Transizione democratica e consolidamento

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1 Università degli Studi di Genova Prof. Andrea Mignone Corso di SCIENZA POLITICA Anno Accademico 2010/2011 Transizione democratica e consolidamento DEMOCRAZIA E MUTAMENTI Diverse sono le dinamiche di mutamento di un regime, sia nel caso di crisi della democrazia (che può portare al suo crollo e al formarsi di un qualche tipo di autoritarismo), sia nel caso di transizione alla democrazia da una precedente esperienza autoritaria o totalitaria, con i successivi processi di instaurazione, consolidamento e stabilità. Al riguardo vengono evidenziate con particolare enfasi alcune relazioni: tra sviluppo economico (compresi fenomeni della globalizzazione) e democrazia; tra tipi di cultura politica dominante e democrazia; tra mutamenti sociali e democrazia; tra diffusione/imitazione di stati confinanti nella regione e democrazia. Macromutamenti di regime: ondate e riflussi democratici (Huntington: 1. prima ondata, collegata alla rivoluzione industriale, periodo , con crisi e riflussi; 2. seconda ondata, legata soprattutto a fattori politico/militari, periodo ; 3. terza ondata, periodo , a seguito dei processi di globalizzazione e di formazione di organizzazioni sopranazionali). In particolare, la terza ondata di transizione alla democrazia sarebbe il risultato di cinque mutamenti (da soli oppure variamente combinati) significativi: la crisi di legittimazione dei regimi autoritari; una crescita economica senza precedenti; il nuovo ruolo della Chiesa Cattolica dopo il Concilio Vaticano Secondo; l impatto della Comunità Europea sui regimi autoritari dell Europa meridionale; il ruolo delle politiche per la promozione dei diritti umani e lo spettacolare tentativo di Gorbaciov di trasformare i regimi comunisti; l effetto di contagio, o effetto domino, dei processi di democratizzazione. Le più importanti dinamiche di mutamento di regime: la crisi democratica con crollo di regime; la transizione alla democrazia e i processi di instaurazione, consolidamento, persistenza. Crisi nella e della democrazia: a cosa allude questa distinzione? La crisi della democrazia è l insieme dei fenomeni che alterano il funzionamento dei meccanismi tipici di quel regime (limiti all espressione dei diritti civili e politici, limiti alla competizione politica, limiti alla partecipazione, ecc.). Lo svolgimento delle crisi democratiche degli Anni Trenta: i casi storici, lo sviluppo del processo. Quali fattori spiegano, nel secondo dopoguerra, la capacità delle democrazie di evitare la crisi con crollo di regime (con l eccezione della Francia la quale transita però da un regime democratico a un altro, di tipo diverso - e dell Italia dei primi Anni Novanta)? Il passaggio dagli autoritarismi alla democrazia. La ricostruzione di tali processi attraverso le seguenti fasi: la Transizione, l Instaurazione, il Consolidamento, la Stabilità. Cosa caratterizza ciascuna fase? Attori e modalità dell instaurazione. Cosa si intende per consolidamento democratico? I due sotto-processi del consolidamento: il processo di legittimazione; il processo di ancoraggio. Cos è la messa in opera del compromesso democratico? Quanto è importante la neutralizzazione dei militari? Quali possono essere le ancore nel processo di consolidamento? E qual è la loro funzione? Processi di democratizzazione I processi di prima democratizzazione: le soglie istituzionali identificate da Rokkan; liberalizzazione, inclusività e democratizzazione: la scatola di Dahl e i suoi percorsi. Il graduale sviluppo della cittadinanza secondo Marshall: l elemento civile, l elemento politico, l elemento sociale della cittadinanza. La ricostruzione di Huntington: tre ondate e due riflussi : quali i tempi storici e la durata delle singole fasi?; quali i principali casi di riferimento?; e cosa, più specificamente, ha favorito il dispiegarsi della terza ondata? 1

2 I processi di transizione democratica: dalla crisi con crollo del precedente regime non democratico alle fasi di transizione e instaurazione del regime democratico. Processi e consolidamento democratico. La transizione Con tale termine si intende il periodo ambiguo ed intermedio in cui il regime ha abbandonato alcuni caratteri determinanti del precedente assetto istituzionale, senza avere ancora acquisito tutti i caratteri del nuovo regime che sarà instaurato. Periodo di fluidità istituzionale, che preclude alle prime elezioni libere, competitive, corrette. Tale processo comporta un allargamento completo e un riconoscimento reale dei diritti civili e politici; la civilizzazione completa della società, l emergere autonomo di partiti e gruppi organizzati; l elaborazione di procedure democratiche nei rapporti cittadini/assemblee elettive/esecutivo. Questo processo è diverso dal