GRUPPO DI LAVORO SULLA PROCURA EUROPEA CONCLUSIONI MADRID

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1 GRUPPO DI LAVORO SULLA PROCURA EUROPEA CONCLUSIONI MADRID 29 giugno 1 luglio 2009

2 PRESENTI COORDINAMENTO: Rosa Ana Morán Martínez Procuratore dell Ufficio internazionale della Procura spagnola PARTECIPANTI: Lothar Kuhl Capo unità, Affari giuridici, OLAF Manuel de Almeida Pereira Analista, Gestione dei casi, Eurojust John Vervaele Professore presso l Università di Utrech Jorge Espina Ramos Procuratore dell Ufficio internazionale della Procura spagnola Angeles Gutierrez Zarza Funzionario legale, EUROJUST Amandine Honhon Ministero della Giustizia, Belgio Helena Fazenda Procuratore della Repubblica portoghese Isabel Vicente Carbajosa Segretario del Comitato di vigilanza, OLAF Thierry Cretin Amministratore, OLAF Robert Renier Direttore dell Ufficio distrettuale della procura slovena Luis López Sanz Procuratore della Corte suprema e Presidente del Comitato di vigilanza dell OLAF Fernando Irurzun Montoso Avvocato dello stato, Presidente della Corte suprema Ignacio de Lucas Martín Procuratore dell Ufficio del procuratore straordinario per la prevenzione e repressione del narcotraffico François Badie Procuratore della Corte suprema, Parigi Elsa García-Maltras Procuratore nazionale esperto, Rete europea di formazione giudiziaria (REFG) 2

3 GRUPPO DI LAVORO SULLA PROCURA EUROPEA CONCLUSIONI INTRODUZIONE L articolo 86 del futuro trattato sul funzionamento dell Unione europea, nella versione consolidata dello stesso, contenuta nel trattato di Lisbona (articolo III-274), stabilisce la possibilità di creare una Procura europea ("PE"). L iniziativa può essere sintetizzata come segue: Articolo 86 1."Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo. In mancanza di unanimità, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglio europeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa. Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione. Entro il medesimo termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l'autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all'articolo 20, paragrafo 2 del trattato sull'unione europea e all'articolo 329, paragrafo 1 del presente trattato si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata. 2. La Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'unione, quali definiti dal regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l'azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri. 3. I regolamenti di cui al paragrafo 1 stabiliscono lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività e all'ammissibilità delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell'esercizio delle sue funzioni. 4. Il Consiglio europeo può adottare, contemporaneamente o successivamente, una decisione che modifica il paragrafo 1 allo scopo di estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale, e che modifica di conseguenza il paragrafo 2 per quanto riguarda gli autori di reati gravi con ripercussioni in più Stati membri e i loro complici. Il Consiglio europeo delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo e previa consultazione della Commissione." La descrizione dell istituzione fornita nel trattato è schematica. La definizione del profilo è lasciata ai regolamenti, i quali devono specificare tutti i fatti di base correlati alla natura e all esercizio della funzione, inclusi statuto, competenze, norme procedurali applicabili alle attività dell istituzione, ammissibilità delle prove e regole applicabili al controllo giurisdizionale delle misure procedurali dalla stessa adottate nell esercizio delle sue funzioni.

