LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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1 L'ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE PROF. DONATO MIRRA

2 Indice 1 LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE I POTERI DELL AMMINISTRAZIONE I PRINCIPI DELL AZIONE AMMINISTRATIVA IL PLURALISMO DELL AMMINISTRAZIONE PUBBLICA LE ORGANIZZAZIONI PUBBLICHE LA SOGGETTIVITÀ DELLE ORGANIZZAZIONI PUBBLICHE CAPACITÀ DI AGIRE ED ORGANI ALL INTERNO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE APPENDICE NORMATIVA BIBLIOGRAFIA di 14

3 1 La Per si intende l insieme delle persone giuridiche pubbliche preposte allo svolgimento delle funzioni amministrative. Inoltre, nella nozione di Pubblica Amministrazione possono farsi rientrare anche quei soggetti privati che svolgono un attività amministrativa rivolta alla realizzazione di interessi pubblici. 1.1 I poteri dell amministrazione Nel quadro delle funzioni fondamentali dello Stato (legislativa, di governo, giurisdizionale, amministrativa) la funzione pubblica amministrativa si caratterizza per essere predeterminata da norme giuridiche e affidata a determinate figure soggettive (amministrazione in senso formale) per la cura, in modo immediato e concreto di interessi pubblici (amministrazione in senso sostanziale). Sebbene sia in atto una fase di profonda trasformazione dello Stato e dei suoi rapporti con i cittadini, il nostro ordinamento giuridico anche sulla base del vigente testo Costituzionale, può ancora essere definito a diritto amministrativo (cosiddetto Stato amministrativo ), caratterizzato cioè dall essere l amministrazione pubblica Autorità con potestà imperatoria. Con ciò si intende evidenziare che le diverse figure soggettive che compongono il complesso organizzatorio denominato non agiscono utilizzando gli strumenti giuridici del diritto privato, ma in modi peculiari regolamentati dal diritto pubblico (ad esempio, la P.A. non acquista ma espropria ). Le amministrazioni, però, possono avvalersi anche degli strumenti giuridici comuni, dando luogo al fenomeno dell attività di diritto privato della. La persona giuridica pubblica, accanto alla speciale capacità di diritto pubblico, ha anche, al pari di ogni altro soggetto giuridico, la capacità di diritto privato, ma è nell ambito del diritto pubblico che vengono assunte le decisioni circa gli strumenti di cui avvalersi per il perseguimento dei fini propri dell unitaria personalità giuridica. 3 di 14

4 2 I principi dell azione amministrativa L attività amministrativa è esecutiva della legge, per significare sia che è soggetta alla legge, sia che deve realizzare i compiti che la legge le assegna. 1. Il principio di legalità 1 della P.A. (art. 97 Costituzione): l articolo 97 della Costituzione è posto a fondamento del principio di legalità dell organizzazione e dell azione amministrativa, in particolare tale articolo prescrive che: i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l imparzialità dell amministrazione. Pertanto, il principio di legalità indica la necessità che l attività dei pubblici poteri trovi il suo fondamento nella legge. Attraverso tale principio, non ci può essere apparato amministrativo, nè attribuzione di poteri se non in base alla legge. Di conseguenza, il principio di legalità comporta che nessuna posizione di potere, preminenza spetta alla se non gliela conferisca la legge. Una delle implicazioni del principio e che i provvedimenti amministrativi sono atti tipici e nominati. Si dice comunemente che l attività amministrativa è esecutiva della legge, per significare sia che essa è soggetta alla legge, sia che deve realizzare i compiti che la legge le assegna. Dunque, Tale riserva di legge è prevalentemente riconosciuta come relativa, nel senso che lascia spazio alle fondi secondarie. Il principio di legalità dell azione amministrativa, con il corollario della tipicità degli atti autoritativi, discende dall essenza stessa dello Stato di diritto. 2. Il principio del buon andamento della P.A. 2 (art. 97 e 3 Costituzione): tale principio, sancito sempre dall articolo 97 della Costituzione, impone che l azione amministrativa debba svolgersi secondo le regole della buona amministrazione. Pertanto, l azione amministrativa dovrà svolgersi attenendosi ai criteri di efficacia, efficienza ed economicità, con il minor sacrificio degli interessi particolari dei singoli. In definitiva il principio di buon andamento della attiene sia alla legittimità che al merito, cioè all opportunità dell azione amministrativa. 1 Fois, Legalità (principio di), EdD, XXIII, 659; F. Satta, Principio di legalità e pubblica amministrazione nello Stato democratico, I, Padova ultima ed., Merz, Osservaz. Sul principio di legalità, RtDP Andreani, Il principio cost. di buon andamento della pubblica amministrazione, Padova, ultima ed. 4 di 14

