CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 265/2012/SRCPIE/PRSE La Sezione Regionale di controllo per il Piemonte, composta dai sigg. Magistrati: Dott.ssa Enrica LATERZA Presidente Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo Referendario Dott. Walter BERRUTI Primo Referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo Referendario relatore nell adunanza del giorno 21 giugno 2012; Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214; Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20; 1

2 Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: Testo unico delle leggi sull ordinamento degli Enti Locali ; Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti; Vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, e s.m.i.; Vista la delibera n. 2/AUT/2011/INPR, depositata in data 9 giugno 2011, della Sezione delle Autonomie, inerente le linee-guida cui devono attenersi, ai sensi dell art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria per il 2006), gli Organi di revisione economico-finanziaria degli Enti locali nella predisposizione delle relazioni sul bilancio di previsione dell esercizio 2011 e sul rendiconto dell esercizio 2010 ed i questionari allegati; Vista la deliberazione n. 283/2011/SRCPIE/INPR del 15 dicembre 2011, con la quale è stata programmata l attività di controllo per l anno 2012; Vista la relazione sul rendiconto 2010, redatta dall Organo di revisione del Comune di Manta (Cuneo), ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266; Vista l istruttoria svolta dal magistrato Consigliere Dott. Gianfranco Battelli; Vista la richiesta di deferimento del magistrato istruttore; Vista l ordinanza n. 24/2012, con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta e ha nominato relatore il referendario Dott.ssa Alessandra Olessina; Udito il relatore 2

3 PREMESSO Dall esame della relazione sul rendiconto 2010, redatta ai sensi dell art. 1, commi 166 e segg., della Legge 23 dicembre 2005 n. 266 dall Organo di revisione del Comune di Manta (CN), emerge che l Ente: - ha rinegoziato 7 mutui nel corso del 2010 per un importo di capitale rinegoziato pari ad euro ,63, riducendo la rata annuale da euro ,14 ad euro ,36; - ha impegnato spese per euro ,00 non in conformità alle previsioni normative in ordine alla programmazione degli incarichi di collaborazione autonoma. In relazione a quanto più sopra rilevato, questa Sezione regionale di controllo ha inoltrato una richiesta istruttoria all Ente, con nota prot. n in data 24 febbraio In tale nota veniva richiesto: - l invio delle deliberazioni di Consiglio relative alle rinegoziazioni dei mutui e al programma relativo agli incarichi di collaborazione autonoma; - di comunicare quale fosse stata la utilizzazione dei risparmi di spesa conseguenti alle rinegoziazioni di mutui. Con nota prot. n in data 02 marzo 2012 l Ente: - ha provveduto ad inviare la deliberazione del Consiglio Comunale n. 54 del 25 ottobre 2010 relativa alla rinegoziazione dei mutui, informando contestualmente che i risparmi di spesa sono stati utilizzati, a partire dal 2011, per finanziare spese di investimento; - ha provveduto ad inviare le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 29 del 16 giugno 2008 e n. 23 del 31 marzo 2010 relative al programma per gli incarichi di collaborazione autonoma. A seguito dell esame dei citati documenti, questa Sezione regionale di controllo ha elaborato una scheda di sintesi, successivamente inviata all Ente per esame preventivo ed eventuali controdeduzioni. 3

4 Sommariamente gli elementi di rilievo contenuti nella citata scheda di sintesi erano relativi: - ai contenuti delle due deliberazioni relative agli incarichi di collaborazione autonoma, valutati come un adempimento puramente formale ma inidoneo, nella sostanza, a corrispondere alle previsioni di legge in materia; - all utilizzo dei risparmi delle rinegoziazioni, che, per quanto comunicato dall Ente, non essendo direttamente devoluti a finanziare spese per investimenti, concorrevano a migliorare gli equilibri di parte corrente e consentivano di ridurre la quota di oneri di urbanizzazione destinata a spese di parte corrente. In risposta all invio della citata scheda di sintesi, l Ente, con nota prot. n. 2095/3756 in data 16 aprile 2012, ha fornito i seguenti ulteriori elementi di informazione, che sostanzialmente ribadiscono quanto già in precedenza noto e non contengono ulteriori elementi idonei a superare i rilievi formulati. L Ente, infatti: - conferma sostanzialmente l utilizzazione fatta per spese correnti dei risparmi conseguenti alle rinegoziazioni; - precisa che l importo di euro ,00 per incarichi di collaborazione autonoma, desunto a consuntivo, è stato riferito principalmente ad attività istituzionali stabilite per legge relative ai servizi alla persona, erogati presso la residenza Maero, Istituto geriatrico polifunzionale e servizio a domanda individuale del Comune di Manta. Nulla è detto in ordine alla entità specifica delle spese attribuibili alle predette attività, che, da elementi di informazione a suo tempo forniti dall Ente in occasione del controllo del bilancio preventivo 2009, non coprirebbero l intero ammontare della posta di bilancio devoluta a spese per incarichi di collaborazione autonoma, bensì grossomodo il 56%. Per 4

