LA RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI ***

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1 LA RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI CAPITOLO IX LA RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. La responsabilità civile. Evoluzione storica Disciplina attuale. 3. Le responsabilità penali e contabili. *** 1. INTRODUZIONE. Il termine responsabilità deriva dal latino responsum (risposta) e configura quella condizione giuridica di chi risponde delle conseguenze delle proprie azioni. Uno dei profili più problematici della responsabilità dei magistrati attiene ai rapporti con il principio di indipendenza esterna ed interna garantiti dalla Costituzione (vedi, in particolare, l art. 101 Cost.). Difatti, se è vero che un esercizio dell attività giudiziaria del tutto scevro da minacce sanzionatorie per comportamenti errati rischia di sfociare in arbitrio, un regime di responsabilità che arrivi ad intaccare la libertà di valutazione dei fatti e delle prove si risolve inevitabilmente in un condizionamento dell operato della magistratura, specie se dinanzi ad un cittadino dal forte profilo economico o politico. 2. LA RESPONSABILITÀ CIVILE. EVOLUZIONE STORICA. Per responsabilità civile si intende in tale sede la possibilità che un magistrato sia chiamato a rispondere tanto nei confronti delle parti processuali, quanto di soggetti estranei di eventuali errori o inosservanze compiute nell esercizio delle sue funzioni. A seguito del referendum abrogativo della pregressa normativa la stessa risulta disciplinata dalla l. n. 117/1988, nota anche come legge Vassalli, che ha nella sua versione originaria tentato di coniugare la volontà popolare con l indefettibile rispetto dei principi di autonomia e indipendenza della magistratura, in coerenza con una posizione costituzionale distinta dagli altri funzionari dello Stato. Nel tempo, però, la sua scarsa applicazione pratica, ma soprattutto l acuirsi dello scontro fra politica e magistratura hanno portato alla presentazione di diversi progetti di legge di modifica, alcuni dei quali miranti perfino all introduzione di 53

2 CAPITOLO IX una responsabilità diretta del magistrato. La normativa è stata, altresì, ritenuta non rispondente al diritto comunitario dalla Corte di Giustizia dell Unione Europea, portando all apertura nei confronti dell Italia di una procedura di infrazione con conseguente condanna nel 2011 per mancato adeguamento dell ordinamento interno. In che termini si è pronunciata la Corte di Giustizia dell Unione Europea? I giudici europei decidendo sulla causa Traghetti del Mediterraneo s.p.a. contro Repubblica Italiana, C 173/03, con principi ribaditi nella causa Commissione contro Repubblica Italiana, C 379/10 si sono espressi in merito alla responsabilità dello Stato nei confronti dei cittadini che si ritengano danneggiati dal non corretto esercizio della funzione giurisdizionale. Hanno, difatti, statuito che Il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato membro per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo che la violazione controversa risulta da un interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale [ ] se non si può escludere che il diritto nazionale precisi i criteri, relativi alla natura o al grado di una violazione, da soddisfare affinché possa sorgere la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario imputabile ad un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, tali criteri non possono, in nessun caso, imporre requisiti più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione di una manifesta violazione del diritto vigente. In altri termini, per la CGUE è indefettibile che lo Stato risponda in caso di colpa grave e che tale colpa grave sussista anche in caso di manifesta violazione della legge o del diritto comunitario pur provocata da grave errore nella valutazione del fatto o delle prove da parte dei giudici di ultimo grado. La decisione non riguarda, invece, il modo in cui lo Stato regola la responsabilità dei singoli giudici, né tantomeno quella dei pubblici ministeri. Quindi, dopo un lungo ed animato iter parlamentare si è arrivati all emanazione della l. n. 18/2015 entrata in vigore il 19 marzo che ha ridisegnato la legge Vassalli in termini nettamente più ampi di quanto richiesto dall Unione Europea, pur conservando il principio della responsabilità indiretta dei magistrati. 54

