DALLA COSTITUZIONE AI DECRETI DELEGATI

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1 IL PERCORSO DEL SISTEMA SCOLASTICO ITALIANO VERSO L AUTONOMIA PROF. GIOVANNI DE ROSA

2 Indice 1 DALLA COSTITUZIONE AI DECRETI DELEGATI IL DIBATTITO SUL SISTEMA SCOLASTICO ITALIANO NEGLI ANNI NOVANTA L AUTONOMIA SCOLASTICA BIBLIOGRAFIA di 14

3 1 Dalla Costituzione ai Decreti delegati Alla luce dell art. 2 della Costituzione, in base al quale la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale, la scuola, come formazione sociale, ricopre un ruolo preminente, oggi più che mai grazie alle sue prerogative di autonomia. Il sistema delle autonomie nasce in piena contrapposizione al vecchio sistema politico del centralismo che, con i limiti del verticismo burocratico, delle logiche corporative e della rigidità dei modelli organizzativi, determinava effetti negativi sulla partecipazione democratica dei cittadini e non riconosceva, nei fatti, il ruolo politico e strategico della scuola assegnatole dalla stessa Costituzione: la tutela dei diritti inviolabili della persona dell alunno e la garanzia del diritto alla prestazione didattica e formativa. Se la scuola, infatti, entrava nel 1948 nel dettato costituzionale, l affermazione del principio democratico che riconosce a tutti il massimo sviluppo possibile, sancito dal D.P.R. 275/99 - il Regolamento dell autonomia - è stato lento e laborioso. La scuola italiana degli anni Cinquanta, avvertendo l esigenza di risolvere la questione legata al boom economico del dopoguerra e il bisogno di manodopera qualificata, si limitava a fornire un alfabetizzazione di base ai cittadini attraverso un sistema duale adeguato alle esigenze del tempo: una scuola media, che indirizzava gli allievi agli studi superiori; ed una scuola di avviamento, che dava immediato accesso al mondo del lavoro. Solo con la legge 1859/62, nel quadro di quanto sancito dalla Costituzione, sull obbligatorietà e l uguaglianza delle opportunità, agli artt. 34 ( La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso ) e 3 ( Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, 3 di 14

4 economica e sociale del Paese ), si istituiva la scuola media unica: la scuola si poneva, così, per la prima volta al servizio di tutti i cittadini per elevarne il livello di educazione e istruzione, accrescendone di conseguenza le capacità di partecipare ai valori della cultura. La nuova scuola nasceva sotto la spinta dei cambiamenti indotti dai processi di industrializzazione e dallo sviluppo delle conoscenze, oltre che per effetto dei crescenti processi di democratizzazione politica e sociale del periodo storico. Si trattava, di una scuola aperta a nuove categorie d'utenti, una scuola per la scolarizzazione di massa; si partiva cioè dal diritto di accesso alla scuola su cui progressivamente attuare e perfezionare i principi di unicità e democraticità della scuola riconoscendo la centralità dell alunno nel processo di istruzione e formazione. Principi che non tardarono ad essere sanciti, prima con i Decreti Delegati del grazie all istituzione degli organi collegiali della scuola di ogni ordine e grado, alla revisione dello stato giuridico del personale della scuola statale, al riconoscimento della corresponsione di un compenso per lavoro straordinario al personale scolastico, alle indicazioni per attuare la sperimentazione e la ricerca educativa, l aggiornamento culturale e professionale del personale docente che coinvolsero le famiglie nella gestione collegiale nella scuola; successivamente, con la conseguente legge 517/77, poi trasfusa nel testo unico delle leggi per la scuola, il D.Lgs.vo 297 del 1994, che rappresentava la nuova direzione di marcia della scuola media, le aspirazioni di fondo del suo funzionamento, che giunge fino al Regolamento dell autonomia del 1999 ed alla legge delega 53 del Con la legge 517/77, per la prima volta, veniva sancita, a livello giuridico-istituzionale, la necessità di contestualizzazione nella programmazione delle prestazioni formative, anche se solo nella scuola di base, attraverso la programmazione didattico-educativa. In tale norma, si sosteneva che la programmazione comprendeva anche attività di integrazione (in sostituzione del normale orario d insegnamento fino ad un massimo di 160 ore nel corso dell anno scolastico) e a carattere interdisciplinare, si introduceva la possibilità di lavorare con gruppi di classi diverse e di interclasse, nell ottica dell individualizzazione degli interventi e il criterio delle collegialità delle programmazioni, continuamente rivisitate e aggiornate nel corso dell anno scolastico. Il concetto di programmazione, in sostanza, nasceva dall esigenza della nuova società di responsabilizzare l istituzione scolastica nella selezione dei contenuti e dei tempi dell azione formativa pianificando attività rispondenti ad esigenze specifiche. Ma quella della legge 517/77 era, pur sempre, una programmazione in seno alla scuola tradizionale, centralizzata, in cui tutti gli alunni dovevano 4 di 14