5 il restante 44% vengono forniti elementi di informazione relativi alla loro specifica utilizzazione ma nessun ulteriore chiarimento con riferimento al rilievo formulato da questa Sezione regionale di controllo, riferito agli adempimenti di legge che devono presiedere alla programmazione di tali spese. Considerato il contraddittorio svolto con l Ente e le risultanze dell attività istruttoria, il Magistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per l attivazione della procedura prevista dal comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005. CONSIDERATO 1. La Legge 23 dicembre 2005, n. 266 ha delineato una nuova e significativa modalità di verifica in ordine al rispetto degli obiettivi previsti dalla normativa sul Patto di stabilità interno e alla correttezza della gestione finanziaria degli Enti territoriali, stabilendo una specifica competenza in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. Proseguendo in un disegno legislativo, avviato dopo la riforma del Titolo V, Parte seconda, della Costituzione con la Legge 5 giugno 2003, n. 131, che vede il progressivo riconoscimento del ruolo delle Sezioni regionali di controllo della magistratura contabile quali garanti della corretta gestione delle risorse pubbliche nell interesse, contemporaneamente, dei singoli Enti territoriali e della comunità che compone la Repubblica (posizione già riconosciuta alla Corte dei conti dalla giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza 27 gennaio 1995, n. 29 e ribadita dalle sentenze 9 novembre 2005, n. 417 e 6 giugno 2007, n. 179), il legislatore ha ritenuto di rafforzare ulteriormente questo ruolo. 5

6 Da ultimo, l art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha valorizzato questo controllo reso dalla Corte dei conti, prescrivendo che, qualora dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario e lo stesso Ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la stessa Sezione regionale competente, accertato l'inadempimento, trasmetta gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Trattasi, in ogni caso, di un controllo di tipo collaborativo (in proposito: Corte Cost. 7 giugno 2007, n. 179 e 9 febbraio 2011, n. 37), le cui caratteristiche suggeriscono di segnalare agli Enti, specie in sede di analisi delle relazioni dell Organo di revisione sui bilanci, anche irregolarità contabili non gravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità a queste connesse, ovvero da sintomi di criticità o difficoltà gestionale, ferma restando la gravità di tutte le irregolarità che costituiscono un serio rischio per gli equilibri di bilancio. Tanto l adozione di specifiche pronunce di grave irregolarità contabile, quanto la segnalazione di irregolarità non gravi ovvero di sintomi di criticità, hanno lo scopo di riferire all organo elettivo e di dare impulso alle opportune misure correttive, la cui congruità potrà essere valutata dalla Sezione nell ambito del controllo sull intero ciclo di bilancio. In ogni caso, si precisa che, se le caratteristiche di questo controllo consentono alla Sezione di ravvisare, sulla base delle relazioni degli Organi di revisione e del contraddittorio svolto, irregolarità contabili o criticità gestionali, l Ente è chiamato 6

7 comunque a valutare le segnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, nonché alla possibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio, di specifiche misure già adottate. 2. In ordine a quanto riportato in premessa si osserva quanto segue: a. Rinegoziazione di mutui. La situazione, come risultante dall esame complessivo degli elementi d informazione forniti dall Ente nel corso della attività istruttoria, può essere così riassumibile: - esisteva un palese contrasto fra i contenuti della deliberazione consigliare n. 54 del 25 ottobre 2010 e la risposta fornita in un primo tempo dall Ente in ordine alla utilizzazione dei risparmi conseguenti alla rinegoziazione. Mentre l Ente comunicava, infatti, che i risparmi di spesa hanno avuto effetto a partire dall esercizio 2011, consentendo di liberare risorse per la parte investimenti.., la lettura della deliberazione citata indicava che le motivazioni della rinegoziazione erano dovute alla necessità di reperire risorse finanziarie per il Comune, anche in riferimento al probabile non utilizzo della percentuale dei proventi degli oneri di urbanizzazione, in quanto ad oggi non abbiamo la certezza che la prossima finanziaria confermi l utilizzo da parte delle amministrazioni di una percentuale consistente degli oneri di urbanizzazione per la copertura delle spese correnti : in ultima analisi la rinegoziazione sembrava scaturire dall esigenza di far fronte a probabili minori risorse per finanziare spese di parte corrente, che, nella realtà, non si sono fra l altro concretizzate, in quanto il D.L. n. 225/2010 convertito in Legge n. 10/2011 ha consentito, anche per il 2011, il parziale utilizzo dei proventi da oneri di urbanizzazione per finanziare spese di parte corrente. 7

