Modulo II Il circuito della decisione politica

Transcript

1 Modulo II Il circuito della decisione politica Unità 5 Il Governo 1

2 Il Governo come organo complesso Il procedimento di formazione del Governo L instaurazione del rapporto di fiducia con le Camere e la questione di fiducia La mozione di sfiducia, le crisi di Governo e i governi di coalizione Il Presidente del Consiglio dei ministri e le attribuzioni della Presidenza Il Consiglio dei ministri, i vicepresidenti del Consiglio e i singoli ministri I sottosegretari di Stato, i viceministri e i comitati interministeriali Le competenze e l organizzazione interna dei ministeri La responsabilità ministeriale I reati ministeriali 2

3 Il Governo come organo complesso L art. 92, co. 1, Cost. dice: Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Tale norma sottolinea la natura di organo complesso che assume il Governo, composto dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai singoli ministri, che costituiscono insieme l organo collegiale Consiglio dei ministri (come ribadisce anche l art. 1, co. 1, legge n. 400 del 1988). 3

4 Dipartimento di Giurisprudenza Corso di laurea triennale in Scienze dei Servizi giuridici Il procedimento di formazione del Governo Lo stesso art. 92 Cost., al comma 2, delinea i tratti essenziali del procedimento di formazione del Governo: 1- il Presidente della Repubblica nomina su sua propria scelta il Presidente del Consiglio, solitamente facendo precedere la nomina dal conferimento di un incarico per la formazione del Governo (il compito principale del Presidente del Consiglio incaricato sarà quello di individuare i possibili componenti del suo Governo, sulla base di consultazioni con le forze politiche che potranno sostenerlo in Parlamento); 2- anche i ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica, ma solo su proposta del Presidente del Consiglio (che si presenterà dal Capo dello Stato, ad incarico espletato, con la lista dei possibili ministri); 4

5 Il procedimento di formazione del Governo 3- i membri del Governo, prima di assumere le proprie funzioni, devono giurare nelle mani del Capo dello Stato (art. 93 Cost.); 4- entro dieci giorni dalla sua formazione (ossia dal giuramento, che segna l entrata in funzione del nuovo organo rispetto al precedente) il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenerne la fiducia (art. 94, co. 3 Cost.); 5- la fiducia è accordata e revocata da ciascuna delle Camere mediante mozione motivata votata per appello nominale (art. 94, co. 2, Cost.). Il decreto di nomina del nuovo Presidente è controfirmato da questo stesso, insieme con i decreti di accettazione delle dimissioni del precedente Governo, come è avvenuto nella prassi e come precisa l art. 1, co. 2, legge n. 400 del

6 L instaurazione del rapporto di fiducia con le Camere e la questione di fiducia L art. 94 è espressione del tentativo dei Costituenti di razionalizzare l istituto della fiducia tipico della tradizione del parlamentarismo; dopo aver stabilito, infatti, che il Governo deve avere la fiducia delle due Camere, si prevede che ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale, con l ulteriore precisazione dell obbligo da parte del Governo di presentarsi alle Camere entro dieci giorni dalla sua formazione. Il Governo si deve presentare, dunque, davanti a ciascuna delle due Camere per esporre le dichiarazioni programmatiche previamente deliberate dal Consiglio dei ministri, al fine di ottenere la fiducia da tutte e due (art. 2, co. 3, legge n. 400 del 1998). La fiducia è accordata (o revocata) con un tipico atto: la mozione, che costituisce una dichiarazione di indirizzo politico rivolta al Governo e che, a tal fine, deve essere motivata in riferimento alla piattaforma programmatica che il medesimo ha esposto e che si impegna a realizzare. 6

7 L instaurazione del rapporto di fiducia con le Camere e la questione di fiducia Nel caso in cui il Governo non ottenga la fiducia dovrà dare le dimissioni e, in difetto, il Presidente della Repubblica dovrà revocarlo. A tal punto, non tornerà in vita il Governo precedente le cui dimissioni saranno state accettate all atto della nomina del nuovo Governo, ma il Presidente della Repubblica riavvierà un nuovo procedimento per la formazione del Governo: - in primo luogo, attraverso il conferimento di un nuovo incarico per la formazione di un altro Governo; - in secondo luogo, qualora venga constatata l impossibilità di formare un qualunque Governo in grado di ottenere la fiducia, mediante lo scioglimento delle Camere. In questo caso l ultimo Governo nominato ed entrato in funzione (ma non ancora investito della fiducia) avrà il compito di gestire le elezioni per il nuovo Parlamento (è l ipotesi del c.d. governo elettorale ). 7