5 raggiungere determinati standard e possedere determinate conoscenze, quelle previste dai Programmi Ministeriali. In pratica il suo scopo primario era quello di assicurare l alfabetizzazione strumentale. Senza dubbio, un salto di qualità è stato compiuto con la promulgazione dei programmi della scuola media del 1979, occasionati dalla legge 348/77 che estendeva l area delle discipline obbligatorie assegnando a tutte pari dignità nella formazione dell alunno. Tali innovazioni si ponevano, sicuramente, in linea di continuità col precedente testo del 1963, aggiornandolo, perfezionandolo, integrandolo, muovendosi sempre nel quadro di quando sancito dalla Costituzione (artt. 34 e 3). Nella premessa ai programmi si trovano sintetizzati i principi e i fini generali della scuola media e le specificità che la caratterizzano: scuola media unica, di tutti e di ciascuno, gratuita, obbligatoria finalizzata ad elevare il livello di educazione e di istruzione di ciascun cittadino e generale di tutto il popolo italiano, potenziare la capacità di partecipare ai valori della cultura, della civiltà e della convivenza sociale e di contribuire al loro sviluppo. 5 di 14

6 2 Il dibattito sul sistema scolastico italiano negli anni Novanta Con l inizio degli anni 90 si tornava a confrontarsi sull educazione, sia a livello internazionale che nazionale. Si prendevano infatti in esame i profondi cambiamenti nel mondo dell educazione, le più aggiornate ricerche psico-biologiche, l importanza dei sistemi simbolicoculturali, l incidenza della trasformazione della natura del lavoro sui fabbisogni formativi, l aumento della disoccupazione giovanile, l impatto dei cambiamenti determinati dalle nuove tecnologie, le forti spinte deburocratizzanti, l aumento dell interazione sociale, le modificazioni della struttura economica-produttiva. Erano gli anni che, in Italia, preludevano all autonomia delle istituzioni scolastiche, attraverso la legge sulla trasparenza del 1990, il documento programmatico della scuola dell infanzia del 1991, la C.M. 339/92 sulla promozione della continuità educativo-didattica tra i vari ordini di scuola per armonizzare le metodologie didattiche e valutative, l introduzione del Progetto d Istituto del 1992 ( C.M. 362/92 ), che rappresentava la prima configurazione del Pof ed evidenziava la necessità di un rapporto sinergico tra le risorse interne ed esterne alla scuola. In questo periodo, la progettazione formativa iniziava a connotarsi dell idea di sistema caratterizzato da una specifica finalità: sviluppo delle massimali potenzialità personali di ciascun alunno in termini di competenze nell ottica di sapere, saper fare, saper essere. Ne derivava che il diritto alla qualità della prestazione, non coincideva più con il diritto di accesso alla scuola, ma con il diritto al successo formativo, nel rispetto e nella valorizzazione delle diversità. La progettazione formativa allora cominciava a sostanziarsi sempre più nella ricerca dell adeguamento dell offerta formativa alla realtà soggettiva e oggettiva dell alunno e iniziava a tendere all ottimizzazione dei percorsi formativi di ciascuno di essi. Dal 1995 in poi, con la Carta dei servizi della scuola, la progettazione formativa si poneva quindi come strumento di gestione della complessità nell ottica del sistema di formazione integrato che consenta di ridurre l autoreferenzialità della scuola. Gli anni 90 rappresentavano anche gli anni in cui, a seguito dei problemi strutturali della società e delle difficoltà macroeconomiche nasceva l esigenza di una risposta coordinata a livello europeo per adattare i sistemi di istruzione e formazione alla società e all economia della conoscenza. E, 6 di 14

7 proprio a seguito delle direttive europee, con l approvazione del principio di sussidiarietà, suggerito nel Trattato di Maastrich negli anni 1992/93, con l analisi di Delors del 1995, che focalizzava l attenzione sull educazione come investimento sociale, col Rapporto Cresson del 1996, che sottolineava l esigenza di una rivalutazione della cultura generale e dell attitudine all occupazione, nasceva il crescente bisogno di autonomia. 7 di 14

