L INDEBITAMENTO DELL ENTE:

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1 L INDEBITAMENTO DELL ENTE: caratteristiche e riflessi sul bilancio. I debiti fuori bilancio Carmine Ferrara Dottore Commercialista - Revisore legale Mercogliano, 18 settembre 2013

2 Il Debito negli Enti Locali Il debito degli Enti Locali è un indicatore del grado di solvibilità delle amministrazioni locali e della disponibilità di risorse per gli investimenti. E una misura del rigore nella gestione della cosa pubblica. Un elevato debito comporta la necessità di dedicare molte risorse al servizio del debito.

3 Il Debito negli Enti Locali Nell ultimo decennio il peso relativo del debito pubblico locale è progressivamente aumentato, anche in seguito al processo di decentramento e alla possibilità per le Amministrazioni locali di ricorrere ad altri strumenti di finanziamento, diversi dai prestiti erogati dalla Cassa depositi e prestiti.

4 Costituiscono indebitamento (art.3 comma 17 legge 350/2003, art.1 commi 739 e 740 legge 296/06) mutui; prestiti obbligazionari; aperture di credito; cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata; cartolarizzazioni garantite da amministrazioni pubbliche; cartolarizzazioni e cessioni crediti vantati verso altre Pubbliche Amministrazioni; premio incassato al momento di perfezionamento di operazioni derivate cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all 85% del prezzo di mercato dell attività;

5 Costituiscono indebitamento (art.3 comma 17 legge 350/2003, art.1 commi 739 e 740 legge 296/06) Le determinazioni e le deliberazioni con le quali dovesse farsi ricorso all indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, nonché i relativi contratti sono nulli (art.30, comma 15 legge 289/2002).

6 Definizione di investimento finanziabile con indebitamento (art.3, comma 18 legge 24/12/2003 n.350) 1 acquisto, costruzione, ristrutturazione e manutenzione straordinaria di immobili residenziali e non residenziali costruzione, demolizione, ristrutturazione, recupero e manutenzione straordinaria di opere e impianti acquisto di impianti, macchinari, attrezzature, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad uso pluriennale gli oneri per beni immateriali ad uso pluriennale 5 trasferimenti in c/capitale destinati ad investimenti a cura di altro ente appartenente alla p.a.

7 Definizione di investimento finanziabile con indebitamento (art.3, comma 18 legge 24/12/2003 n.350) 6 acquisizione aree, espropri e servitù onerose 7 8 partecipazioni azionarie e conferimenti di capitale interventi aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio 9 trasferimenti in c/capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici, proprietari e/o gestori di reti e impianti o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla data di scadenza

8 FONTE DI PROVENIENZA DELLE ENTRATE: Finanziamenti con mezzi propri Contribuzioni esterne RICORSO AL CREDITO altre forme di finanziamenti

9 FONTE DI PROVENIENZA DELLE ENTRATE: RICORSO AL CREDITO Assunzione di mutui Emissione di prestiti obbligazionari

10 FONTE DI PROVENIENZA DELLE ENTRATE: RICORSO AL CREDITO Gli Enti Locali hanno la facoltà di ricorrere liberamente al mercato del credito essendo stata soppressa con l art. 5 del D.L. 310/1990 la previsione del comma 2 dell art. 4 della L.155/1989 che poneva l obbligo di esperire la preventiva richiesta di finanziamento alla Cassa Depositi e Prestiti. Il T.U.E.L. all art.204 regolamenta le condizioni dei contratti di mutuo stipulati con enti diversi da C.D.P., I.N.P.D.A.P. e Istituto di Credito Sportivo. Tali contratti devono essere stipulati in forma Pubblica.

11 Indebitamento: L impatto L sul bilancio dell Ente Entrate T I T O L O I: T I T O L O II: Entrate tributarie Entrate da contributi e trasferimenti T I T O L O III: Entrate Extratributarie T I T O L O IV: Entrate da alienazioni e da trasferimenti di capitale ASSUNZIONE DI MUTUI (categoria 3) T I T O L O V: Entrate derivanti da accensione di prestiti

12 Indebitamento: L impatto L sul bilancio dell Ente Uscite T I T O L O II: T I T O L O I: T I T O L O IV: Spese per servizi per conto di terzi T I T O L O III: Spese per rimborso prestiti QUOTA CAPITALE Spese in c/capitale Spese correnti INTERESSI (intervento 06)