3 2.1. DISCIPLINA ATTUALE. LA RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI Vediamo in dettaglio la disciplina contenuta nella l. n. 117/1988, come riformata dalla l. n. 18/2015. Il campo di applicazione. È previsto all art. 1 che le regole si applichino a tutti gli appartenenti alle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile, militare e speciali, che esercitino l attività giudiziaria - indipendentemente dalla natura delle funzioni e dalla composizione monocratica o collegiale dell organo - nonché agli estranei che partecipino all esercizio della funzione giudiziaria. I presupposti. Ai sensi dell art. 2 il fatto consiste nella realizzazione di un danno ingiusto, patrimoniale o non patrimoniale, per effetto di un comportamento, atto o provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave nell esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di giustizia. Il danno. Viene prevista espressamente la risarcibilità di entrambi i tipi di danno, ma con la riforma del 2015 quella del danno non patrimoniale non è più limitata alle conseguenze che derivino da privazione della libertà personale, aprendo in tal guisa ad un potenziale incremento delle richieste. L ingiustizia del danno è chiarita, invece, dalla successiva parte della norma. Il dolo. Si tratta di un comportamento posto in essere con coscienza e volontà. In tale e- venienza non è prevista alcuna clausola di salvaguardia, né alcuna limitazione alla risarcibilità del danno. La colpa grave. Nel testo originario del comma 3 si specificava che essa andava individuata in una grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile; nell affermazione e negazione, determinate da negligenza inescusabile, di un fatto la cui esistenza fosse incontrastabilmente esclusa o sussistente dagli atti del procedimento; nell emissione di provvedimento concernente la libertà della persona fuori dei casi consentiti dalla legge o senza motivazione. Con la riforma del 2015, invece, il legislatore ha ampiamente rimaneggiato la fattispecie eliminando il riferimento alla negligenza inescusabile ed ampliando il novero dei comportamenti funzionali dei magistrati civilisticamente rilevanti. Pertanto, attualmente costituisce colpa grave: - la violazione manifesta della legge nonché del diritto dell Unione Europea. A 55

4 CAPITOLO IX ni giudiziari collegiali, i quali rispondono per dolo ma anche per negligenza inescusabile per travisamento del fatto o delle prove. L azione è promossa dal Presidente del Consiglio dei Ministri sempre davanti al Tribunale del capoluogo del distretto della Corte d Appello ex art. 11 c.p.p. Quanto alla misura della rivalsa, l art. 8 dispone che la stessa non possa superare una somma pari alla metà di una annualità dello stipendio, al netto delle trattenute fiscali, percepito dal magistrato al tempo in cui l azione di risarcimento è proposta, anche se dal fatto è derivato danno a più persone e queste hanno agito con distinte azioni di responsabilità. Siffatto limite è, però, escluso in ipotesi di dolo. In sede esecutiva, infine, è prevista la trattenuta dello stipendio mensile fino alla misura di un terzo (e non di un quinto come in passato). 3. LE RESPONSABILITÀ PENALI E CONTABILI. Da un punto di vista penalistico, l art. 13 della l. n. 117/1988 prevede che in caso di fatto di reato commesso dal magistrato nell esercizio delle funzioni è possibile esperire un azione diretta di responsabilità tanto nei confronti dello Stato che nei confronti del primo. È prevista, altresì, l obbligatorietà dell azione di regresso dello Stato, con la specificazione che il suo omesso esercizio comporta responsabilità contabile. A maggior ragione al di fuori dell esercizio delle proprie funzioni ogni magistrato soggiace alla stessa responsabilità cui possono incorrere i cittadini e, in particolare, i pubblici ufficiali (si pensi alle fattispecie che presuppongono tale qualifica pubblicistica, come l abuso d ufficio, la corruzione in atti giudiziari, l omissione di atti d ufficio e così via). Al contempo il magistrato può ben assumere la qualità di persona offesa, sia nei reati comuni, che in quelli commessi dai privati in danno della pubblica amministrazione (quale l oltraggio a pubblico ufficiale). Peculiare è, invece, la determinazione della competenza per i procedimenti in cui sono coinvolti i magistrati, atteso che allo scopo di assicurare la più ampia serenità ed autonomia di giudizio ai colleghi l art. 11 c.p.p. individua gli specifici distretti di Corte di Appello competenti, evitando qualsiasi ipotesi di reciprocità. Anche sotto il profilo contabile la posizione dei magistrati risulta equiparata a quella degli altri funzionari pubblici, ciò generando frizioni in ordine al rispetto del principio di indipendenza dei magistrati. Da rilevare, infine, come l art. 172 del Testo unico sulle spese di giustizia dichiari i magistrati, al pari degli altri funzionari amministrativi, responsabili delle liquida 58

5 LA RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI zioni e dei pagamenti da loro ordinati e tenuti all eventuale risarcimento del danno subito dall erario a causa di errori o irregolarità compiuti. QUESTIONARIO 1. Come si coniugano i principi di responsabilità e indipendenza della magistratura? In che termini si struttura l obbligo dello Stato di adeguarsi alla normativa dell Unione Europea? Quale è il regime di responsabilità dei magistrati delineato dalla l. n. 117/1988 anche dopo la novella del 2015? Come viene specificata la colpa grave? In cosa consiste e che perimetro ha la cd. clausola di salvaguardia? È previsto un filtro di ammissibilità della domanda? Come avviene la rivalsa dello Stato? Come è strutturata la responsabilità penale e contabile dei magistrati? 3. 59

6 CONCORSI PUBBLICI E ABILITAZIONE FORENSE I COMPENDI D AUTORE diretti da Roberto GAROFOLI

7 Per concorsi pubblici e abilitazione forense propone: I COMPENDI D AUTORE : Diritto Civile Diritto Penale Procedura Civile Procedura Penale Diritto Amministrativo Diritto Internazionale privato e processuale Diritto dell Unione europea Diritto Costituzionale Diritto Ecclesiastico Diritto del Lavoro, Sindacale e della Previdenza sociale Diritto Commerciale Diritto Tributario Diritto Romano Ordinamento giudiziario Ordinamento forense e Deontologia Contabilità pubblica