5 3. Il principio di imparzialità della P.A 3 (art. 97, 98, e 51 Costituzione): tale principio - sancito nella Costituzione e nella legge ordinaria - è riconducibile al principio di eguaglianza (art. 3 Costituzione) e stabilisce che l attività amministrativa deve svolgersi in maniera imparziale. La stessa Costituzione, onde evitare l interferenza degli interessi di parte, pone il principio della separazione tra politica dei partiti e amministrazioni, non solo con l articolo 97 della Costituzione, che prevede la selezione del personale tramite concorsi pubblici, stabilisce espressamente che: agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge, ma più specificatamente, con l articolo 98, il quale enuncia che: i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione e con l articolo 51 che statuisce che: Tutti i cittadini dell uno o dell altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. Pertanto, affinché l amministrazione sia organizzata in modo imparziale è necessario che tutti gli interessi devono essere adeguatamente rappresentati e considerati. Infine, giova evidenziare che in virtù dell emanazione della Legge n.69/2009 tale principio viene introdotto fra quelli che la P.A. deve rispettare nell esecuzione del procedimento amministrativo (cfr. Legge n.69/2009 che ha modificato art.1, comma 1, Legge 241/1990). 4. Il principio di ragionevolezza della P.A. (art. 97 e 3 Costituzione): tale principio è concepito come il criterio in cui confluiscono i principi di uguaglianza, di imparzialità e di buon andamento. In altri termini l attività della P.A. deve essere pertinente agli interessi emersi nel corso dell istruttoria, coerente con i criteri fissati dalla stessa P.A. La violazione di tal principio prevede il vizio dell eccesso di potere, vale a dire il provvedimento potrebbe risultare illegittimo perché mostra una motivazione contraddittoria, o viceversa potrebbe essere viziato per ingiustificata disparità di trattamento. In conclusione, l azione amministrativa deve adeguarsi ad un canone di razionalità operativa. 5. Il principio di sussidiarietà nella P.A. (art.118 Costituzione): è sancito nell art.118 della Costituzione che stabilisce: le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base di principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Pertanto, con tale 3 Allegretti, L imparzialità amministrativa e sindacato giurisdizionale, RiSG; Cerri, Imparzialità e indirizzo politico nella, Padova ultima ed. 5 di 14

6 principio si stabilisce che l intervento degli organi dello Stato debba essere realizzato esclusivamente come sussidio, ovvero come aiuto, nel caso in cui il cittadino sia impossibilitato ad agire per conto proprio. Il principio di sussidiarietà è, quindi, un criterio regolatore di competenze, finalizzato a garantire il buon andamento dell attività amministrativa. 6 di 14

7 3 Il Pluralismo dell amministrazione pubblica La Costituzione Repubblicana segna rispetto al passato la nascita di una concezione nuova dello Stato e della. Con il riconoscimento che la sovranità appartiene al popolo (art.1 della Costituzione), lo Stato-persona, cioè lo Stato-apparato non rappresenta più la sede esclusiva del potere d imperio. In primo luogo, l organizzazione dell ordinamento (statale) viene concepita come autonoma rispetto all organizzazione della persona giuridica statale, e cioè consente la distinzione tra lo stato collettività, la comunità organizzata politicamente e giuridicamente per la realizzazione di fini propri e lo Stato apparato, il complesso delle istituzioni che esercita il potere in posizione servente rispetto ai fini della Comunità. In secondo luogo, la comunità nazionale ricomprende in se stessa altre comunità e in particolare le comunità locali, cui l articolo 5 ed altre norme della Costituzione riconoscono un autonomia in forza della quale gli enti territoriali minori costituiscono ordinamenti che sono essi stessi poteri. D altra parte gli articoli 97 e 98 della Costituzione, nel prefigurare un modello di P.A. vincolata essenzialmente alla legge ed al servizio della Comunità nazionale, confermano che lo Stato è soltanto una delle amministrazioni pubbliche, pur svolgendo i compiti di raccordo e coordinamento che l articolo 95 della Costituzione assegna al Governo. In conclusione, il pluralismo si realizza: nell autonomia di cui sono titolari talune amministrazioni (gli enti territoriali); nel decentramento funzionale, per cui specifici interessi collettivi sono curati da amministrazioni diverse da quelle statali; negli istituti di partecipazione dei cittadini, di autogestione ed autogoverno. 7 di 14

