Fiscal Approfondimento

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1 A cura di Attilio Romano Diritto di accesso a cartelle ed avvisi di addebito Categoria: Contenzioso Sottocategoria: Varie Tavola sinottica Sintesi La sussistenza dell interesse del contribuente ad acquisire gli atti propedeutici a procedure di riscossione non può mai essere valutata sotto il profilo della meritevolezza soggettiva da parte dell ente. L amministrazione dello Stato è obbligata ex lege alla custodia ed all esibizione della documentazione richiesta, senza residui alcun margine di scelta. Pertanto, ufficio accertatore ed Agente della Riscossione hanno l obbligo di consentire al contribuente che vanti un interesse legittimo di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l istanza di accesso agli atti. E questo il principio di diritto offerto dal TAR Emilia Romagna Parma, Sez. I, , Sent. n. 262, che si è pronunciato sul diritto in capo al soggetto contribuente di accesso alle cartelle di Equitalia ed avvisi di addebito INPS. L arresto giurisprudenziale amministrativo aderisce ad un orientamento elaborato dalla Sez. IV del Consiglio di Stato nella Sentenza n. 4821, secondo cui le esigenze di segretezza e riservatezza imposte dalla Legge n. 241/90, cessano con la conclusione procedimento e l adozione del provvedimento definitivo di accertamento. Interesse al diritto di accesso Il diritto di accesso al documento consente alla parte interessata di far valere, a fini di difesa, tutti quei vizi di confezionamento dell atto (sottoscrizione, indicazione del responsabile del procedimento, sufficienza di motivazione etc.) che solo l esame del documento in sé può consentire di svolgere compiutamente. Giurisprudenza Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent , n. 4821; TAR Emilia Romagna, sezione staccata di Parma Sentenza , n. 2622; Corte di Cassazione, Sentenza n ; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, Sent. nn. 3595/2016 e 6676/2014). Riferimenti Normativi Art. 26, D.P.R , n. 600; D.Lgs , n. 385; L n. 241; D.P.R , n

2 Riferimenti normativi Obbligo di conservazione delle cartelle di pagamento Ai sensi dell'art. 26, comma quarto del D.P.R , n. 600, recante disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito: " il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso del ricevimento ed ha l'obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione ". La norma che impone al concessionario di conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella " con la relazione dell'avvenuta notificazione " non dice assolutamente, né lascia intendere che dopo tale periodo ciò che afferma il concessionario in ordine alle cartelle, è assistito da una presunzione di rispondenza al vero. Quello previsto dalla citata norma è un termine minimo, che non esclude in alcun modo gli effetti del termine decennale di prescrizione ordinaria. (In tal senso, C.T.R. di Torino, , Sent. n. 47). Diritto di accesso ai documenti della P.A. Il Legislatore con Legge, n. 241 (pubblicata in G.U ) ha dettato le norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. La disciplina è stabilita da apposito regolamento per l'accesso, prima il D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, successivamente abrogato e sostituito dal D.P.R.12 aprile 2006, n Il requisito per l'accesso agli atti risiede in un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso. In sostanza, titolari del diritto di accesso ai sensi dell'art 22 della Legge 241/1990, risultano i soggetti interessati, e cioè i privati, anche portatori di interessi diffusi che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente ad una situazione giuridica tutelata e connessa al documento in relazione al quale si richiede l'accesso. L'oggetto del diritto d'accesso è il documento amministrativo definito nell'art. 22 come "ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque utilizzati ai fini dell'attività amministrativa. Secondo quanto previsto dall'art. 24, L. n. 241/90, il diritto di accesso è escluso b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano. LE STATUIZIONI DELLA SEZ. IV DEL CONSIGLIO DI STATO, Sent. La vicenda processuale Una società, venuta a conoscenza dell'esistenza di diverse cartelle esattoriali emesse nei confronti, pur senza avere mai ricevuto la relativa notifica, inoltrava, in data , alla competente Agente della Riscossione istanza di accesso ai documenti chiedendo copia, con relativi referti di notifica, delle iscrizioni a ruolo emesse nei propri confronti. 2