processo di liberalizzazione, nel quale si ha sostanzialmente la concessione dall alto di maggiori diritti, mai ampi e completi, in modo da consentire l organizzazione controllata della società civile a livello sia di élites che di massa. L instaurazione democratica Con questo processo si intende un percorso diverso o successivo alla liberalizzazione. Tale processo comporta un allargamento completo e reale dei diritti politici e civili; la civilizzazione della società (ruolo subordinato dell esercito); l emergere di un sistema partitico e di un sistema di gruppi organizzati; l elaborazione di procedure e di istituzioni democratiche. Gli attori possono essere interni ed internazionali, istituzionali e non istituzionali. Altro elemento centrale è la formazione della coalizione fondante il regime, basata su accordi per le regole elettorali, riconoscimento di posizioni politiche diverse, l avvio condiviso di un processo costituente. Ruolo centrale è svolto dalle élites. Il processo è caratterizzato da continuità/discontinuità e può dare esiti diversi a seconda delle tradizioni politiche, delle precedenti esperienze di politica democratica e, viceversa, della durata e del tipo di esperienza autoritaria passata, nonché del grado di organizzazione dell opposizione. Il consolidamento Il consolidamento democratico è il processo di definizione nei suoi caratteri essenziali e di adattamento in quelli secondari delle diverse strutture e norme democratiche, innescato anche dal trascorrere del tempo. Il processo può non essere lineare, ed è composito e variegato. Si può dividere in due sub-processi: a) legittimazione (messa in opera e mantenimento del compromesso democratico; rispetto della legalità; neutralità dei militari, ruolo garantito dei gruppi e dei loro interessi); b) ancoraggio, cioè lo sviluppo di ancore del consolidamento Il consolidamento democratico passa anche per l emergere e lo stabilizzarsi di strutture istituzionali in grado di sviluppare il processo verso il regime democratico (Morlino). Queste strutture sono dette ancore nel processo di consolidamento. Esse sono quattro: 1. i partiti ed i sistemi partitici che lasciano poco spazio a cambiamenti sostanziali; 2. il condizionamento dei partiti sui gruppi di interesse e sulle associazioni che si attivano per la promozione di interessi particolari; 3. i rapporti clientelari che tengono legati i cittadini a certi assetti partitici in cambio di erogazioni di risorse pubbliche; 4. gli assetti neocorporativi, che attraverso accordi triangolari (imprenditori, sindacati, stato) consentono la stabilizzazione del regime. La necessità di queste ancore è inversamente proporzionale al grado di legittimità goduto dal un certo assetto democratico. L esito del consolidamento è la stabilità, cioè la ragionevole prevedibile capacità di durata del regime democratico. La stabilità comporta condizioni più vincolanti e positive in termini di: istituzionalizzazione raggiunta; legittimità acquisita; efficacia decisionale dimostrata. Si può perciò sottolineare che tre sono i fattori ritenuti rilevanti per il consolidamento democratico (non è detto che siano alternativi): da un lato, abbiamo ricordato (vedi Schumpeter, Rokkan e Dahl nelle schede precedenti) che sono rilevanti le condizioni politiche per l affermarsi di un regime democratico competitivo; dall altro, si sottolinea l importanza della variabile cultura politica, cioè dell insieme di atteggiamenti, credenze ed orientamenti nei confronti della politica caratteristici di un sistema politico in un dato periodo (cultura costituita da tre componenti: affettiva, cognitiva, valutativa si veda il capitolo sul paradigma della cultura nel testo di Sola); dall altro ancora, si segnala il rilievo delle condizioni socio-economiche (per alcuni contano l assenza di squilibri e disuguaglianze di grande portata fra i gruppi sociali più che le caratteristiche aggregate del sistema socioeconomico; per altri non contano tanto il livello di sviluppo socio-economico 2

3 quanto le modalità con le quali è stato perseguito; per altri ancora, lo sviluppo economico accelerato potrebbe produrre invece effetti politicamente destabilizzanti). Cioè, la relazione tra sviluppo economico e democrazia è comunque complessa. Quali possibili conclusioni? Primo, i regimi democratici tendono anche ad essere regimi socioeconomicamente sviluppati, per quanto non privi di disuguaglianze interne, persino notevoli. Secondo, i regimi democratici compaiono a diversi gradi di sviluppo socio-economico e in maniera sostanzialmente casuale, vale a dire non necessariamente collegata al livello di sviluppo (Huntington ha scritto che lo sviluppo economico rende possibile la democrazia, la leadership politica la realizza ). Terzo, una volta comparsi, i regimi democratici più consolidati e