molto indebitata, con patrimonio netto che si riduce notevolmente, divenendo negativo ( euro) nel triennio , il saldo della gestione caratteristica negativo. La 8

9 stessa società, nel 2010, ha ricevuto dall Ente trasferimenti pari euro ,88. Di questi 9.761,88 euro per contratto di servizi (relativo all attività svolta da Assot S.r.l. per lo sviluppo del Comune nell ambito dell area Sud-Ovest, la gestione delle politiche attive del lavoro e delle iniziative collegate, nonché per l attività di informazione, comunicazione e marketing dell Ente), euro per un anticipazione economica concessa con DGC n. 68 del 31 marzo 2010 per sopperire alla difficoltà di liquidità della società ed evitare il più oneroso ricorso alle aperture di credito, e euro per il versamento della quota di competenza dell Ente per la partecipazione al fabbisogno economico della società, così come stimato dal liquidatore, e per attivare le azioni di responsabilità nei confronti degli ex amministratori (DCC n. 68 del 17 novembre 2010). Dalle risposte alle richieste istruttorie e dalla lettura degli atti deliberativi sopracitati, si evince che la decisione di intervenire finanziariamente a favore della società è dettata dalla scelta di operare per contenere il minor danno e di evitare l avvio della procedura fallimentare. La società ha pertanto iniziato la procedura di liquidazione nel mese di agosto 2010, dando anche esecuzione, nel mese di settembre 2011, ad una proposta di concordato stragiudiziale con i creditori. La procedura di liquidazione è ancora in corso. La situazione delineata, peraltro peggiorata rispetto a quanto rappresentato dall Ente, tenuto conto dei dati in possesso di questa Sezione e trasmessi da altri enti, appare indicativa di carenze gestionali che devono essere individuate come conseguenza di una efficace azione di controllo e di vigilanza da parte dell Ente sugli organismi partecipati, rientrando nelle sue attribuzioni istituzionali. Preme segnalare, infatti, come sia dovuto da parte degli enti locali che detengano partecipazioni, un attento monitoraggio, al fine di valutare la convenienza per 9

10 l Ente a mantenerle, ovvero di consentire l adozione di tempestivi provvedimenti correttivi atti a conseguire, ove necessario, una politica di risanamento. P.Q.M. la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte invita l amministrazione comunale di Volvera (TO): - ad adottare misure gestionali utili a prevenire qualsiasi compromissione dell equilibrio della situazione corrente assicurando un bilanciamento strutturale fra entrate e spese, senza rischi per i futuri equilibri di bilancio; - ad adottare, in particolare, criteri di prudenza nell accertamento e nella gestione delle entrate non ripetitive; - a fare affidamento su un avanzo di amministrazione misurato ed utilizzato nel rispetto rigoroso del principio della prudenza, provvedendo in particolare a stralciare i crediti di dubbia esigibilità dal conto del bilancio o, in alternativa, a vincolare l avanzo in misura tale da consentire la copertura della relativa perdita; - ad adottare criteri gestionali degli organismi partecipati che siano conseguenza di una efficace azione di controllo e di vigilanza da parte dell Ente. Dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio Comunale nella persona del suo Presidente, al Sindaco e all Organo di revisione economicofinanziaria del Comune di Volvera (TO). Così deliberato in Torino nell adunanza del giorno 23 maggio Il Magistrato estensore F.to Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica Laterza Depositato in Segreteria il 24/05/2012 Il Funzionario Preposto F.to Dott. Federico SOLA 10