8 L instaurazione del rapporto di fiducia con le Camere e la questione di fiducia In seguito, il Governo che abbia già ottenuto la fiducia, come è ammesso dalla prassi (sia pure praeter constitutionem), potrà porre la questione di fiducia su un qualunque provvedimento che esso presenta al voto delle Camere. In tal caso, la non approvazione del provvedimento comporta l obbligo giuridico delle dimissioni da parte del Governo. 8

9 La mozione di sfiducia, le crisi di Governo e i governi di coalizione L art. 94, co. 4 e 5, Cost., con riferimento al Governo che abbia già ottenuto la fiducia, stabilisce esplicitamente che il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. Da ciò deriva che nel nostro sistema non è contemplata la sfiducia implicita. Il regolamento della Camera (art. 115, n. 3) prevede, poi, la possibilità di proporre una mozione di sfiducia anche nei confronti di un singolo ministro. La Corte costituzionale, con la sent. n. 7 del 1996, nell unico caso che si è verificato nella storia repubblicana (sfiducia votata dal Senato nel luglio 1995 nei confronti dell allora Ministro di grazia e giustizia Filippo Mancuso), ha affermato la legittimità costituzionale della sfiducia individuale come strumento destinato a rafforzare l unitarietà dell indirizzo politico nella relazione tra Parlamento e Governo 9

10 La mozione di sfiducia, le crisi di Governo e i governi di coalizione Il comma 4 dell art. 94 risolve anche il problema se siano legittime o no le cosiddette crisi extraparlamentari, cioè le crisi nate dalle dimissioni spontanee che il Governo presenta al Presidente della Repubblica senza un previo voto di sfiducia, e se queste crisi, nate come extraparlamentari, possano o debbano essere riportate nell alveo naturale del Parlamento. La risposta è di certo positiva, almeno quando le ragioni della crisi non siano state chiaramente esplicitate dal Presidente del Consiglio dimissionario: il Presidente del Consiglio ha il dovere di esporre al amento le ragioni della crisi, e il Presidente della Repubblica ha il dovere di rinviare per questo scopo il Presidente del Consiglio davanti al Parlamento. 10

11 La mozione di sfiducia, le crisi di Governo e i governi di coalizione L ultimo comma dell art. 94, allo scopo di evitare colpi di mano, dice che la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. I governi che si sono succeduti, nell arco di cinquant anni di vita repubblicana, sono oltre cinquanta, con una longevità media inferiore all anno. Questo dato strutturale corrisponde alla naturale debolezza dei governi di coalizione in un sistema elettorale proporzionale (il nostro fino al 1993) che consentiva la rappresentanza nelle Camere di molti partiti ed una certa stabilità (salvo sporadiche oscillazioni) della loro forza numerica. Di qui la difficoltà di individuare maggioranze governative che potessero prescindere dalla coalizione del partito di maggioranza relativa con i partiti minori del centro e della sinistra. 11

12 Il Presidente del Consiglio dei ministri e le attribuzioni della Presidenza Il Primo ministro - più propriamente denominato nel nostro sistema Presidente del Consiglio dei ministri - dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile (art. 95 Cost., assumendo una funzione di direzione nei riguardi di tutti gli altri membri del Governo. Quali siano poi in concreto i suoi poteri direzionali è indicato nell art. 5 della legge n. 400 del 1988, cui si rimanda. 12