4 Al fine di ottenere il consenso politico su questo punto sia esso un accordo unanime che permetta di istituire l ufficio di comune accordo, o almeno un supporto sufficiente a sostenere l iniziativa che condurrà alla realizzazione del progetto attraverso la cooperazione rafforzata è indispensabile condurre preliminarmente un dibattito sugli argomenti di interesse. Tuttavia, si dovrà prestare attenzione al fine di evitare discussioni astratte. Non si può ipotizzare che gli Stati membri esprimano opinioni assolute e prive di riserve sulla Procura europea. Prima di cercare consensi, è necessario pensare a come si debba costituire l istituzione. Nel corso di una prima ragionevole fase è necessario allontanare ogni preconcetto e supporto ingiustificato e indire preliminarmente un dibattito sugli argomenti centrali, quali la struttura e lo statuto della Procura europea e le relative regole procedurali. Tale dibattito è parte essenziale del processo e deve essere prioritario perfino rispetto alla predisposizione di una tabella di marcia. Nell ambito di un iniziativa promossa dalla Procura generale spagnola e dal Centro per gli studi giuridici, nel giugno 2009 un gruppo di esperti si è riunito a Madrid allo scopo di proporre alcune idee di massima per suscitare il dibattito sulla Procura europea. Vale la pena di segnalare che il progetto è stato inserito nel programma della Presidenza spagnola dell' UE, prevista per la prima metà del Tale dibattito non costituisce una novità assoluta. Molti dei temi citati erano già stati proposti e analizzati nel Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitarie sulla creazione di una procura europea, presentato dalla Commissione nel Il summenzionato gruppo ha preso in seria considerazione le idee e le domande scaturite da questo documento, come pure il rapporto sulle reazioni al Libro verde del 2003, che esamina l intero processo e i risultati dello stesso. Tuttavia, lo scenario attuale è diverso da quello del 2001, visti i progressi sostanziali avutisi nello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. Una parte considerevole della legislazione penale è stata ora armonizzata, riducendo così drasticamente le distanze e differenze fra i sistemi di giustizia penale. Inoltre, il principio di reciproco riconoscimento è ora in via di applicazione con notevole successo e nel settore si verificano progressi continui. Gli sviluppi sono forse più lenti del voluto, ma il processo è comunque inesorabile e decisivo per la costruzione dello spazio giudiziario europeo. Per aggiungere ulteriore forza all argomento, l entrata in vigore del trattato di Lisbona determinerà l avvento di un sistema nel quale giustizia e affari interni dell'ue passeranno dalla cooperazione intergovernativa alla completa integrazione fatte salve alcune salvaguardie nel diritto comunitario. Le conclusioni qui offerte sono costituite da proposte puramente tecniche, consistenti in possibili soluzioni a volte si fornisce più di un alternativa alle problematiche sul tappeto. Abbiamo fatto il possibile per offrire proposte aperte, in modo da evitare l imposizione di limitazioni al 4

5 successivo dibattito politico. Le nostre opinioni non vogliono coprire l intero spettro dei possibili temi di discussione. Esse rispecchiano semplicemente ciò che riteniamo rilevante in questa fase, sebbene siamo perfettamente consapevoli del fatto che si potrebbero esaminare molti altri punti, tutti ugualmente validi e accettabili per i nostri fini. Considerato che le implicazioni relative alla creazione di questa istituzione sono numerose e differenziate, abbiamo raggruppato le nostre conclusioni in cinque aree principali, al fine di facilitare il lavoro e la discussione che ne scaturiranno: 1. Strutture e statuto della Procura europea e rapporti della stessa con Eurojust. 2. Competenze. 3. Regole procedurali. 4. Controllo giurisdizionale delle misure procedurali adottate dal Procuratore europeo. 5. Istituzione della giurisdizione competente ed esercizio dell azione penale. Controllo della fase intermedia. Processo, ammissibilità delle prove. Status delle parti e di altre persone fisiche o entità interessate. 1 STRUTTURA E RAPPORTI CON EUROJUST 1. 1 Introduzione Il compito del gruppo 1 consisteva nel discutere le problematiche relative alla struttura della PE e ai rapporti della stessa con Eurojust. È ovvio che affrontando questi argomenti vi era il rischio di sovrapporsi ad altri gruppi, situazione che si è cercato di evitare al massimo, nella misura del possibile. Le discussioni con il gruppo sono state vivaci e ogni volta che si è verificata l impossibilità di raggiungere l unanimità, o almeno il consenso, vi è sempre comunque stata una chiara maggioranza a favore di una certa posizione. Nelle pagine seguenti cercheremo tuttavia di rispecchiare adeguatamente i vari punti di vista espressi. Si è tratto un certo numero di conclusioni, condivise con gli altri esperti nel corso di una riunione comune tenutasi l ultimo giorno dell incontro. Esse sono indicate qui di seguito, suddivise per argomenti generali e corredate di alcuni paragrafi esplicativi per favorire la comprensione dei motivi per i quali il gruppo ha infine raggiunto queste particolari conclusioni. 5