duraturi sono, a prescindere dal ritmo dello sviluppo, quelli insediati nei paesi più ricchi. Insomma, un buon livello di sviluppo socio-economico garantisce al regime democratico maggiori opportunità di sopravvivenza. Nel corso delle lezioni si sono approfondite anche le seguenti tematiche: 1. i processi di democratizzazione sono contagiosi? Si propone la domanda se la transizione di un regime è conseguenza di cause esterne al regime, di natura internazionale o sovranazionale. Sembra essere adombrato un noto principio della fisica, quello dei vasi comunicanti: si svuota il vaso dei regimi autoritari per riempire quello della democrazia. I processi di diffusione della democrazia, o soltanto di cambiamento di regime, avvengono per emulazione dai vicini, specie nella huntingtoniana terza ondata: vi sarebbe la tendenza per paesi confinanti a convergere verso un livello condiviso di democrazia (o non democrazia), a seconda della tendenza generale dello regione in cui lo specifico stato è collocato, anche a seguito delle pressioni derivanti dal partecipare ad organizzazioni di collaborazione interstatale. Le organizzazioni internazionali regionali riescono ad aiutare l instaurazione o il consolidamento democratici nei paesi membri, purché esse stesse siano democratiche; esse possono svolgere una funzione tutoriale rispetto alle regole condivise, garantendone l osservanza e prevenendo le eventuali forze antidemocratiche (Bonanate); ancora, le organizzazioni regionali possono esercitare la loro pressione sui governi nazionali, offrire incentivi per certi tipi di comportamento, o fornire l ancora della legittimazione a governi provvisori (Pevehouse). Una certa accoglienza da parte della comunità internazionale può diventare una fonte di legittimazione. Putnam ha definito l intreccio interno/esterno come un gioco a due livelli, nel senso che condizionamenti internazionali sono usati per far accettare al sistema politico decisioni vincolanti ma non condivise dallo stato, e i vincoli di politica interna nelle trattative internazionali rafforzano la propria posizione negoziale. Si combinano cioè condizionamenti e opportunità internazionali con il libero gioco (tattico e strategico) delle forze politiche interne. Questa contaminazione di cambiamento procederebbe per ondate: sia perché attori interni sono influenzati dagli eventi esterni e possono usare i vicini come buoni o cattivi esempi, sia perché stati esterni possono premere su un altro stato per il suo cambiamento con un sistema di ricompense (aiuti economici, ingresso in organizzazioni internazionali, ecc.) o punizioni (es. l America Latina degli anni 70 con la crisi delle democrazie ed il successo dei golpe militari; oppure il caso della Cecoslovacchia nel 1968, incline alla democrazia, ma bloccata nella transizione dai carri armati sovietici; oppure la transizione democratica di alcuni paesi dell ex Patto di Varsavia). Quanto più grande è il gap nel livello di democrazia tra un paese ed i suoi confinanti, tanto più grande è la pressione per convergere. L emulazione è una questione politica per lo stato interessato dai suoi vicini ai processi di democratizzazione. In questo caso la diffusione è un processo attraverso il quale (1) una innovazione è (2) comunicata attraverso (3) canali nel (4) tempo tra i membri (il network) di un (5) sistema politico: (1) adozione di uno o più stili democratici di governo in una regione (si possono misurare con gli indici di Freedom House o di Polity IV); (2) e (3) comunicata dai vicini, dal sistema internazionale, da processi interni di destabilizzazione; (4) il tempo è in relazione ai cambiamenti interni (crisi dello stato, crisi o boom economico, caduta dell élite governante, ecc.) per cui si misurano i cambiamenti di uno stato tra il tempo t ed il tempo t+1, t+2, ecc. sulla base delle probabilità del cambiamento; (5) è il contesto che può essere non necessariamente di stati fisicamente contigui, purché legati da rapporti forti economici, o culturali, o religiosi, o politico/ideologici. Insomma, la spinta internazionalistica è condizione necessaria per la democratizzazione ma questa, per consolidarsi, necessita della spinta interna, ovvero del consenso popolare e di élites illuminate. Come dire, dall esterno forse non è difficile cacciare Milosevic o Saddam Hussein; tutt altra cosa è l instaurazione di un regime democratico in Serbia o in Irak. 3