8 3 L autonomia scolastica Tali principi venivano pienamente accolti dal nostro Paese, con l emanazione di due norme fondamentali. La legge Bassanini del 1997 n. 59, contenente all art. 21 i principi ispiratori a fondamento del nuovo sistema di autonomia della scuola, con l attribuzione di personalità giuridica e di autonomia organizzativa e didattica alle istituzioni scolastiche con requisiti dimensionali, senza mai prescindere dagli obiettivi e dagli standard del sistema d istruzione; e la Legge 440/97 per l implementazione dell autonomia con l ampliamento dell offerta formativa della scuola. La scuola italiana traghettava verso il nuovo assetto funzionale: l approvazione del Regolamento dell autonomia delle scuole ( D.P.R. 275/99 ). Nel Regolamento si delinea una forma di autonomia funzionale che si esercita solo ed esclusivamente nell ambito delle finalità assegnate dallo Stato all istituzione scolastica, a sottolineare quale sia il ruolo della scuola rispetto agli altri enti che intende creare le condizioni per un ripensamento dei ruoli dei vari attori che interagiscono nella scuola e dei vari soggetti deputati a gestirla. La scuola dell'autonomia disegna il luogo in cui il progetto di formazione, delineato su scala nazionale, si traduce nel concreto fare scuola, e dove si misura la sua efficacia educativa. Il carattere di istituzione attiva nel territorio consiste proprio nella capacità di ciascuna scuola di far maturare, al suo interno, convogliando istanze nazionali, territoriali e locali, una costante equilibrata azione di progettazione dell offerta formativa, di ricerca didattica e di valutazione. In questa prospettiva, l autonomia si pone come quell insieme di innovazioni organizzative e di decentramento pensate per rendere ciascuna scuola capace di utilizzare nel modo più efficace ed efficiente le risorse disponibili, in modo da poter rispondere meglio ai propri compiti istituzionali. Sua finalità di scopo è rappresentata dal successo formativo di ogni alunno attraverso l'innalzamento della qualità dell'istruzione ( Le istituzioni scolastiche, nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa delle famiglie e delle finalità generali del sistema, a norma dell'articolo 8 concretizzano gli obiettivi nazionali in percorsi formativi funzionali alla realizzazione del diritto ad apprendere e alla crescita educativa di tutti gli alunni, riconoscono e valorizzano le diversità, promuovono le potenzialità di ciascuno adottando tutte le iniziative utili al raggiungimento del successo formativo, art. 4 Autonomia didattica, comma 1). 8 di 14

9 Tale finalità va realizzata tramite flessibilità e modularità nelle attività d'insegnamento ( Nell'esercizio dell'autonomia didattica le istituzioni scolastiche regolano i tempi dell'insegnamento e dello svolgimento delle singole discipline e attività nel modo più adeguato al tipo di studi e ai ritmi di apprendimento degli alunni. A tal fine le istituzioni scolastiche possono adottare tutte le forme di flessibilità che ritengono opportune, art. 4 Autonomia didattica, comma 2), che prevedono anche l'articolazione modulare del monte ore annuale di ciascuna disciplina e attività; la definizione di unità di insegnamento non coincidenti con l'unità oraria della lezione e l'utilizzazione, nell'ambito del curricolo obbligatorio, degli spazi orari residui; l'attivazione di percorsi didattici individualizzati, nel rispetto del principio generale dell'integrazione degli alunni nella classe e nel gruppo, anche in relazione agli alunni in situazione di handicap; l'articolazione modulare di gruppi di alunni provenienti dalla stessa o da diverse classi o da diversi anni di corso; l'aggregazione delle discipline in aree e ambiti disciplinari. Tra le altre finalità figurano l elaborazione di standard di qualità d'istituto ( Le istituzioni scolastiche adottano, anche per quanto riguarda l'impiego dei docenti, ogni modalità organizzativa che sia espressione di libertà progettuale e sia coerente con gli obiettivi generali e specifici di ciascun tipo e indirizzo di studio, curando la promozione e il sostegno dei processi innovativi e il miglioramento dell'offerta formativa, Art. 5 Autonomia organizzativa, comma 1), e la possibilità di collaborazione fra scuole in rete ( L'accordo può avere a oggetto attività didattiche, di ricerca, sperimentazione e sviluppo, di formazione e aggiornamento; di amministrazione e contabilità, ferma restando l'autonomia dei singoli bilanci; di acquisto di beni e servizi, di organizzazione e di altre attività coerenti con le finalità istituzionali; se l'accordo prevede attività didattiche o di ricerca, sperimentazione e sviluppo, di formazione e aggiornamento, è approvato, oltre che dal consiglio di circolo o di istituto, anche dal collegio dei docenti delle singole scuole interessate per la parte di propria competenza, art. 7 Reti di scuole comma 2), anche al fine di stipulare convenzioni con Università statali o private, ovvero con istituzioni, enti, associazioni o agenzie operanti sul territorio che intendono dare il loro apporto alla realizzazione di specifici obiettivi. L istituzione scolastica autonoma si fa garante del diritto soggettivo dell'alunno ad una qualificata prestazione scolastica attraverso una propria progettazione formativa che si compendia nel piano dell offerta formativa ( Il Piano è il documento fondamentale costitutivo dell'identità culturale e progettuale delle istituzioni scolastiche ed esplicita la progettazione curricolare, extracurricolare, educativa ed organizzativa che le singole scuole adottano nell'ambito della loro autonomia, art.3 9 di 14