6 1.2 Missione Nell indagare, perseguire e assicurare alla giustizia gli autori dei relativi reati a danno dell Unione europea, la PE è tenuta a tutelare gli interessi comunitari. Senza ricevere ordini da alcuno, deve agire entro i limiti del proprio mandato in modo imparziale e indipendente, nel rispetto dello stato di diritto e dei diritti fondamentali. Il gruppo ha riscontrato la necessità di dichiarare esplicitamente i compiti della PE ed ha ritenuto opportuno sottolineare la dimensione europea degli scopi dell Ufficio attraverso l indicazione del comune interesse europeo quale forza trainante alla base della sua istituzione PE, ponendo così l accento sull evidente valore aggiunto da esso apportato al campo dell azione penale nell UE. La notazione sull indipendenza è stata altresì ritenuta della massima importanza, in quanto la PE non deve essere considerata il braccio esecutivo di eventuali altre Istituzioni europee. Nella sua qualità di Ufficio appartenente alla sfera giudiziaria, deve nascere come istituzione indipendente, con un Procuratore capo indipendente, il quale agisce in modo imparziale (con l obbligo di prendere in considerazione le circostanze a favore degli/contro gli indagati in modo imparziale) e sempre secondo lo stato di diritto e nel rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali Struttura La PE deve essere un organismo europeo, organizzato in modo decentralizzato, composto da un Procuratore europeo, un numero limitato di vice e un numero sufficiente di procuratori europei delegati per ogni giurisdizione. Questo punto è stato fra i più vivacemente discussi in seno al gruppo, in quanto alcuni membri tendevano a vedere la PE non come una struttura gerarchica facente capo a un unico responsabile, ma piuttosto come una sorta di organismo collettivo, diretto da un collegio investito di responsabilità superiori riguardanti il funzionamento dell organismo stesso. Tuttavia, il gruppo è infine giunto alla conclusione che tale struttura collettiva non pareva adatta all idea stessa di Procura, dal momento che ne avrebbe rallentato l efficacia e la possibilità di fornire risposte veloci, quali si richiedono alla magistratura inquirente, che deve garantire pari prestazioni in tutto il territorio dell'ue. Il cambiamento della denominazione dell organismo in Procura europea, rispetto a quella di Procuratore europeo precedentemente usata nel Libro verde, non sembra costituire una valida argomentazione contro questa conclusione, visto che nella maggior parte degli Stati membri dotati di procure strutturate in modo gerarchico, se non in tutti, esse sono indicate come Uffici Facendo parte della struttura della PE, i procuratori europei delegati devono beneficiare in parallelo dell integrazione nei sistemi 6

7 investigativi e penali dei rispettivi Stati membri quali procuratori nazionali ( doppio cappello ). Il sistema del doppio cappello per i delegati, già previsto nel Libro verde, ci è parso il più idoneo a raggruppare i benefici di una struttura decisionale centralizzata e le possibilità di azione immediata derivanti dalla presenza dei delegati nei vari sistemi penali nazionali. Grazie ad una chiara definizione delle competenze a livello europeo e nazionale è possibile evitare situazioni di attrito dovute all esistenza di una doppia catena di comando, così che data la preminenza dell Ufficio della PE nella propria sfera di competenza eventuali problemi non portino a decisioni conflittuali. Il gruppo ha ritenuto positivo il fatto che azioni procedurali concrete facciano riferimento a procuratori già inseriti in sistemi nazionali, in quanto ciò potrebbe contribuire a superare la riluttanza di alcuni SM, non molto inclini ad accettare che autorità non nazionali svolgano compiti così tradizionalmente legati alla sovranità come le azioni penali. Il Gruppo consultivo di cui al punto 1.5 potrebbe avere un ruolo nel ridurre le difficoltà di questo tipo che dovessero eventualmente sorgere I procuratori europei delegati possono essere nel contempo membri nazionali di Eurojust. Considerato che il gruppo non ha trovato un accordo su questo punto, esso è stato sottoposto all attenzione della sessione plenaria, sebbene alla fine non sia stata presa alcuna decisione. L idea che i membri nazionali di Eurojust siano contemporaneamente delegati potrebbe essere interessante per alcuni SM, ma non avrebbe probabilmente una valida giustificazione se diventasse una regola generale. Pertanto, il gruppo ha esitato fra l idea di mantenere la proposta come suggerimento o eliminarla, in quanto avrebbe potuto essere ricavata da altre conclusioni e perché non c era ragione di ritenere questa possibilità esclusa dall applicazione del resto delle conclusioni. In ogni caso, qualora questa opzione venga accettata a livello generale o limitatamente a determinati SM, il gruppo ha concluso che si tratterebbe di un altra forma di doppio cappello, in quanto oggetto, competenze e compiti dei delegati e dei membri nazionali non coincidono e rispondono a esigenze diverse Eurojust collabora strettamente con la PE nell ambito del proprio mandato. Eurojust esercita il proprio mandato e le proprie funzioni di coordinamento in completa sinergia con la PE, garantendo pieno accesso alle informazioni. 7