13 Indebitamento: L impatto L sul bilancio dell Ente Ai fini degli equilibri di bilancio occorrerà verificare che: alla maggiore Entrata del Tit.V (Entrate derivanti da accensione di prestiti) corrisponda una maggiore Spesa del Tit. II (Spese in conto capitale) alle maggiori spese correnti del Tit. I (Spese correnti) sommate al Tit. III (Spese per rimborso di prestiti) corrisponda una maggiore Entrata corrente dei Tit. I (tributarie), o II (trasferimenti correnti), o III (extra tributarie)

14 Capacità di indebitamento Gli aspetti da valutare sono: CAPACITA TEORICA CAPACITA REALE Il problema della determinazione della reale capacità di indebitamento coinvolge tutti gli enti in sede di formazione del bilancio preventivo.

15 Capacità teorica La finalità della norma è chiaramente diretta ad evitare situazioni di forte squilibrio finanziario o di dissesto, poiché l accesso a tale forma di finanziamento incide sugli equilibri di bilancio e rappresenta un irrigidimento della capacità di spesa degli enti, sia per l esercizio in corso che per gli esercizi futuri. Il limite massimo costituisce molto spesso solamente un limite teorico, ben distante dalla realtà nella quale il limite effettivo è di gran lunga minore e dipende dal volume delle risorse finanziarie disponibile nell ente.

16 Capacità teorica L'art. 16, comma 11, del dl 95/2012, convertito nella legge 135/2012, ha fornito l'interpretazione autentica dell'art. 204, comma 1, del Tuel 267/2000. La norma chiarisce che gli Enti locali possono assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi, sommato a quello delle operazioni in essere (mutui, prestiti obbligazionari, aperture di credito, garanzie fideiussorie) e assunto al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera una certa percentuale delle entrate relative ai primi tre titoli del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione del nuovo debito.

17 Capacità teorica Limiti all indebitamento Il tetto all'indebitamento, ripetutamente modificato dal legislatore negli ultimi anni, ne ha previsto la progressiva riduzione Limiti all indebitamento Il limite strutturale del 4% dovrebbe debuttare dal 2015

18 Capacità teorica Relativamente al calcolo, i parametri per individuare il limite dell articolo 204 TUEL si riferiscono a due annualità differenti: a) la spesa per gli interessi va individuata con riferimento all anno precedente a quello in cui si intende contrarre il mutuo (per un nuovo mutuo nell anno 2012 si deve far riferimento alla spesa per interessi sostenuta nel corso dell anno 2011 per i mutui già in essere); b) il volume delle entrate dei primi tre titoli va individuato sulla scorta del consuntivo del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui (sempre per il 2012 si deve far riferimento al consuntivo dell anno 2010).

19 CAPACITA REALE Il limite di indebitamento REALE è connesso alla misura in cui l ammontare complessivo delle entrate correnti riesce a finanziare tutte le spese, comprese quelle dei nuovi mutui da contrarre. Il limite di indebitamento reale può essere calcolato seguendo un percorso logico

20 CAPACITA REALE A Determinazione del volume di spese aggiuntive che i bilanci futuri sono ragionevolmente in grado di sopportare senza pregiudicare gli equilibri di parte corrente; Calcolare lo spazio che esiste nella futura situazione finanziaria dell ente per possibili incrementi di spesa dovuti ad interessi e rimborsi di capitale, al netto di eventuali riduzioni future delle medesime spese;

21 CAPACITA REALE B Determinazione dell eventuale incremento all importo di cui al punto A) da finanziare con aumenti futuri di specifiche entrate (ad esempio aumento di gettito di imposte o tasse). Corrisponde alla volontà politica di aumentare il prelievo tributario o altre entrate per finanziare gli oneri indotti conseguenti la realizzazione di nuove opere pubbliche o nuovi investimenti;

22 CAPACITA REALE C l importo di cui al punto A), sommato a quello del punto B) corrisponde ad un ipotetica rata annuale di ammortamento di un unico mutuo, per tutti gl i investimenti programmati; tale importo ( punto A più punto B) va moltiplicato per la seguente formula (coefficiente di correzione finanziario) al fine di ottenere l ammontare dei mutui da contrarre nei limiti delle disponibilità reali del bilancio.