8 La successiva risposta fornita dall Ente, a seguito dell invio della scheda di sintesi, non modifica nella sostanza la situazione sopra delineata, in quanto si limita a considerare che, in conseguenza dei risparmi derivanti dalla rinegoziazione, è stato possibile ridurre la quota dei proventi da oneri concessori per finanziare spese di parte corrente, con ciò confermando che tali risparmi non sono stati utilizzati, se non in via indiretta, per finanziare spese di investimento e non garantendo in alcun modo che ciò sia accaduto per l intero ammontare di tali risparmi. Per di più, una prassi di tal fatta, quand anche pragmaticamente idonea nella fattispecie descritta, collegando dei risparmi certi a delle entrate non ripetitive e, come tali, incerte, non sarebbe comunque in grado di fornire alcuna garanzia futura. Tutto ciò configura una situazione di non sana gestione finanziaria, poiché la rinegoziazione si è risolta in un ingiustificato incremento del costo complessivo del debito ed in una immotivata ricaduta dei suoi effetti sulle future generazioni. In merito si richiamano, di seguito, i contenuti della Pronuncia di questa Sezione regionale di controllo n. 221/2011/SRCPIE/PRSE del 16 novembre 2011, che, riferendosi ad una consolidata giurisprudenza della Corte dei conti in materia, sottolinea che: la rinegoziazione di mutui in ammortamento ha un duplice e contrastante effetto: da un lato determina un vantaggio immediato, consistente nella riduzione della spesa annuale per il rimborso delle rate in ammortamento, dall altro determina un aumento della spesa complessiva per interessi in conseguenza della maggior durata dell indebitamento ed un irrigidimento dei bilanci futuri. Ciò comporta che il vantaggio derivante dalla rinegoziazione non può essere solo quello derivante dalla differenza fra l attualizzazione dei flussi dei pagamenti della 8

9 passività originaria e quelli della nuova passività, ma, in conformità ai principi di sana gestione finanziaria, deve consistere in una valutazione finanziaria ed economica della complessiva situazione dell ente, in relazione non solo ai dati finanziari attualizzati dell operazione, ma anche ai rischi che l ente locale assume con la nuova operazione di indebitamento, ed all allungamento della durata del debito, che vincola l attività futura dell Amministrazione. In particolare, la diminuzione delle rate di ammortamento, non può essere considerato un risparmio in conseguenza del quale procedere automaticamente ad incrementare la spesa corrente, ma le economie derivanti dalla rinegoziazione del debito debbono essere destinate a spese in conto capitale. Proprio in riferimento all utilizzazione delle risorse liberate dalla rinegoziazione dei mutui con la Cassa Depositi e Prestiti, l Osservatorio sulla Finanza e contabilità degli enti locali ebbe a suo tempo a precisare che esiste un orientamento generale di leggi di settore tendenti a contenere, per finalità di politica economica generale, l aumento delle spese correnti dello Stato e di tutti gli altri enti pubblici. Nell equilibrio economico finanziario complessivo degli enti locali l operazione di rinegoziazione espone l ente locale ad un debito prolungato nel tempo che ha come risultato pratico la liberazione di risorse in una parte del periodo di ammortamento del debito originario (parere approvato nella seduta del 6 novembre 2003). In merito la citata pronuncia n. 221/2011/SRCPIE/PRSE del 16 novembre 2011, richiamando il Principio contabile n. 2 punto n. 23, sottolinea che Ai fini del mantenimento dell equilibrio patrimoniale è opportuno commisurare il periodo di ammortamento dell indebitamento con il presumibile periodo nel quale gli investimenti correlati potranno produrre la loro utilità. 9