8 4 Le Organizzazioni Pubbliche Con il termine organizzazione si designa, da una parte, un entità soggettiva, dall altra, un modo di essere della stessa, cioè l essere organizzata, il risultato dell organizzare (ordinare, disporre insieme i vari elementi in un sistema armonico e coordinato, in vista del raggiungimento di un fine). Tra le organizzazioni si definiscono formali o giuridiche, quelle costituite formalmente, per raggiungere uno scopo, sulla base di norme giuridiche. Nell ambito delle organizzazioni formali, le organizzazioni pubbliche si evidenziano per alcune loro peculiari caratteristiche, in quanto poste direttamente dalla legge e oggetto di disciplina giuridica di diritto pubblico. Si tratta, infatti, di organizzazioni necessarie, perché devono esistere e funzionare per la cura di interessi generali della comunità. Come tutte le organizzazioni formali, anche quelle pubbliche sono paragonabili a macchine, quasi sempre estremamente complesse, create per svolgere determinati compiti, per decidere ed operare. Il funzionamento di tali apparati avviene secondo il criterio di specializzazione del lavoro, cioè distribuendo i compiti tra diverse unità organizzative che compongono l organizzazione dotando ciascuna di tali unità delle risorse materiali ed umane specificamente richieste dal compito affidato a ciascuna. Nelle organizzazioni pubbliche, le unità organizzative sono denominate uffici, la cui collocazione nell ambito dell organizzazione di cui sono parte e diversificata a seconda dei compiti e dei poteri esercitati (uffici con competenza decisoria e uffici con competenze preparatorie o esecutive, uffici interni e uffici la cui attività ha rilievo esterno). 4.1 La soggettività delle organizzazioni pubbliche Nel nostro ordinamento, le organizzazioni pubbliche sono dotate della piena soggettività giuridica, spettante, come è noto, alle persone fisiche e alle persone giuridiche (art.1, 11 ss. codice civile). 8 di 14

9 Ora, mentre il diritto positivo riconosce la soggettività soltanto ad alcune delle organizzazioni costituite dai soggetti privati per il perseguimento dei propri interessi, riconosce invece tutte le organizzazioni pubbliche come persone giuridiche, secondo l affermazione di principio contenuta nell articolo 11 del codice civile e ciò, nel diritto moderno, risponde ad una esigenza tecnica ineliminabile, nella prospettiva della massima chiarezza e semplificazione dei rapporti giuridici. 4.2 Capacità di agire ed organi all interno della Pubblica Amministrazione Dal piano statico della soggettività giuridica, il discorso deve ora essere portato su quello della capacità di agire: va individuato il meccanismo giuridico in base al quale la persona giuridica reagisce ai comandi e agli impulsi dell ordinamento producendo effetti giuridici nella sfera giuridica propria o altrui. Con specifico riferimento alla capacità giuridica dello Stato e al fine di risolvere sul piano teorico e pratico il problema della sua capacità di agire è stato adottato il modello dell organo, basato sulla concezione della persona giuridica come realtà e non finzione: lo Stato viene raffigurato come un organismo superiore, amplificazione dell organismo umano, al pari di quest ultimo capace di volere e di agire mediante propri organi. All interno dell organizzazione amministrativa l organo è necessariamente un ufficio - termine che designa la funzione ed il suo titolare - il quale partecipa alla formazione della volontà della persona giuridica pubblica, manifestandola nei rapporti intersoggettivi o nei rapporti interorganici con indiretta rilevanza verso l esterno. Da quanto esposto risulta che l organo è un ufficio particolarmente qualificato, per cui non tutti gli uffici sono organi. Degli organi e degli uffici vengono di solito operate numerose classificazioni il cui carattere è propriamente descrittivo. Sulla base della struttura gli organi vengono distinti in: 1) organi semplici e organi complessi; 2) organi monocratici ed organi collegiali; Sulla base della natura dell attività gli organi sono invece distinti in: 9 di 14

10 1) organi attivi; 2) organi consultivi; 3) organi di controllo; 4) organi amministrativi e tecnici; Sulla base di altri criteri abbiamo la distinzione tra: 1) organi centrali e periferici; 2) organi permanenti e temporanei; 3) organi ordinari e straordinari. 10 di 14

11 5 Appendice normativa Art. 1 Costituzione L Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Art. 5 Costituzione La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell autonomia e del decentramento. Art. 28 Costituzione I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici. Art. 51 Costituzione Tutti i cittadini dell uno o dell altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. 4 La legge può, per l ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica. Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha il diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro. Art. 95 Costituzione Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l attività dei ministri. 4 L ultimo periodo di questo comma è stato aggiunto dall art.1 della L.Cost. 30 maggio 2003, n di 14

12 I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La legge provvede all ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l organizzazione dei Ministeri. Art. 97 Costituzione I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l imparzialità dell amministrazione. Nell ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Art. 98 Costituzione I pubblici impiegati sono al servizio della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all estero. Art.118 Costituzione Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base di principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Art. 1 Codice Civile Capacità giuridica. La capacità giuridica si acquista dal momento della nascita. I diritti che la legge riconosce a favore del concepito sono subordinati all evento della nascita. 12 di 14

13 Art. 11 Codice Civile Persone Giuridiche Pubbliche. Le province e i comuni, nonché gli enti pubblici riconosciuti come persone giuridiche godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico. 13 di 14

14 Bibliografia R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto Costituzionale, Giappichelli, Torino, ultima edizione P. Caretti, U. De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, Giappichelli, Torino, ultima edizione Vezio Crisafulli, Lezioni di Diritto Costituzionale, Cedam, Padova, ultima edizione. Tesmistocle Martinez, Diritto Costituzionale, Giuffrè, ultima edizione. N.B. Molto importante è la consultazione della Costituzione Italiana. 14 di 14