23 CAPACITA REALE FORMULA DA APPLICARE 1 (1 + i) n x i i = tasso di interesse medio semestrale, n = numero delle semestralità. L analisi è condotta semestralmente poiché di solito l ammortamento dei mutui concessi ai Comuni, avviene su base semestrale con scadenza delle rate di pagamento degli interessi e di rimborso del capitale preso a prestito il 30 giugno e il 31 dicembre.

24 ESEMPIO PRATICO CAPACITÀ TEORICA

25 Limite teorico (art. 204 TUEL) Esempio di calcolo su bilancio 2013 di un comune fino a abitanti: DATI CONSUNTIVO 2011 Calcolo del limite teorico in base ai dati sopra esposti: RIFERIMENTO ANNO 2012 N.B.: detto importo rappresenta un limite del tutto teorico, ancorché giuridicamente corretto.

26 ESEMPIO PRATICO CAPACITA REALE

27 Limite Reale Ipotizzando oneri per Investimenti Programmati pari ad ,00 FORMULA DA APPLICARE 1 (1 + i) n x i i = tasso di interesse medio semestrale (1,875%) n = numero delle semestralità (40) ,00 x 1 (1 + 0,01875) -40 x 100 = ,77 2 x 1,875 EFFETTIVA CAPACITA di INDEBITAMENTO

28 A MAGGIORI SPESE DA FINANZIARE DEVONO CORRISPONDERE MAGGIORI ENTRATE CORRENTI il LIMITE REALE di INDEBITAMENTO è strettamente connesso alla misura in cui l ammontare delle maggiori entrate correnti riesce a finanziare tutte le maggiori spese correnti derivanti dal nuovo investimento (sia in relazione al mutuo da contrarre, che per i maggiori costi di gestione correnti e pluriennali oneri indotti). Occorre individuare in via anticipata la nuova entrata ed, una volta quantificata, occorre determinare il limite massimo di indebitamento mediante qualunque forma di finanziamento.

29 L OBBLIGO DI RIDUZIONE DEL DEBITO La Legge di stabilità 2012 (articolo 8, comma 3, legge n. 183/2011) stabilisce inoltre che, a partire dal 2013, gli Enti locali debbono ridurre l entità del debito pubblico.

30 La Programmazione Finanziaria Nel Bilancio Degli Enti Locali il modello Planning programming budgeting system PPBS Analisi ed approfondimento sulla fase di Planning Il Piano Generale di Sviluppo (PGS), la Relazione Previsionale e Programmatica unitamente al Piano Triennale degli Investimenti, al Programma triennale del fabbisogno del personale e al programma di razionalizzazione delle spese, rappresentano i veri e propri DOCUMENTI DI PIANIFICAZIONE attraverso i quali vengono esposte le priorità fondamentali e le strategie gestionali dell ente. Fasi: 1) - graduazione discrezionale degli obiettivi a) concretezza e definibilità b) misurabilità e controllabilità c) raggiungibilità e) accettazione e consenso 2) esame dell ambiente in cui l ente opera 3) individuazione delle risorse a disposizione

31 Inquadramento normativo e nozione di debito fuori bilancio Art.1 bis, comma 3, del D.L. 318/86, convertito nella legge 488/86 (la prima apparizione del debito fuori bilancio ); Art. 37 del D. Lgs. 77/95 (pur senza darne una esatta definizione, ne ha disciplinato le modalità di riconoscimento) Artt. 4 e 5 del D.Lgs. 342/97 (vengono confermate le modalità di riconoscimento); Art. 194 del TUEL - D. Lgs. 267/2000 (il debito fuori bilancio riceve un assetto definitivo).

32 Il Debito fuori Bilancio L'art. 194 del T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000 disciplina l'ambito e le procedure di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio, ossia delle obbligazioni maturate senza che sia stato adottato il dovuto adempimento per l assunzione dell impegno di spesa previsto dall art.191, commi 1-3, del T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000

33 Il Debito fuori Bilancio Il debito fuori bilancio viene così definito dal giudice contabile come un obbligazione assunta al di là degli stanziamenti del bilancio di previsione, ovvero che si sarebbe potuta assumere a termini di autorizzazione del bilancio preventivo, e che tuttavia non è stata assunta ritualmente sotto il profilo del diritto amministrativo e dell ordinamento giuscontabile in particolare. In altri termini è l ipotesi delle obbligazioni assunte o comunque sorte senza far luogo a regolare impegno e senza tramutarsi successivamente in residuo passivo.