3 Rispetto a tale richiesta l'agente della Riscossione rimaneva silente e inerte, con conseguente necessità di attivare il rimedio giurisdizionale. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria notificato in data , la società agiva per l'annullamento del silenzio rigetto sulla istanza di accesso ai documenti. Resisteva in giudizio EQUITALIA, deducendo tre motivi di doglianza tra cui l'inesistenza del diritto di accesso trattandosi di procedimenti tributari. La decisione del Giudice di primo grado In accoglimento della dedotta eccezione, il Tribunale adito dichiarava la tardività del ricorso, che avrebbe dovuto essere proposto entro il giorno 25 giugno 2012 (lunedì) mentre era stato proposto il giorno dopo (il 26 giugno 2012). Le ragioni (e controdeduzioni) dell'appello In tale ambito interpretativo è stato chiamato ad esprimersi il collegio giudicante di appello che nelle motivazioni della pronuncia elabora principi applicabili a procedimenti aventi per oggetto la medesima materia. La società proponeva appello alla decisione del Tribunale deducendo: in termini di legittimità, la tempestività del ricorso per avvenuta consegna del ricorso all'ufficiale giudiziario della Corte di Appello di Catanzaro in data 25 giugno 2012 in virtù del principio secondo cui occorre avere riguardo, ai fini del perfezionamento da parte di chi è onerato, al momento della consegna e non della effettiva notifica (che rileva invece nei confronti del destinatario da tale data); nel merito, la fondatezza della pretesa, stante l assoluta inidoneità del deposito degli estratti di ruolo in giudizio a soddisfare gli obblighi di accesso. A sua volta, si costituiva in giudizio l'agente della Riscossione deducendo la infondatezza del ricorso, ribadendo la tardività del ricorso originario, la sua inammissibilità per estrema genericità e la sua infondatezza. Soluzione offerta dal consiglio di stato La pronuncia del Consiglio di Stato si è dichiaratamente basata su una «lettura costituzionalmente orientata» della disposizione prevista dalla lettera b), comma 1, art. 24, L. n. 241/90, secondo cui l inaccessibilità degli atti del procedimento tributario è temporalmente limitata alla fase di pendenza del procedimento. Ma andiamo con ordine. L Agente della Riscossione, nell interpretazione dei Giudici di Palazzo Spada, avrebbe dovuto acconsentire alla richiesta del contribuente di accedere alle iscrizioni a ruolo formulata a fronte del timore dell'esposizione ad una azione di pignoramento presso terzi. 3