10 Piano dell offerta formativa, comma 1), che si fa carico di comprendere e di riconoscere le diverse opzioni metodologiche, anche di gruppi minoritari e valorizzare le corrispondenti professionalità, in base alle esigenze emerse nel contesto in cui si opera. Il POF, elaborato dal Dirigente scolastico e dal Collegio dei docenti ed in via definitiva adottato dal Consiglio di Circolo o d'istituto, dovrà anche comprendere le determinazioni sull'integrazione della quota di discipline previste dal curricolo nazionale con quella riservata al curricolo locale. La progettazione della scuola dell autonomia si connota, così, dell idea di flessibilità, la quale non è da riferirsi soltanto alla progettazione disciplinare, ma riguarda anche l area della didattica, dell organizzazione, della ricerca, della sperimentazione, della valutazione. Nel contempo, essa implica l assunzione di responsabilità che investe tutti i processi decisionali attivati da ciascuna scuola nell ambito della propria discrezionalità e attraverso il coinvolgimento di tutte le componenti. Tale responsabilità si esplica attraverso un analisi di fattibilità e l individuazione di strumenti per raggiungere gli obiettivi formativi di cui rendere conto attraverso procedure di autovalutazione e verifica interna, per l ottimizzazione della qualità dell offerta formativa. L orientamento ai risultati, insieme alle tematiche della professionalità, rappresentano gli elementi essenziali del nuovo modello di scuola. All'interno delle singole scuole, infatti, diventa essenziale porre l'attenzione a quei valori e comportamenti professionali positivi che interagiscono con la crescita dell'efficacia scolastica: un forte impegno pedagogico, esplicito consenso sugli obiettivi, la fiducia dello staff insegnante nelle potenzialità degli studenti ed un clima disciplinare favorevole allo studio, una buona gestione del tempo, trasparenza, coerenza, scorrevolezza delle pratiche amministrative, dei regolamenti. Il rinnovamento dell istituzione scolastica passa anche attraverso l idea di una scuola che ricerca, sperimenta, riflette, lavora sui percorsi curricolari per conseguire il suo principale fine istituzionale: il successo formativo di tutti gli alunni ( Le istituzioni scolastiche, singolarmente o tra loro associate, esercitano l'autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo tenendo conto delle esigenze del contesto culturale, sociale ed economico delle realtà locali e curando tra l'altro: a) la progettazione formativa e la ricerca valutativa; b) la formazione e l'aggiornamento culturale e professionale del personale scolastico; c) l'innovazione metodologica e disciplinare; d) la ricerca didattica sulle diverse valenze delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione e sulla loro integrazione nei processi formativi; e) la documentazione educativa e la sua diffusione all'interno della scuola; f) gli scambi di informazioni, esperienze e materiali didattici; g) l'integrazione fra le 10 di 14