4 2. la globalizzazione ed il consolidamento democratico sono processi paralleli? Dal 1980 il 70% dei paesi meno sviluppati ha avuto processi di riforma politica per allargare i diritti e le libertà, soprattutto nei paesi in cui si è avuta l apertura economica nei mercati commerciali e finanziari (c.d. Washington Hypothesis ). Per cui si sostiene che le pressioni della globalizzazione conducono a democratizzazione politica (specie in senso procedurale). Ma la libertà politica deve seguire di pari passo. Molti stati nel tempo hanno fatto passi avanti e passi indietro. La globalizzazione romperebbe le cristallizzazioni e la coesione delle élites dominanti in un paese, riducendo la possibilità per queste di controllare le scelte economiche e quindi di influenzare gli assetti politici. Il cambiamento può essere governato se con la globalizzazione le élites si rinnovano e la crescita economica consente loro di sviluppare politiche di social spending necessarie per ridurre l instabilità sociale. Si integrano i mercati, si liberalizza l economia e si sviluppano politiche sociali: prerequisiti per lo sviluppo democratico. Se l élite non può o non vuole sostenere questo processo, la globalizzazione può portare anche a repressione politica. Perciò: sviluppo commerciale e finanziario sono associati a crescita dei diritti politici se i gruppi sociali ricevono adeguate compensazioni per le loro perdite (attuali e potenziali). Alcuni aspetti dei processi in corso in Cina ed in Russia confermano questa conclusione. L assenza di politiche sociali crea inabilità che viene controllata con la repressione o con la riduzione dei diritti politici. Ancora una volta si nota che la scelta è dell élite politica, che valuta le opzioni tra le politiche pubbliche sulla base del rapporto costi/benefici per sé stessa, in termini di potere e di coesione interna. Infatti, se si sostiene che il benessere economico è precondizione per il successo della democrazia, come applicare questa condizione alle transizioni democratiche dell Europa orientale? Siamo sicuri che la democrazia che c è in quei paesi è conseguenza di un loro precedente sviluppo economico? 3. la promozione democratica pone dei dilemmi? La democrazia, o almeno la democrazia liberale, è più che tenere le elezioni. Potenziamento dei diritti umani, dei diritti delle minoranze in particolare, e di quelli collegati con la libertà di espressione ed il rispetto della rule of law sono corollari indispensabili. Bombardare per la democrazia può non rivelarsi una idea del tutto buona. Non basta il voto per esportare la democrazia nel mondo arabo (basta il moltiplicarsi delle urne - ancorché positivo per essere certi che prima o poi una società civile si imporrà? Quali onde d urto provocherà il coraggio elettorale iracheno sul mondo circostante? Il processo elettorale è sempre una opportunità, ma basta a sciogliere i nodi del potere tribale, del ruolo del potere religioso, della debolezza economica, del terrorismo?). La promozione della democrazia può non essere buona cosa nell immediato per i democratici di quel paese. Cioè, l appoggio esterno a tale processo può nel breve periodo produrre repressione nella società civile anziché sostegno alla costruzione delle precondizioni della democrazia (diritto di voto, libertà dei media di comunicazione, competizione politica reale, trasparenza, ecc.). La democrazia è promossa solo quando e dove si pensa che il processo democratico porterà là dove vuole il promotore? Talora, nelle relazioni internazionali, stati democratici usano diversi pesi nella promozione democratica rispetto alla tutela dei diritti umani (persino nei criteri dell Unione europea nella procedura di allargamento si sono fatte valutazioni diverse a seconda degli stati). Il principio delle Nazioni Unite stabilito nel World Summit del 2005 sulla responsabilità a proteggere (R2P, cioè responsabilità a prevenire, responsabilità a reagire, responsabilità a ricostruire) è molto incerto nella sua applicazione, lasciando discrezionalità a seconda dei contesti nello scacchiere geopolitico. Anche il bilanciamento tra pace e giustizia appare talora precario. 4. può una democrazia essere non-democratica? A partire dalle mancate promesse della democrazia (Bobbio, vedi scheda precedente) e dalle minacce intrinseche alla vitalità della democrazia che sgorgano direttamente dal funzionamento dei sistemi democratici (Trilateral, 1975), le democrazie contemporanee (reali) possono tenere comportamenti non democratici, soprattutto nelle relazioni internazionali. E indubbio che la democrazia presenta anche gravi difetti, come quello del suo intrecciarsi con la violenza (politica e civile), del convivere con mafia, corruzione, attività segrete,ecc. Talora, quindi, la democrazia convive con terrorismo, guerra, partecipazione a violenza internazionale. La questione è: quanto democratici sono gli stati democratici? Vi è democrazia interna in uno stato che usa la violenza nello scacchiere internazionale, o sviluppa una politica neocolonialistica e di sopraffazione, oppure produce terrore anche al suo interno negando la rappresentanza? Ovviamente ritorna la questione della qualità della democrazia, non solo dei suoi meccanismi formali, per quanto importanti. Appare talora che lo standard di comportamento dei paesi democratici si avvicini ad essere non-democratico. Persino il tentativo di convincerci della democraticità di alcuni stati e della transizione alla democrazia di altri che tali non sono per nulla (Pakistan, Afghanistan, Kazakhistan, per fare esempi noti) pare una forzatura concettuale prima ancora che un opportunismo politico. Un paese come Israele ha istituzioni certamente democratiche, ma potrebbe non rivelarsi 4