10 Infine, come del resto sottolineato in altra parte della citata Pronuncia di questa Sezione regionale di controllo le generazioni future, sulle quali con la rinegoziazione è stato ulteriormente traslato il debito, si troveranno a pagare senza ricevere alcuna utilità patrimoniale. Al riguardo giova ricordare che la limitazione del ricorso all'indebitamento solo per finanziare spese d investimento sancita dall ultimo comma dell'art. 119 della Costituzione, trova la sua giustificazione proprio nella dinamica della produzione del reddito futuro e nell equità intergenerazionale. b. Spese per incarichi di collaborazione autonoma. Le due deliberazioni del Consiglio Comunale n. 29 del 16 giugno 2008 e n. 23 del 31 marzo 2010 costituiscono la attuazione degli adempimenti di cui all art. 3, commi da 55 a 57 della Legge n. 244/2007. La richiamata previsione di legge prevede che gli enti locali possono stipulare contratti di collaborazione autonoma, indipendentemente dall oggetto della prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge o previste nel programma approvato dal Consiglio ai sensi dell art. 42, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000 (così come modificato e sostituito dall art. 46, comma 2, D.L. 25 giugno 2008, n. 112 convertito in Legge n. 133/2008). Il successivo comma 56 prevede che con il regolamento di cui all articolo 89 del D.Lgs. n. 267/2000, sono fissati, in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni. La violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Il limite massimo della spesa annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo degli enti territoriali. 10

11 Essa, pertanto, vincola a: - deliberare un programma relativo alle collaborazioni autonome; - inserire nel regolamento di cui all art. 89 del T.U.E.L. specifiche disposizioni regolanti la materia. In ordine a quanto sopra: - la deliberazione n. 29 del 16 giugno 2008 non contiene elementi programmatici, ovvero la indicazione previsionale dell entità globale e del tipo di collaborazioni autonome nonché delle poste di bilancio inserite all uopo nella pianificazione triennale; - la predetta deliberazione esplicita in modo ampio le fattispecie di collaborazioni autonome consentite, la cui descrizione si attaglia talvolta a tipologie di incarichi ricadenti nei cosiddetti incarichi professionali (atti a fornire concrete prestazioni di lavoro, come, ad esempio, la assistenza legale o progettuale); - la deliberazione stessa indica l esigenza di provvedere ad una modifica del regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, che vada a definire limiti, criteri, modalità di affidamento e limite massimo di spesa annua delle collaborazioni autonome : non è stato reso noto se tale modifica sia stata poi realizzata. La deliberazione n. 23 del 31 marzo 2010 colma in parte le carenze della precedente, in quanto individua il limite massimo di spesa annua per gli incarichi di collaborazione autonoma, senza peraltro collegare tale limite di spesa a concreti elementi di programmazione, in assenza dei quali essa finisce con l essere una semplice autorizzazione di spesa priva di reali e concrete motivazioni. Fra l altro, tale limite di spesa appare esattamente identico a quello a suo tempo comunicato dall Ente e iscritto nel bilancio di previsione 2009, 11

12 approvato dal Consiglio Comunale: ciò sembra conferire a tale tipo di spese un carattere ripetitivo, basato sulla spesa storica, anziché su comprovate ed opportunamente valutate esigenze programmatiche. In ultima analisi, quindi, pur nel quadro dei chiarimenti forniti in sede istruttoria limitatamente, peraltro, alle spese per la residenza Maero, si può conclusivamente osservare come l Ente non abbia concretamente adempiuto a precisi obblighi di legge, se non in termini meramente formali. CONCLUSIONI In relazione a quanto precede, questa Sezione regionale di controllo per il Piemonte: - rileva che l Ente: ha proceduto alla rinegoziazione di mutui, con conseguente incremento del costo complessivo del debito e con destinazione dei risparmi a spese correnti; non ha esaustivamente adempiuto alle previsioni della L. n. 244/2007 in ordine alla programmazione degli incarichi di collaborazione autonoma; - invita l Ente: a valutare più compiutamente, nel caso di future analoghe operazioni, la reale convenienza economico-finanziaria delle rinegoziazioni alla luce delle indicazioni espresse da questa Sezione regionale di controllo; ad utilizzare i relativi risparmi per finanziare spese finalizzate ad investimenti; a porre in essere in termini esaustivi gli adempimenti di legge in materia di collaborazioni autonome; 12

13 - dispone che la presente deliberazione sia trasmessa al Consiglio comunale nella persona del Presidente, al Sindaco e all Organo di revisione economico- finanziaria del Comune di Manta (CN). Così deliberato in Torino nell adunanza del giorno 21 giugno Il Magistrato relatore F.to Dott.ssa Alessandra Olessina Depositato in Segreteria il 3/07/2012 Il Funzionario Preposto F.to Dott. Federico SOLA Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica Laterza 13