11 diverse articolazioni del sistema scolastico e, d'intesa con i soggetti istituzionali competenti, fra i diversi sistemi formativi, ivi compresa la formazione professionale, art. 6 Autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo, comma 1). A tal fine, pochi mesi dopo il Regolamento, nella fase di transizione, viene emanata la Direttiva ministeriale 210/99, che introduce il concetto di scuola come laboratorio di sviluppo professionale (art. 3), in cui si sottolinea la necessità di una ricerca didattica e metodologica mediante il potenziamento di processi di autoformazione, individuale o di gruppo, anche con prodotti multimediali di autoapprendimento e con l avvio di progetti di ricerca-azione; l adesione a progetti di formazione, locali, regionali, nazionali o europei, riconosciuti dall amministrazione scolastica; la collaborazione di insegnanti a ricerche metodologiche e didattiche promosse dall università e rivolte ad accrescere l efficacia dell azione formativa; l inserimento di interventi formativi nell ambito di progetti di miglioramento; la valorizzazione in senso formativo del lavoro degli insegnanti, soprattutto dei momenti collegiali e il sostegno alle domande individuali degli insegnanti secondo progetti personalizzati di sviluppo professionale; l acquisto di servizi di consulenza e di assistenza offerti da esperti o da team esterni alla scuola, anche con apposite convenzioni con istituzioni, enti, associazioni e agenzie accreditate. La scuola del curricolo, dunque, dovrebbe essere una istituzione capace di costruire un ambiente didattico (con una adeguata combinazione di tempi, spazi, strumenti) che aiuti gli alunni ad incontrare gradualmente (passando dai campi di esperienza, agli ambiti, alle discipline), il sapere adulto ; di entrare nel merito delle scelte culturali e didattiche che connotano i compiti formativi essenziali per ogni scuola; di ricercare il percorso curricolare adeguato, di analizzare il rapporto fra i contenuti culturali e i ritmi e gli stili di apprendimento degli studenti; di guardare i loro interessi e le loro esperienze, selezionando le metodologie e gli strumenti più efficaci; di valutare i risultati, di riconoscere difficoltà e progressi. È una scuola che matura competenze riflettendo e confrontandosi sul lavoro che svolge e che non perde di vista lo scopo per cui esiste: quello di promuovere il più alto livello di apprendimento per ciascun allievo. La scuola dell autonomia è anche scuola degli enti locali e della Regione in relazione alle specifiche competenze disegnate con il D.l.vo 112/98 e la legge costituzionale 3/2001 con i quali vengono attribuiti alle province, relativamente all istruzione secondaria superiore, e ai Comuni, in merito agli altri gradi inferiori di scuola, compiti e funzioni concernenti: l istituzione, l aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole, in attuazione degli strumenti di 11 di 14

12 programmazione. A tutte le Regioni, invece, sono attribuite ampie competenze legislative in materia di istruzione e formazione professionale; esse, inoltre, gestiscono le quote locali del curricolo. Nel 2 comma del decreto legislativo si afferma che la Regione, nel rispetto delle istituzioni scolastiche, pianifica interventi correlati ai contesti di appartenenza; dal contesto in cui opera l istituzione scolastica deve trarre spunto per identificare i bisogni degli alunni e le risposte da fornire loro. Questo riferimento all importanza del contesto nella determinazione dell offerta formativa avviene per la prima volta in questa sede, nondimeno viene ribadita la necessità di operare nell ambito di indicazioni nazionali, a garanzia dell unitarietà del sistema e per evitare la frammentazione dell offerta formativa. 12 di 14

13 Bibliografia Giorgio Rembado-Antonino Petrolino, La guida del dirigente, Carocci editore, 2006 link Nunziante Capaldo-Luciano Rondanini, Dirigere scuole Le funzioni del Dirigente scolastico nella società globale, Erickson, 2005 link Molinari-D'Addazio, L'istituzione scolastica come sistema organizzativo complesso, Anicia, 2005 link AA. VV., Elementi di legislazione scolastica e ordinamento del Ministero della Pubblica Istruzione, ed. Simone, 2008 Centoquarantacinque dirigenti tecnici. Ministero della Pubblica Istruzione. Quesiti a risposta multipla commentata, libreriauniversitaria.it, 2008 Centoquarantacinque dirigenti tecnici. Ministero della Pubblica Istruzione. Manuale completo di preparazione, libreria universitaria Unilibro, 2008 A.M. Allega - G.R. Croce - T. Maiello, La Responsabilità Giuridica e Professionale dei Dirigenti dello Stato nella Pubblica Amministrazione Manuale per concorso a Dirigente Tecnico, Dirigente Amministrativo e Dirigente Scolastico - Con questionario di 170 test a risposta multipla, Simone.it, 2009 Edgar Morin, La testa ben fatta, Raffaello Cortina editore, 1999 Edgar Morin, I sette saperi necessari all'educazione del futuro, Raffaello Cortina editore, 1999 AA.VV., Strutture di professionalità per la dirigenza scolastica, a cura di Cesare Scurati; editrice La Scuola, 2002 Piero Romei, Guarire dal «Mal di scuola». Motivazione e costruzione di senso nella scuola dell'autonomia, La Nuova Italia, di 14

14 Piero Romei, Autonomia e progettualità. La scuola come laboratorio di gestione della complessità sociale, La Nuova Italia, 2000 Tony Bush, Manuale di management scolastico, Introduzione di R. Drago, Erickson link abstract Roberto Serpieri, Leadership senza gerarchia. Riflessioni sul management scolastico, Liguori, 2002 Benadusi L. - Consoli F., La governance della scuola. Istituzioni e soggetti alla prova dell'autonomia, Il Mulino, di 14