13 Il Presidente del Consiglio dei ministri e le attribuzioni della Presidenza Il Primo ministro - più propriamente denominato nel nostro sistema Presidente del Consiglio dei ministri - dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile (art. 95 Cost., assumendo una funzione di direzione nei riguardi di tutti gli altri membri del Governo. Quali siano poi in concreto i suoi poteri direzionali è indicato nell art. 5 della legge n. 400 del 1988, cui si rimanda. Il Presidente del Consiglio è, poi, il capo di una struttura organizzativa chiamata Presidenza del Consiglio dei ministri. Di essa parla l art. 95, co. 3, Cost., mentre la disciplina delle attribuzioni della Presidenza è contenuta nella legge n. 400 del 1988 e nel decreto legislativo n. 303 del 1999 (che ha attuato la delega di cui all art. 12 della legge n. 59 del 1997). 13

14 Il Presidente del Consiglio dei ministri e le attribuzioni della Presidenza Si tratta, in particolare di funzioni: - di direzione politica (come la direzione ed i rapporti con il Consiglio dei ministri, la progettazione delle politiche generali e le decisioni di indirizzo politico generale); - di rappresentanza del Governo nei confronti di altre istituzioni od organismi (come i rapporti con il Parlamento, gli altri organi costituzionali, le istituzioni europee, gli enti locali e le Regioni, le confessioni religiose); - di coordinamento dell attività normativa e amministrativa del Governo e del funzionamento dei sistemi di controllo interno delle amministrazioni e di alcune politiche di settore considerate strategiche dal programma di governo. 14

15 Il Presidente del Consiglio dei ministri e le attribuzioni della Presidenza Al Presidente del Consiglio è stata inoltre attribuita la possibilità di disciplinare, con propri decreti (che non seguono le procedure ed i controlli dell art. 17 della legge n. 400 del 1988), sia la struttura della Presidenza, sia l autonomia contabile e di bilancio della Presidenza stessa. Si tratta di un espressione di autonomia regolamentare che sottolinea la tendenza ad attribuire all organizzazione della Presidenza del Consiglio una posizione di più ampia autonomia costituzionale rispetto non solo ai ministri ma allo stesso organo collegiale Consiglio dei ministri. 15

16 Il Consiglio dei ministri, i vicepresidenti del Consiglio e i singoli ministri Il Consiglio dei ministri è costituito, come abbiamo visto, dal Presidente del Consiglio - che lo presiede, lo convoca e ne fissa l ordine del giorno - e dai ministri. Negli ultimi anni l organizzazione del Governo è stata profondamente riformata, attraverso l attuazione, con largo ritardo, della previsione di cui all art. 95, co. 3, Cost. ad opera della legge n. 400 del 1988, come integrata ed in parte modificata dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n Il Consiglio dei ministri, in questo quadro generale di riforma, ha mantenuto e rafforzato una propria funzione autonoma di garanzia dell unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (10 novembre 1993) è stato adottato un regolamento interno, che fissa in modo rigoroso tutte le modalità dell azione collegiale del Governo. 16

17 Il Consiglio dei ministri, i vicepresidenti del Consiglio e i singoli ministri Il numero dei ministri non è fisso, può corrispondere o meno ai vari dicasteri, o ministeri, potendo essere inferiore, quando un ministro ha la responsabilità di più di un dicastero, anche se ciò accade in via provvisoria (ad interim), o superiore quando ci sono ministri detti senza portafoglio. Il numero dei ministeri è invece determinato dalla legge, ed è stato ridotto con il d.lgs. N. 300 del 1999 da diciotto a dodici, per la necessità di accorpare e meglio definire le competenze dei ministeri. Tale riforma, peraltro, è stata successivamente superata: dapprima, con l aumento dei ministeri a quattordici dopo l inizio della XIV legislatura; in seguito, con il ritorno ai diciotto ministeri in coincidenza dell avvio della la XV legislatura (legge n. 233 del 2006). Attualmente i ministri sono diciotto. 17

18 Il Consiglio dei ministri, i vicepresidenti del Consiglio e i singoli ministri Accanto al Presidente del Consiglio possono essere nominati uno o più vicepresidenti del Consiglio, cioè uno o più ministri cui viene attribuito un ruolo essenzialmente politico di collaborazione con il Presidente e che lo sostituiranno in caso di sua assenza o impedimento temporaneo (supplenza che altrimenti spetta al ministro più anziano d età). 18