8 La PE e Eurojust condivideranno la segreteria, ivi inclusi il personale amministrativo e le risorse finanziarie. Con questi due punti si intende analizzare lo stretto rapporto fra la PE e Eurojust, come evidenziato nel testo del TFUE, sottolineando nel contempo il sussistere di oggetti separati per ogni ente, in quanto Eurojust si occupa di cooperazione giudiziaria, mentre la PE rappresenta l approccio ad azione diretta. Problematiche quali la condivisione delle informazioni o del personale e delle risorse finanziarie sono di cruciale importanza per ampliare tale stretto rapporto ed evitare la creazione di macro-strutture a livello centrale, le quali potrebbero essere ritenute controproducenti e soggette a maggiori obiezioni da parte di alcuni SM. 1.4 Principi funzionali La PE, al fine di assicurare l efficienza operativa e la necessaria unità come soggetto responsabile della conduzione di indagini e dell azione penale, deve esercitare le proprie funzioni e agire nell ambito delle singole indagini sotto l'autorità gerarchica del procuratore europeo. I procuratori delegati devono agire secondo le indicazioni fornite dal procuratore europeo. La struttura gerarchica non è in contraddizione con un organizzazione decentrata che preveda l esistenza di procuratori delegati (i "delegati") negli SM, i quali sarebbero responsabili dello svolgimento delle concrete attività di indagine e azione penale di volta in volta necessarie, senza pregiudizio della possibilità che il Procuratore europeo se ne faccia carico direttamente nel caso in cui lo ritenga opportuno. In base alle opinioni espresse nell ambito del gruppo, è risultato che una piccola struttura centralizzata (composta dal responsabile dell Ufficio e da un ridotto numero di vice-procuratori europei) potrebbe essere il perfetto complemento della citata struttura decentrata, articolata per mezzo di delegati. Il numero di delegati per ogni SM deve essere deciso caso per caso, a seconda delle esigenze pratiche del momento di ogni SM Il Procuratore europeo e i procuratori europei delegati devono agire in completa indipendenza. La PE e il Procuratore europeo godono di indipendenza, come definita al paragrafo 1. I delegati non possono essere ritenuti completamente indipendenti in quanto seguono le indicazioni del Procuratore europeo. Con questa conclusione, tuttavia, si intende sottolineare l impossibilità che le Procure nazionali emettano ordini o diano istruzioni ai delegati relativamente agli obblighi degli stessi quali membri della PE. 8

9 1.5 Rapporti con i servizi nazionali responsabili delle indagini e dell'azione penale Sotto l'autorità della PE, i servizi nazionali responsabili delle indagini penali (ausiliari della giustizia) devono contribuire alle attività di indagine e azione penale della PE e seguire tutte le indicazioni fornite al riguardo. Questa conclusione deriva direttamente dall opzione prevista nel trattato, che propone di deferire l azione procedurale diretta della PE ai tribunali nazionali competenti. In seno a questo sistema, ha senso permettere che la PE si appoggi pienamente alle autorità responsabili dello svolgimento delle indagini nei singoli SM. In forza del principio di preminenza (vedi infra, punto 1.5.C), i servizi nazionali responsabili delle indagini devono fare capo alla PE. Proprio come l esistenza dei delegati non preclude la possibilità di intervento diretto del Procuratore europeo in uno Stato membro, il ricorso alle autorità responsabili delle indagini a livello nazionale non esclude la possibilità di impiegare forze investigative a livello UE (vedi infra, conclusione 1.7) Il Procuratore europeo e i procuratori europei delegati devono avere pieno accesso a tutti i documenti e alle informazioni del caso, ivi inclusi i fascicoli delle indagini penali e le banche di dati personali a livello nazionale. Questa conclusione rispecchia l esigenza di fornire alla PE le informazioni e la documentazione necessarie per svolgere i propri compiti. Considerato che ogni SM la riconoscerà come autorità responsabile dell azione penale, l acceso ai fascicoli delle indagini penali e alle banche di dati personali a livello nazionale non deve essere contestato, ma anzi accettato come logica conseguenza dell istituzione dell Ufficio Entro i limiti delle proprie competenze, la PE eserciterà l obbligo di azione penale, dovrà indagare sistematicamente e avrà priorità rispetto all azione penale a livello nazionale. Si è dibattuto sulla problematica relativa al quesito se l azione penale obbligatoria debba essere la regola, o se occorra prevedere un certo grado di opportunità, e gli esperti sono giunti alla conclusione che la certezza del diritto e la necessità della massima chiarezza, soprattutto riguardo a un istituzione di recente costituzione, suggeriscono l azione penale obbligatoria quale soluzione più appropriata. La PE deve essere responsabile delle indagini relative a tutti i casi ricadenti nella sua competenza e sempre avendo priorità rispetto all azione penale a livello nazionale. 9