5 democratica la sua politica territoriale o confinaria. Pensiamo ai casi di democrazie che hanno avuto a che fare con il terrorismo rivoluzionario o indipendentistico. Quindi: la qualità democratica di un regime non può essere misurata soltanto sulla base del funzionamento delle sue istituzioni, ma va valutato il contenuto delle decisioni politiche implementate. Negli studi politologici sulla democrazia, dovremmo includere nel raggio della nostra indagine empirica anche il comportamento esterno dello stato democratico (Tocqueville). Soprattutto, per non arrenderci alla conclusione di questo autore, per cui la politica internazionale sarà sempre e soltanto non democratica. Ad esempio, prendendo a riferimento la dottrina della pax democratica. 5. chi misura la democrazia? Molte discussioni dei transitologi ruotano attorno ai criteri ed agli indicatori(strumenti di misurazione come metodi di conoscenza del fenomeno indagato) per individuare i paesi in via di democratizzazione e stabilire la loro collocazione nella graduatoria mondiale delle democrazie. Già si è fatto cenno al lavoro di Freedom House (FH), i cui risultati sono presi a paradigma di riferimento, per cui se lo ha scritto Freedom House, è così... Ad esempio, la classificazione di FH dei paesi in liberi, parzialmente liberi, non liberi viene utilizzata dalla World Bank, dall IMF, dall OECD e dall ONU come base per decidere interventi a sostegno di singoli stati (una sorta di legittimazione della propria azione); oppure, è usata dai paesi stessi per giustificare e legittimare le proprie scelte di politica interna ed anche internazionale. Tra l altro, l autorevolezza della fonte istituzionale (es. ONU), per l classico effetto rimbalzo, rende autorevole e istituzionale anche la fonte cui essa si richiama (FH nel caso specifico). Nel primo caso, per assurdo, un processo di misurazione della democrazia, condotto da attore non legittimato democraticamente, va ad incidere su scelte politiche ed economiche di stati sovrani democratici. Non mi soffermo sulle rilevanti domande metodologiche: chi misura? Cosa misura? Perché lo misura? Come lo misura? La misurazione di FH avviene attraverso la creazione di liste di controllo (checklists) per l analisi di due dimensioni: quella dei diritti politici e quella delle libertà civili. Per ciascuna di esse è stata costruita una scala a sette punti (1-7) creando poi una graduatoria dello status di libertà dei vari paesi: più il punteggio è basso, più il paese è democratico. Entro questa graduatoria i paesi sono stati ulteriormente raggruppati in liberi, parzialmente liberi e non liberi in base ai punteggi ottenuti (si ricorre ad una media combinata dei risultati ottenuti). Nelle checklists troviamo 10 domande per i diritti politici e 15 domande per le libertà civili (tuttavia nell ultima indagine sono state aggiunte due domande sia per i diritti che per le libertà); a ciascuna risposta è dato un punteggio da 0 a 4 (zero, grado minimo di presenza di diritti o libertà, 4 grado massimo. L elaborazione dei report è effettuata da otto membri di FH, 20 consulenti/scrittori esterni e 13 consulenti di alto profilo accademico. Di fatto, la definizione di società democratiche che usa FH per la comparazione è quella classica procedurale, comprendente: un sistema multipartitico competitivo; il suffragio universale; elezioni regolari, segrete, competitive e ricorrenti; un accesso pubblico significativo per i maggiori partiti verso l elettorato, sia attraverso media che tramite campagne politiche (è una definizione persino più limitata di quella usata da Dahl per descrivere la poliarchia). E ovvio, in questo processo di misurazione, il ruolo centrale della definizione delle liste di controllo. Emerge, in sintesi, la centralità della dimensione valoriale della libertà; la centralità dei diritti politici su quelli socioeconomici; la libertà è soprattutto libertà da e tutela dell individuo, più che della società, sul mercato; riconoscimento formale più che sostanziale di diritti; scomparsa della dimensione dell eguaglianza. Pertanto, si tratta di strumenti di misurazione della democrazia che finiscono per legittimare il modello di democrazia liberale per il quale sono stati elaborati; tuttavia il loro utilizzo ha rilevanti ripercussioni sul piano internazionale. 5