19 I sottosegretari di Stato, i viceministri e i comitati interministeriali La Costituzione non parla dei sottosegretari di Stato (che furono regolati da un R.D.L. 10 luglio 1924, n. 1100). Essi sono organi ausiliari dei ministri nell esercizio delle loro funzioni, sulla base di specifiche deleghe (conferite con decreti degli stessi ministri); sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il ministro che sono chiamati a coadiuvare; possono intervenire in Parlamento, in sostituzione del ministro. Anche presso la Presidenza del Consiglio possono essere nominati altri sottosegretari, oltre al Sottosegretario di Stato che svolge le funzioni di segretario del Consiglio dei ministri. 19

20 I sottosegretari di Stato, i viceministri e i comitati interministeriali La riduzione dei ministeri aveva determinato l opportunità di istituire (art. 10, co. 3, legge n. 400 del 1988, integrato dalla legge 26 marzo 2001, n. 81) la nuova figura del viceministro, ossia di un sottosegretario di Stato al quale viene delegata un area (o un progetto) di competenza del ministero. Tale figura è stata mantenuta anche dopo le più recenti modifiche del numero dei ministeri. I viceministri (che possono essere al massimo dieci in ogni governo), pur non essendo titolari della funzione di indirizzo politico, hanno la possibilità di partecipare (se invitati e senza diritto di voto) alle riunioni del Consiglio dei ministri, per riferire su argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata. 20

21 I sottosegretari di Stato, i viceministri e i comitati interministeriali In seno all organo collegiale Consiglio dei ministri, l art. 6 della legge n. 400 del 1988 ha istituito degli organi collegiali più ristretti con funzioni di grande importanza (in particolare per quanto riguarda il Consiglio di Gabinetto oggi previsto come facoltativo e con il compito di coadiuvare il Presidente del Consiglio nella sua funzione di direzione della politica generale del Governo e di mantenere l unità di indirizzo politico ed amministrativo). Tra questi organi collegiali vi sono i comitati interministeriali : quando la legge prevede che periodicamente atti complessi vengano emanati sulla base di un accordo fra determinati ministri, questi ministri insieme formano dei comitati interministeriali, di carattere permanente. Il più importante è il CIPE, cioè il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica. Le leggi n. 537 del 1993 e n. 59 del 1997 hanno previsto la soppressione di molti comitati interministeriali tra i quali il CIP (Comitato Interministeriale Prezzi) e il CIR (Comitato Interministeriale per la Ricostruzione industriale), le cui funzioni sono state affidate al CIPE. 21

22 Le competenze e l organizzazione interna dei ministeri Le funzioni amministrative spettanti ai ministri hanno carattere particolare ma unitario, nel senso che ciascun ministro ha competenza in tutto il campo di pubblici interessi che rientra nella competenza del ministero al quale egli è preposto. L organizzazione interna dei ministeri è estremamente complessa ed è delineata nelle linee generali dal decreto legislativo n. 300 del 1999 (più volte integrato e modificato, da ultimo con le legge n. 233 del 2006). Le strutture di vertice degli apparati ministeriali sono suddivise in dipartimenti o direzioni generali (dodici ministeri sono articolati in dipartimenti e sei in direzioni generali). 22

23 Le competenze e l organizzazione interna dei ministeri I dipartimenti esercitano in modo organico ed integrato le funzioni necessarie all attuazione delle politiche pubbliche in cui si identificano le missioni dei ministeri e sono organizzati al loro interno in direzioni ed uffici; i loro compiti sono quindi riferiti a grandi aree di materie omogenee, affidate alla responsabilità del capo del dipartimento, dotato sia di poteri di direzione, organizzazione e controllo, sia di dotazioni finanziarie, strumentali, organizzative e di risorse Umane. Le direzioni generali sono coordinate da un segretario generale, che vigila sul loro operato e riferisce al ministro periodicamente. 23