10 1.5.4 E possibile deferire determinati casi alla magistratura inquirente nazionale, nel rispetto di criteri chiaramente definiti e indicati in opportuni orientamenti. Nonostante la conclusione di cui sopra, gli esperti hanno condiviso la preoccupazione di vedere la PE oberata di casi di scarsa importanza, che potrebbero ricadere nell ambito della competenza della stessa dal punto di vista formale, ma che per caratteristiche concrete non sarebbero di entità tale da giustificare il valore aggiunto di una Procura europea centralizzata (si pensi, ad esempio, a casi semplici, relativi a piccole frodi e riguardanti un solo SM). In tali casi, la PE potrebbe essere autorizzata a trasferire il caso a un determinato servizio nazionale. Al fine di evitare problemi connessi alla certezza del diritto, occorre creare precedentemente un insieme di regole o orientamenti chiari, che regolamentino questi trasferimenti Ai fini dello sviluppo degli orientamenti investigativi, la PE può essere assistita da un Consiglio consultivo composto dai responsabili delle Procure degli Stati membri partecipanti. Una delle principali cause di preoccupazione sono gli attriti che possono sorgere fra la PE e le autorità nazionali responsabili dell azione penale negli SM coinvolti. Pertanto, gli esperti riterrebbero positiva l istituzione di un Gruppo o Consiglio consultivo composto dai responsabili delle procure nazionali degli SM coinvolti nella costituzione della PE, oltre che dal Procuratore europeo. Ciò contribuirebbe in modo significativo a migliorare l atmosfera di collaborazione e a creare un terreno di reciproca fiducia che permetterebbe l intero progetto di costituzione della PE. Alcune iniziative correlate alla creazione di tale comitato sono già state avviate fra i soggetti cointeressati a livello UE (Eurojust, Eurojustice) e potrebbero rappresentare un punto di partenza per questo gruppo più specifico. 1.6 Rapporto con il Tribunale della libertà e il giudice di primo grado nazionale Le misure adottate dalla PE hanno effetto sull intero territorio dell Unione europea, o - nel caso di una PE creata sulla scorta delle procedure di cooperazione rafforzata sul territorio degli Stati membri partecipanti. Questa conclusione mira al rafforzamento del ruolo della PE quale soggetto competente per l azione penale, la cui autorità deve essere riconosciuta in tutto il territorio dell'ue. In caso di cooperazione rafforzata, la PE deve essere riconosciuta quale soggetto competente in toto per gli SM interessati, mentre per i rimanenti SM è da considerarsi almeno alla stessa stregua delle procure nazionali degli SM cointeressati. 10

11 1.6.2 Il Tribunale della libertà competente a livello nazionale deve esercitare il controllo ex-ante e, a seconda dei casi, ex-post sui provvedimenti coercitivi adottati dalla PE. Sebbene questo argomento sia stato affrontato da altri gruppi, la sensazione degli esperti del gruppo 1 è che la parte principale del controllo giurisdizionale sulle azioni della PE debba essere svolto dal Tribunale della libertà nazionale, sia dal punto di vista ex-ante sia ex-post, quale modo migliore per stabilire un controllo efficace sulle prestazioni della PE La PE deve scegliere il giudice di primo grado nel pieno rispetto delle norme sulla competenza giurisdizionale nazionale, soddisfacendo al tempo stesso sia l efficacia dell attività processuale sia il principio di giustizia naturale in conformità con criteri oggettivamente stabiliti. Per i membri del gruppo 1, l esigenza di stabilire regole atte a evitare il rischio di scelta del foro di convenienza da parte della PE (rischio derivante dall evidente mancanza di armonizzazione delle norme penali e procedurali nell UE), è uno dei punti cruciali ai quali dare soluzione per costruire un sistema compatibile con i requisiti della Corte di Strasburgo. Data la possibilità che le indagini della PE molto probabilmente permettano l aggiudicazione in più SM, è molto importante disporre di un elenco chiaro delle regole vincolanti redatto per tempo, in modo da scongiurare il rischio che un Procuratore europeo scelga giurisdizioni diverse adducendo motivazioni poco chiare. 1.7 Cooperazione con organismi europei La PE si affiderà quanto più possibile all assistenza assicurata da Eurojust e dalla Rete giudiziaria europea. Tale supporto deve essere comprensivo del necessario coordinamento con le autorità competenti negli Stati membri e nei paesi terzi, come pure della relativa formazione. Il fatto che la PE debba essere istituita a partire da Eurojust deve essere visto nell ottica dello stretto rapporto fra i due soggetti, come pure con la RGE. La notevole esperienza acquisita da Eurojust nel corso degli anni nel coordinamento di indagini e azioni penali deve essere messa a disposizione della PE. La formazione è un punto chiave riguardo al quale il supporto di Eurojust potrebbe essere della massima utilità OLAF e Europol assisteranno la PE nell ambito delle rispettive competenze. Questo punto nasce dalla necessità di trarre vantaggio dall esperienza maturata da questi uffici europei specializzati. Ovviamente, il ruolo dell'olaf è necessario per le indagini relative ai reati arrecanti pregiudizio ai fondi UE, mentre il ruolo di Europol dovrebbe essere maggiormente collegato a un ambito nel quale l oggetto della competenza della PE può estendersi alla criminalità organizzata (alla fine, soltanto in una fase 11