4 L esclusione del diritto all'accesso, previsto dall art. 24, l. n. 241/90 previsto nei procedimenti tributari, va ritenuta osserva la Sentenza n. 4821/2013 temporalmente limitata alla fase di pendenza del procedimento tributario, non rilevandosi esigenze di segretezza nella fase che segue la conclusione del procedimento con l'adozione del procedimento definitivo di accertamento dell'imposta dovuta sulla base degli elementi reddituali che conducono alla quantificazione del tributo. Unico limite all accesso, posto per evitare una proliferazione delle istanze, è il requisito dell interesse all accesso del richiedente, quale elemento regolatore del generico principio della completa accessibilità agli atti, restando quest ultima comprimibile solo attraverso l imposizione del segreto nei casi previsti dalla legge (in tal senso la Cassazione con la Sentenza n ) L'interesse del contribuente a visionare ed acquisire copia degli atti che sono posti a presupposto o propedeutici a procedure di riscossione è riconosciuto anche in via legislativa, ponendo precisi obblighi in capo al concessionario alla riscossione. In tal senso, come già osservato, l art. 26, co. 4, D.P.R. n. 602/73, nel disporre che il concessionario di esattoria deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso di ricevimento ed ha l'obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione, introduce due obblighi per la Società concessionaria: la conservazione per cinque anni; l'obbligo di esibizione a richiesta del contribuente; conseguentemente, dal momento che la cartella esattoriale costituisce presupposto della iscrizione di ipoteca immobiliare, la richiesta di accesso, ai sensi degli artt. 22 e segg. L. n. 241/90 alla cartella è strumentale alla tutela dei diritti del contribuente in tutte le forme consentite dall'ordinamento giuridico ritenute più rispondenti ed opportune. Esercizio del diritto di difesa L esibizione e la consegna della cartella esattoriale da parte dell Agente della Riscossione a seguito di istanza del contribuente risulta dovuta in quanto l iscrizione a ruolo, precisano i Giudici del Consiglio di Stato costituisce presupposto di procedure esecutive la richiesta di accesso alla cartella è strumentale alla tutela dei diritti del contribuente in tutte le forme consentite dall'ordinamento giuridico ritenute più rispondenti ed opportune essa deve essere rilasciata, in copia, dalla società concessionaria al contribuente che abbia proposto, o voglia proporre ricorso, avverso atti esecutivi iniziati nei suoi confronti. Il contribuente, temendo di trovarsi esposto ad una azione di pignoramento da parte del concessionario per la riscossione, aveva chiesto di poter accedere alle cartelle esattoriali ed alle relative intimazioni proprio in quanto assumeva di non avere mai ricevuto le corrispondenti notifiche. Trattasi di un aspetto significativo che evidenzia in punto di interesse, quale sia la posizione di diritto che il ricorrente possedeva in ordine all'accesso agli atti amministrativi. La limitazione all'esercizio della difesa in giudizio del contribuente, o, in ogni caso, rendere estremamente difficoltosa la tutela giurisdizionale del contribuente che dovrebbe impegnarsi in una defatigante ricerca delle copie delle cartelle, collide con i principi costituzionali che garantiscono la tutela giurisdizionale, e con il principio, di rango costituzionale, di razionalità. 4

5 TAR PARMA - EMILIA ROMAGNA, Sez. I, Sentenza , n. 262 Vicenda processuale Una società impugnava le note con le quali Equitalia e INPS negavano l accesso alle copie degli atti richiesti. Avverso il diniego di accesso agli atti la società ricorrente deduceva la violazione e falsa applicazione dell art. 22 della Legge 241/90 e dell art. 2 del D.P.R. n. 184/2006, nonché dell art. 24 della Costituzione, in quanto, il gravato rifiuto le avrebbe impedito di tutelare i propri diritti in tutte le forme consentite dall ordinamento. Con un secondo motivo la ricorrente eccepiva la violazione e falsa applicazione dell art. 25 della Legge 241/90, l eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità delle motivazioni, in quanto essa non aveva avuto accesso né ai ruoli nominativi, né agli originali delle cartelle di pagamento né dal cassetto previdenziale Inps era stato possibile accedere ai documenti richiesti. L Istituto, con una memoria nella quale resisteva nel merito, contestava la sussistenza di un interesse attuale della società stante l assenza di procedure esecutive in corso. Anche Equitalia Servizi di Riscossione con una memoria si costituiva in giudizio ove eccepiva vizi formali della procura alle liti rilasciata dalla società. Motivi della decisione La tesi elaborata dall Inps secondo cui è stata disattesa dai Giudici amministrativi. E stata considerata priva di pregio la posizione interpretativa dell Istituto previdenziale considerata l evidenza di un interesse diretto, concreto ed attuale della società a prendere visione dei documenti riferiti ai i debiti iscritti a ruolo. Nell interpretazione del TAR Emilia Romagna, La sussistenza dell interesse del contribuente alla ostensione degli atti propedeutici a procedure di riscossione non può mai essere valutata sotto il profilo della meritevolezza soggettiva da parte dell ente, obbligato ex lege alla custodia ed all esibizione della documentazione richiesta, senza che allo stesso residui alcun margine di scelta (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 3595/2016 e 6676/2014). Non spetta a chi riceve l accesso valutare l utilità ai fini difensivi degli atti di cui si chiede l accesso, fermo restando che nel caso deciso una qualche utilità appariva evidente, trattandosi di accesso a cartelle di pagamento ed avvisi di addebito a carico della società ricorrente (cfr. ex multis Consiglio di Stato, IV 4286/2014). Il diritto di accesso al documento, nella sua versione originale, consente, infatti, alla parte interessata di far valere, a fini di difesa, tutti quei vizi di confezionamento dell atto (sottoscrizione, indicazione del responsabile del procedimento, sufficienza di motivazione etc.) che solo l esame del documento in sé può consentire di svolgere compiutamente. La circostanza che l unico originale sia quello a suo tempo trasmesso non sembra costituire conclude il TAR regionale - ragione sufficiente per negare il rilascio di una copia conforme al documento che rimane in possesso di Equitalia ovvero di un duplicato (cfr. Tar del Lazio II bis 4890/2017). 5