8 Simone PETRALIA Compendio di ORDINAMENTO GIUDIZIARIO Aggiornato a - L. 27 febbraio 2015, n. 18 (Disciplina della responsabilità civile dei magistrati) - Testo Unico sulla Dirigenza Giudiziaria approvato con delibera del CSM del 28 luglio 2015 e alla ultimissima giurisprudenza 2016 II edizione 2016

9 SOMMARIO VI CAPITOLO I L ESERCIZIO DELLA FUNZIONE GIURISDIZIONALE 1 1. Il concetto di giurisdizione La giurisdizione costituzionale La giurisdizione ordinaria La giurisdizione speciale. 4 QUESTIONARIO 6 CAPITOLO II I PRINCIPI COSTITUZIONALI 7 1. Autonomia e indipendenza Obbligatorietà dell azione penale Inamovibilità Imparzialità e precostituzione. 9 QUESTIONARIO 11 CAPITOLO III LE FONTI Introduzione Fonte costituzionale. rinvio Fonti normative primarie Fonti normative secondarie. 14 QUESTIONARIO 15 CAPITOLO IV L ORGANIZZAZIONE DEGLI UFFICI GIUDIZIARI I singoli uffici giudiziari Il funzionamento degli uffici giudiziari. La cd. doppia dirigenza L organizzazione degli uffici di giurisdizione. Le tabelle degli

10 uffici giudiziari Gli istituti della cd. mobilità temporanea. 20 QUESTIONARIO 22 CAPITOLO V L ORGANIZZAZIONE DEGLI UFFICI DI PROCURA L Ufficio del Pubblico Ministero I rapporti fra il Procuratore della Repubblica ed i singoli sostituti procuratori Il Pubblico Ministero e la polizia giudiziaria I rapporti della Procura con soggetti terzi. 27 QUESTIONARIO 27 CAPITOLO VI IL SISTEMA DELL AUTOGOVERNO Il Consiglio Superiore della Magistratura. Introduzione Composizione e struttura Funzioni I Consigli Giudiziari L eterogoverno: il Ministero della Giustizia. 34 QUESTIONARIO 35 CAPITOLO VII ACCESSO, FORMAZIONE, TRASFERIMENTI ED INCOMPATIBILITÀ L accesso in magistratura. Il concorso Il tirocinio e l assegnazione agli uffici giudiziari La formazione dei magistrati. Introduzione La Scuola Superiore della Magistratura I trasferimenti Le incompatibilità. 41 QUESTIONARIO 44 VII

11 CAPITOLO VIII LA CARRIERA DEI MAGISTRATI ORDINARI La carriera Le valutazioni di professionalità I parametri Il procedimento Il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa Il conferimento degli incarichi direttivi. 50 QUESTIONARIO 52 CAPITOLO IX LA RESPONSABILITÀ DEI MAGISTRATI Introduzione La responsabilità civile. Evoluzione storica Disciplina attuale Le responsabilità penali e contabili. 58 QUESTIONARIO 59 CAPITOLO X LA RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE Introduzione Gli illeciti disciplinari Il procedimento disciplinare Le misure cautelari Le sanzioni disciplinari. 66 QUESTIONARIO 66 CAPITOLO XI LA MAGISTRATURA ONORARIA Inquadramento Singoli uffici. 67 VIII

12 QUESTIONARIO 71 APPENDICE NORMATIVA 1. Costituzione della Repubblica Italiana (articoli estratti) R.D. 30 gennaio 1941, n. 12 Ordinamento giudiziario (articoli estratti) R.D.Lgs. 31 maggio 1946, n. 511 Guarentigie della magistratura (articoli estratti) L. 24 marzo 1958, n. 195 Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura (articoli estratti) L. 13 aprile 1988, n. 117, aggiornata alla l. 27 febbraio 2015, n. 18 Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (articoli estratti) D.Lgs. 27 gennaio 2006, n. 25 Istituzione del Consiglio direttivo della Corte di Cassazione e nuova disciplina dei Consigli giudiziari (articoli estratti) D.Lgs. 30 gennaio 2006, n. 26 Istituzione della Scuola superiore della magistratura, nonché disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati (articoli estratti) D.Lgs. 20 febbraio 2006, n. 106 Disposizioni in materia di riorganizzazione dell ufficio del pubblico ministero (articoli estratti) D.Lgs. 23 febbraio 2006, n. 109 Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati (articoli estratti) D.Lgs. 5 aprile 2006, n. 160 Nuova disciplina dell accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati (articoli estratti) 141 Indice analitico 158 IX