12 seguente, secondo l opinione degli esperti). Questa conclusione è complementare a quella esposta al punto Nella misura necessaria a completare l assistenza fornita dai servizi di investigazione penale nazionali, sarà possibile conferire all'olaf, oltre all attuale mandato investigativo amministrativo e limitatamente alla tutela degli interessi finanziari dell UE, responsabilità specifiche di applicazione, in qualità di soggetto ausiliario della giustizia sotto lo stretto controllo e le puntuali indicazioni della PE. A completamento della conclusione precedente e per i casi nei quali la PE può richiedere i servizi dell'olaf come una sorta di polizia giudiziaria o finanziaria all' OLAF o a determinate unità all interno dello stesso - devono essere conferiti ulteriori poteri per l adempimento di questo nuovo compito. 1.8 Cooperazione con i paesi terzi Eurojust deve concedere alla PE il pieno beneficio dei relativi accordi e della propria rete di punti di contatto con i paesi terzi. Ciò conseguirebbe al più ampio principio di trasmissione delle informazioni e supporto offerto da Eurojust alla PE. Gli Stati membri partecipanti alla PE devono concedere alla stessa il pieno beneficio di tutti i relativi accordi sull assistenza giudiziaria reciproca conclusi con paesi terzi. L Unione europea deve riconoscere la PE come autorità competente in tutti gli accordi di cooperazione sull assistenza giudiziaria reciproca con paesi terzi. Qualora si riveli necessario istituire la PE sulla scorta delle disposizioni del trattato UE relative alla cooperazione rafforzata, occorre riconoscere alla PE il potere di usare, quale autorità competente, gli strumenti rilevanti sul riconoscimento reciproco e l assistenza giudiziaria reciproca negli Stati membri non partecipanti. Questa serie di conclusioni punta a istituire la PE su una solida base giuridica per quanto attiene al ruolo della stessa nei confronti delle richieste di assistenza giuridica reciproca e dell uso di strumenti di riconoscimento reciproco. Gli esperti hanno ritenuto più funzionale chiedere le dichiarazioni degli SM riguardo agli strumenti internazionali già in essere piuttosto che esigere la sottoscrizione per conto della PE dell intera serie di trattati esistenti. 12

13 1.9 Nomina e status della PE a) Il Procuratore europeo e i procuratori europei delegati devono possedere tutte le qualifiche professionali e personali richieste per svolgere le più elevate funzioni giuridiche nello Stato membro d origine. b) Il Procuratore europeo deve essere nominato dal Consiglio, che delibera con maggioranza qualificata su una proposta della Commissione e con il consenso del Parlamento europeo. Queste conclusioni rispecchiano l esigenza di investire il futuro Procuratore europeo e i delegati della più elevata autorità possibile, visto il ruolo cruciale che assumeranno in campo giudiziario. Gli esperti hanno ritenuto che il Parlamento, il Consiglio e la Commissione debbano avere voce in capitolo al fine di migliorare questo aspetto. c) I procuratori europei delegati devono essere nominati dal Procuratore europeo, tenendo in considerazione le proposte dello Stato membro interessato. Sebbene la conclusione sia stata lasciata aperta al fine di prevedere le diverse organizzazioni e strutture delle procure nei vari SM, gli esperti hanno ritenuto che i delegati, oltre a soddisfare le condizioni di cui al primo paragrafo, debbano altresì fare parte del sistema di azione penale nazionale, dato che è precisamente questa capacità a conferire una particolare caratteristica alla struttura decentrata della PE. d) Per la retribuzione dei membri della PE si deve attingere al bilancio dell'ue. Questa conclusione rispecchia la preoccupazione degli esperti di garantire l indipendenza della PE attraverso l indipendenza economica dei componenti della stessa. Tuttavia, si è inoltre ritenuto che un divario eccessivo fra retribuzione nazionale e retribuzione dei delegati possa essere controproducente. Una possibile soluzione potrebbe consistere nell incrementare, attingendo al bilancio UE, lo stipendio nazionale di una determinata percentuale, in modo che la remunerazione finale vari a seconda dello SM di appartenenza del delegato. 2. COMPETENZE 2. 1 Introduzione. Quadro giuridico L articolo 86 del TFUE prevede che la PE possa essere istituita a partire da Eurojust per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione (paragrafo 1). In tale caso, la PE è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento 13