34 Il Debito fuori Bilancio L attuale configurazione dell istituto del debito fuori bilancio è frutto di definizioni elaborate dalla dottrina, dalla giurisprudenza contabile, dal Ministero dell'interno e dall'osservatorio sulla finanza locale (Principio Contabile n. 2 punto 80) che, sostanzialmente, concordano nel ritenere che il debito fuori bilancio sia un obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di danaro che grava sull ente (..) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti Locali (Ministero dell' Interno Circolare 20 settembre 1993 n. F.L. 21/1993).

35 Riconoscimento del debito fuori Bilancio Il debito fuori bilancio, dunque, è un debito perfezionatosi giuridicamente ma non contabilmente: ne consegue che l'atto di riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio da parte del consiglio dell'ente fa coincidere i due aspetti giuridico e contabile in capo al soggetto che l'ha riconosciuto degli Enti Locali (Ministero dell' Interno Circolare 20 settembre 1993 n. F.L. 21/1993).

36 Riconoscimento del debito fuori Bilancio I requisiti di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio individuati nelle circolari Ministero interni n. F.L. 22/89 e F.L. 21/93 consistono nel fine pubblico conseguito, nella regolarità della fornitura e nella congruità dei prezzi.

37 Riconoscimento del debito fuori Bilancio Con riferimento ai requisiti generali che il debito deve avere ai fini del riconoscimento, il Ministero dell Interno ha indicato questi caratteri: CERTEZZA effettiva esistenza dell obbligazione di dare; ESIGIBILITÀ il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a condizione. LIQUIDITÀ deve essere individuato il soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare e l importo sia determinato o determinabile;

38 Tipologia dei debiti fuori bilancio L'art. 194 del T.U.E.L. n. 267/2000 individua quali sono le fattispecie di debiti fuori bilancio riconoscibili dall'ente locale quelli espressamente enunciati in una elencazione, ritenuta tassativa nel Principio contabile n. 2 nel testo approvato dall'osservatorio per la finanza locale del Ministero dell'interno il 18/11/2008.

39 Tipologia dei debiti fuori bilancio Il riconoscimento di legittimità del debito fuori bilancio è riservato al Consiglio ed è ammissibile solo nei seguenti casi: sentenze passate in giudicato; 3 4 copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni derivanti da fatti di gestione a condizione che sia rispettato l obbligo di pareggio del bilancio di cui all art. 114; ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l esercizio di servizi pubblici locali; procedure espropriative o di occupazione d urgenza per opere di pubblica utilità; acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l ente, nell ambito dell espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

40 La legittimità dei debiti fuori Bilancio. Gli enti locali possono riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da: 1) Decreti ingiuntivi; 2) Transazioni; 3) Maggiori somme dovute (rispetto all originario impegno di spesa assunto) per prestazioni professionali. Sull argomento è intervenuta la Corte dei Conti, Sezioni Riunite per la regione Siciliana in sede consultiva con deliberazione n. 9 del 6 dicembre 2005

41 Violazione del procedimento di spesa per acquisizione di beni e servizi Il debito fuori bilancio, si produce al di fuori della sfera gestionale dell'ente, in quanto si è perfezionato giuridicamente ma non contabilmente. Perché possa diventare debito proprio dell'ente è necessario che il Consiglio provveda al riconoscimento della sua legittimità, così sanando i due presupposti, giuridico (obbligazione assunta in violazione della norma) e contabile (imputazione della spesa occorrente in capo all'ente che l'ha riconosciuta).

42 Violazione del procedimento di spesa per acquisizione di beni e servizi L'art. 194 del T.U.E.L. n. 267/2000 consente, infatti, la riconoscibilità della legittimità di un debito fuori bilancio per acquisizione di beni e servizi "nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza".

43 Violazione del procedimento di spesa per acquisizione di beni e servizi L'arricchimento non deve essere inteso necessariamente come accrescimento patrimoniale, potendo questo consistere anche in un risparmio di spesa (Cassazione Civile, Sezione I, 12 luglio 1996, n. 6332). Esso va stabilito con riferimento alla congruità dei prezzi, sulla base delle indicazioni e delle rilevazioni del mercato o dei prezzari e tariffe approvati da enti pubblici a ciò deputati, o dagli ordini professionali, se trattasi di parcelle.