6 In conclusione Il Tribunale Amministrativo Regionale per l Emilia Romagna sezione staccata di Parma ha definitivamente accolto il gravame dichiarando l obbligo dell INPS e dell Agente di Riscossione di consentire alla società ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione richiesta con l istanza di accesso. FAC SIMILE ISTANZA RICHIESTA DI COPIA DI CARTELLA DI PAGAMENTO (O AVVISO DI ADDEBITO) NON OGGETTO DI IMPUGNAZIONE Istanza accesso documenti amministrativi ai sensi della Legge 07/08/1990 N. 241E - D.P.R. 12/04/2006 N. 184 PROVVEDIMENTO 24 GENNAIO 2007 ART. 26, CO. 4, D.P.R , N. 602 CONSIGLIO DI STATO, SENTENZA N DEL TAR EMILIA ROMAGNA N. 262/2017 Riservato all'ufficio Domanda d'accesso n. del Protocollo n. All Agenzia delle Entrate Ufficio della Riscossione Sede provinciale Ovvero Al Direttore della sede provinciale INPS Richiedente: Cognome Nome Nato il / / A Prov. Residente in Codice Fiscale Tel./fax Indirizzo a cui inviare eventuali comunicazioni Titolo di rappresentanza del richiedente: Diretto interessato: Legale rappresentante (allegare lettera di procura in carta semplice accompagnata dal documento dito di riconoscimento e dalla visura camerale CCIAA) Motivazione: (esempio) richiesta di copia delle cartelle di pagamento e conseguenti carichi iscritti a ruolo, nonché avvisi di intimazioni o avvisi di addebito notificate (notificati) nei confronti di Interesse giuridicamente rilevante per la visione di atti riservati (art. 25 c. 2 L.241/1990) (esempio) Ricezione di comunicazione di preventiva iscrizione di ipoteca immobiliare (esempio) Ricezione di avvenuta di iscrizione di fermo amministrativo su bene mobile Soggetto controinteressato Richiesta della seguente documentazione (esempio) Copia cartelle di pagamento ed avvisi di intimazione notificate e in corso di notifica nei confronti di 6

7 Da - Rilasciare in copia: Semplice, ovvero, Autenticata, ovvero In bollo Il sottoscritto/a, sotto la propria responsabilità, conferma la veridicità di quanto sopra riportato. Con la firma apposta in calce alla presente richiesta di accesso ai documenti amministrativi il sottoscritto/a autorizza, a norma del decreto legislativo del , n. 196 (Codice in materia di protezione dei dati personali), l'agenzia ad inserire e conservare tutti i dati in archivio elettronico o cartaceo nonché a rendere note le loro elaborazioni ed in genere tutti i risultati dei trattamenti dei dati stessi in una forma che non consenta l'identificazione personale. Per quanto riguarda i diritti degli interessati si fa riferimento a quanto previsto dall'art. 7 del citato d.lgs. 196/2003. Il sottoscritto si assume inoltre la responsabilità in ordine a tutti i dati indicati nella presente richiesta. Luogo e data... Firma del richiedente... (allegare fotocopia di un documento d'identità del richiedente se inviata per posta, fax, ). 7