14 con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'unione, [ ], e i loro complici (paragrafo 2). L art. 86 del TFUE sancisce inoltre che il Consiglio europeo può adottare una decisione che modifichi entrambi i paragrafi contemporaneamente o successivamente, allo scopo di estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale (paragrafo 4). Due possibili alternative sono: Secondo l art. 86 del TFUE, le competenze della PE possono essere inizialmente sviluppate in due diverse direzioni: 1) un più ridotto oggetto della competenza, incentrato sulla lotta contro i reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione europea; 2) un oggetto più ampio, che include altri reati di dimensione transnazionale. 2.2 Competenze della PE limitatamente alla tutela degli interessi finanziari dell Unione europea Quadro d insieme Un oggetto sostanziale chiaramente incentrato sulla tutela degli interessi finanziari dell'ue sarebbe in linea con il concetto originale della PE e risponderebbe alle esigenze già individuate di tutelare efficacemente tali interessi. Pare inoltre che un ridotto scopo delle competenze garantirebbe un punto di partenza adeguato e realizzabile per la PE. L idea di creare un Procuratore europeo nasce negli anni 70 dalla necessità di tutelare più efficacemente gli interessi finanziari delle Comunità europee. In base a questa impostazione, le varie proposte e iniziative tese a creare una PE sono risultate strettamente connesse e basate sulla tutela degli interessi finanziari dell Unione europea 1. L esigenza di migliorare la tutela degli interessi finanziari dell Unione europea è tuttora una vera sfida per le istituzioni e gli organismi europei: - La Relazione annuale 2007 della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee e sulla lotta contro le frodi ha sottolineato come gli importi finanziari interessati da irregolarità siano cresciuti del 19% complessivamente. 1 Vedi essenzialmente il Corpus Iuris recante disposizioni penali sulla tutela degli interessi finanziari dell Unione europea (Studio di un gruppo di esperti coordinati da DELMAS_MARTY nel e rivisto nel 2001) e il Libro verde della Commissione europea sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea, doc. COM(2001)715 def., Bruxelles

15 - Anche l ultima Relazione annuale fa riferimento ai risultati della lotta alle frodi e alle irregolarità 3 e contiene una presentazione statistica dettagliata e una valutazione delle irregolarità riguardanti gli interessi finanziari dell esercizio 2008 negli ambiti delle risorse proprie, dell agricoltura, delle azioni strutturali, dei fondi di preadesione e della spesa diretta, come pure degli sviluppi principali nella tutela degli interessi finanziari. Come evidenziato nella relazione stessa, Il bilancio dell UE non è una fonte anonima di finanziamento. Risulta dallo sforzo condiviso e dall impegno degli Stati membri e dei cittadini dell UE per realizzare la loro visione, sostenendo l economia e la solidarietà sociale, promuovendo la ricerca, lo sviluppo tecnologico e la formazione, e favorendo uno sviluppo sostenibile a livello mondiale. Di conseguenza, il trattato invita la Commissione e gli Stati membri a coordinare gli interventi a tutela del bilancio dell UE e di lotta alle frodi e alle altre attività illecite a suo danno". - Il Parlamento europeo, nella sua Risoluzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro le frodi dichiara che, nei settori delle risorse proprie, delle spese per l agricoltura, delle azioni strutturali e della spesa diretta le irregolarità comunicate nel 2007 sono state in totale pari a 1425 milioni di euro rispetto ai 1143 milioni di euro nel Nell ambito dell attuale crisi economica, l esigenza di proteggere il bilancio dell'ue e gli interessi condivisi di UE, Stati membri e cittadini acquisisce ulteriore rilevanza. Il Consiglio europeo ha evidenziato la necessità di contrastare con determinazione l evasione fiscale, la criminalità finanziaria, il riciclaggio di denaro sporco e il finanziamento del terrorismo, oltre alle eventuali minacce alla stabilità finanziaria e all integrità del mercato 4. In tali circostanze, la tutela degli interessi finanziari dell Unione europea e dei contribuenti europei è particolarmente importante Oggetto degli interessi finanziari dell Unione europea Esistono approcci diversi ai tipi di reato da includersi nell oggetto generale degli illeciti penali che ledono gli interessi finanziari dell Unione 2 Relazione della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità; - Lotta contro la frode - Relazione annuale 2008 Bruxelles, , COM(2009) 372 def. Vedi anche il documento di lavoro dei servizi della Commissione sulla valutazione statistica delle irregolarità, risorse proprie, agricoltura, azioni strutturali, fondi preadesione e spesa diretta Anno 2007, SEC(2009) 1003 def., Bruxelles, La distinzione fra le stesse consiste nel fatto che la frode è un reato determinabile soltanto a seguito di un azione penale. 4 Conclusioni della presidenza. Consiglio europeo di Bruxelles, 19/20 marzo Doc. 7880/1/09 REV1. Bruxelles 29 aprile 2009, p