24 Le competenze e l organizzazione interna dei ministeri Al fine di garantire l autonomia governativa nella disciplina interna del ministero, è affidata a regolamenti governativi la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del ministro e degli uffici di livello dirigenziale generale, mentre tutti gli altri uffici non generali sono disciplinati direttamente con decreto del ministro o del direttore generale (art. 17, comma 4-bis, legge n. 400 del 1988). Presso alcuni ministeri, inoltre, la cura di certi interessi pubblici è affidata a speciali organi che godono di una particolare autonomia. Si tratta delle c.d. aziende autonome, assai utilizzate nel passato e dotate di autonomia contabilefinanziaria (talvolta anche di personalità giuridica) e delle agenzie, che attualmente costituiscono la struttura organizzativa che risponde meglio alle esigenze di autonomia, ma anche di indirizzo e di controllo del Ministro. 24

25 La responsabilità ministeriale La responsabilità del Presidente del Consiglio e dei ministri è regolata dall art. 95, co. 2, Cost., il quale stabilisce che i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La responsabilità di cui si parla è una responsabilità di quattro tipi: - politica, davanti al Parlamento; - amministrativa (ma tale tesi non è unanimemente condivisa, in quanto i ministri non si qualificano come impiegati pubblici), in seno ai singoli dicasteri; - civile, da ricondurre a due ipotesi: quella, comune a tutti i funzionari, di cui parla l art. 28 Cost., relativa ai casi in cui si compiano atti in violazione di diritti, e quella prevista nei casi dei decreti-legge che le Camere rifiutino di convertire in legge, cui fa riferimento l art. 77 Cost.; 25

26 La responsabilità ministeriale - penale, così come risulta dall art. 96 Cost. (modificato dalla legge costituzionale n. 1 del 1989), il quale disciplina l istituto dell autorizzazione a procedere per i reati compiuti dai ministri nell esercizio delle loro funzioni. In base all art. 5 della legge cost. appena citata, l autorizzazione spetta alla Camera dei deputati nei soli casi in cui si debba procedere esclusivamente contro membri della Camera stessa, oppure contro deputati e soggetti non aventi la qualifica di parlamentare; in tutti gli altri casi (cioè se il procedimento riguardi solo senatori, oppure senatori e soggetti non parlamentari, oppure membri di entrambe le Camere, oppure ancora solo soggetti privi della qualifica di parlamentare) l autorizzazione spetta al Senato. L art. 4 della medesima legge cost. aggiunge una norma speciale: per i reati commessi nell esercizio delle loro funzioni, dal Presidente del Consiglio dei ministri o dai ministri, la pena è aumentata fino a un terzo in presenza di circostanze che rivelino l eccezionale gravità del reato. 26

27 I reati ministeriali I reati di cui parla l art. 96 Cost., a differenza di quelli che sono imputabili al Presidente della Repubblica sulla base dell art. 90 Cost., sono reati comuni, e sono stati commessi, più che nell esercizio delle pubbliche funzioni, grazie alla presenza di quelle funzioni. Secondo alcuni si tratta, invece, di reati comuni non aventi un fine personale, ma esclusivamente politico e, secondo altri, infine, i ministri rispondono, come di reati ministeriali, anche di quelli di cui parla l art. 90 e cioè di alto tradimento e di attentato alla Costituzione; ma entrambe tali tesi lasciano dubbiosi. 27

28 Per i reati ministeriali, la notitia criminis viene raccolta dal Procuratore della Repubblica e trasmessa immediatamente, omessa ogni indagine, ad un Collegio giudiziario speciale (denominato Tribunale dei ministri ) istituito presso il Tribunale del capoluogo del distretto di Corte d Appello competente per territorio. Tale Collegio, entro novanta giorni, compiute le indagini preliminari e sentito il Pubblico Ministero, dispone l archiviazione oppure trasmette gli atti con relazione motivata al Procuratore della Repubblica per l immediata rimessione al Presidente della Camera competente a pronunciarsi sull autorizzazione a procedere (cfr. la legge n. 219 del 1989). Il Presidente della Camera competente invia alla Giunta per le autorizzazioni a procedere gli atti a lui trasmessi dal Procuratore della Repubblica. La Giunta riferisce all Assemblea con relazione scritta e quest ultima, a maggioranza assoluta dei componenti, può negare l autorizzazione soltanto ove reputi che l inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell esercizio delle funzioni di Governo. I reati ministeriali 28