44 Violazione del procedimento di spesa per acquisizione di beni e servizi la Corte Costituzionale, con ben due sentenze (n. 445 del 24/10/1995 e n. 295 del 30/7/1997) ha avuto modo di precisare che: sussistono in favore del funzionario (o amministratore) le condizioni affinché egli possa esercitare l'azione ex 2041 cod. civ. verso l'ente nei limiti dell'arricchimento da questo conseguito; dall'altro, e per conseguenza, il contraente privato è legittimato, "utendo iuribus" del funzionario (o amministratore) suo debitore, ad agire contro la Pubblica Amministrazione - anche contestualmente alla proposizione della domanda per il pagamento del prezzo nei confronti di costui - in via surrogatoria ex art cod. civ. per assicurare che siano soddisfatte o conservate le sue ragioni" quando il patrimonio del funzionario (o amministratore) non offra adeguata garanzia.

45 Profili di responsabilità per danno erariale Il decreto anticrisi D.L. 78/09, convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102 all'art. 17 comma 30 ter, stabilisce che: "per danno erariale perseguibile innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti si intende l'effettivo depauperamento finanziario o patrimoniale arrecato ad uno degli organi previsti dall'art. 114 della Costituzione o ad altro organismo di diritto pubblico, illecitamente cagionato ai sensi dell'art c.c.. L'azione è esercitabile da pubblico ministero contabile, a fronte di una specifica e precisa notizia di danno, qualora il danno stesso sia cagionato per dolo o colpa grave. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta "

46 Copertura Con la delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio si deve provvedere ad indicare i mezzi finanziari destinati alla loro copertura, completandosi in questo modo il procedimento che ha per fine quello di far rientrare nella corretta gestione di bilancio quelle spese che ne erano del tutto fuori. La legge disciplina le modalità di pagamento ed il reperimento dei mezzi finanziari a copertura dei debiti fuori bilancio.

47 Copertura La legge disciplina le modalità di pagamento ed il reperimento dei mezzi finanziari a copertura dei debiti fuori bilancio. È consentito di farvi fronte con ogni mezzo finanziario a disposizione dell'ente, ad eccezione delle entrate provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché con i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili. L Ente locale può convenire con i creditori un piano di rateizzazione del pagamento del debito di durata non superiore a tre anni, compreso quello in corso.

48 Copertura E ammesso anche il ricorso a mutui, ai sensi degli artt. 202 e seg. del T.U., salvo quanto disposto dal comma 4 dell art. 41 della legge finanziaria per il A seguito della legge costituzionale n. 3/2001, che ha consentito agli enti locali di indebitarsi esclusivamente per le spese di investimento (art. 119 Cost.), l art. 41, comma 4, legge n. 448/2001 ha chiarito che il ricorso ai mutui per la copertura dei debiti fuori bilancio è ammesso solo per quei debiti maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Fa eccezione a tale principio la disciplina prevista per il risanamento degli enti locali dissestati.

49 Il Revisore e la questione del parere sui debiti fuori bilancio e sulle transazioni La recente legislazione, D.L. 174/2012 convertito con legge n. 213/2012, c.d. decreto salva enti, ha inciso, in modo significativo, sulla disciplina relativa all organo di revisione degli enti locali e segnatamente in tema di compiti/responsabilità. Una delle prime norme incise dalla legge in commento è l articolo 234 relativo alla composizione dell organo. Tra le novità di maggior rilievo, tutte piuttosto importanti, assurge a disposizioni cardine quella che impone il parere del revisore nel caso di riconoscimento del debito fuori e della transazione.

50 Art. 239 Funzioni dell Organo di revisione (Ante modifica)

51 Art. 239 Funzioni dell Organo di revisione (Ante modifica)

52 Art. 239 Funzioni dell Organo di revisione (Testo attuale) Novità in grassetto

53 Art. 239 Funzioni dell Organo di revisione (Testo attuale) Novità in grassetto Novità in grassetto

54 Grazie per l attenzione Carmine Ferrara Dottore Commercialista - Revisore legale Contatti Tel. 081/ Cell carmineferrara@libero.it