16 europea. La Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari (Convenzione PIF ) suggerisce un approccio restrittivo, mentre il Corpus Iuris presenta maggiori aperture. Frode, corruzione, riciclaggio di denaro e quali altri illeciti penali? Al fine di identificare i reati inclusi nelle competenze della PE, gli illeciti penali ricompresi nella Convenzione e nei Protocolli PIF sono un buon punto di partenza. Le competenze della PE devono essenzialmente riguardare le attività costituenti frode. Secondo l articolo 1 della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità del 26 luglio 1995 (GU C n. 316 del ), entrata in vigore il 17 ottobre 2002 le frodi lesive degli interessi finanziari delle Comunità europee sono: a) in materia di spese, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa: - all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee o dai bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; - alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto; - alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi; b) in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa: - all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; - alla mancata comunicazione di un'informazione, in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; - alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto. PE. Anche la tutela dell euro deve essere inclusa nelle competenze della La seconda versione del Corpus Iuris include altri illeciti penali: frode in materia di aggiudicazione di appalti, associazione a delinquere, percepimento illecito di fondi, abuso d ufficio e rivelazione di un segreto d'ufficio. 16

17 In linea di principio le competenze della PE devono riguardare tutti gli illeciti penali lesivi degli interessi finanziari dell Unione europea, in quanto pregiudizievoli per l'ue dal punto di vista finanziario o perché mettono a rischio la credibilità delle istituzioni europee Dimensione nazionale o transnazionale Le indagini o le azioni penali riguardanti gli interessi finanziari delle Comunità europee devono inoltre riguardare gli illeciti penali che limitano i propri effetti a un solo SM della UE e alla Commissione europea, non soltanto gli illeciti penali di dimensione transnazionale Armonizzazione dei reati lesivi degli interessi finanziari dell Unione europea? L armonizzazione degli illeciti penali non deve costituire una precondizione per l istituzione di un Procuratore europeo. Tuttavia, maggiore è l armonizzazione, minori saranno i problemi e le difficoltà da affrontare in caso di indagini e azioni penali riguardanti illeciti penali commessi contro gli interessi finanziari dell Unione europea. Secondo la Convenzione e i Protocollo PIF, i reati di frode, corruzione e riciclaggio di denaro risultano armonizzati nella maggior parte degli SM europei, sebbene sia necessaria un ulteriore armonizzazione da parte di alcuni di essi. Il TFUE può offrire due diverse basi giuridiche per l armonizzazione degli illeciti penali che ledono gli interessi finanziari dell Unione europea. Nell'ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, l articolo 83, paragrafo 1, recita: Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni. Dette sfere di criminalità sono le seguenti: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata. In funzione dell'evoluzione della criminalità, il Consiglio può adottare una decisione che individua altre sfere di criminalità che rispondono ai 17

18 criteri di cui al presente paragrafo. Esso delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo. Secondo l articolo 83,.paragrafo 2: Allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in materia penale si rivela indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una politica dell'unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione, norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nel settore in questione possono essere stabilite tramite direttive. Tali direttive sono adottate secondo la stessa procedura legislativa ordinaria o speciale utilizzata per l'adozione delle misure di armonizzazione in questione, fatto salvo l'articolo 76. Nel campo specifico della tutela degli interessi finanziari dell Unione europea, occorre prendere in considerazione anche le possibilità di cui all articolo 325 del TFUE (in relazione al sopraccitato art. 83, paragrafo 2 dello stesso): 1. L'Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell'unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell'unione. 2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'unione, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari. 3. Fatte salve altre disposizioni dei trattati, gli Stati membri coordinano l'azione diretta a tutelare gli interessi finanziari dell'unione contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti. 4. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, previa consultazione della Corte dei conti, adottano le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'unione, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell'unione. 5. La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell'attuazione del presente articolo Altri illeciti penali collegati o connessi ai reati contro gli interessi finanziari dell Unione europea Gli illeciti penali legati ai reati che ledono gli interessi finanziari dell Unione europea devono, in linea di principio, essere perseguiti nello 18

19 stesso modo ed esaminati dallo stesso tribunale. Occorre prestare particolare attenzione agli illeciti penali compiuti nell ambito di altre forme di criminalità grave, quali il narcotraffico e il traffico di veicoli illegali Le competenze della PE si estendono ad altri reati gravi di dimensione transnazionale Quadro d insieme Alcuni SM dell'ue sono a favore dell ampliamento dell ambito di competenze della PE. Nel Rapporto sulle reazioni al Libro verde della Commissione, un ampia maggioranza dei partecipanti ha ritenuto che, qualora venisse creata una procura europea, i suoi poteri dovrebbero essere necessariamente estesi rispetto alla proposta della Commissione 5. Nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell'ue, il terrorismo, lo sfruttamento sessuale delle donne e dei minori o la tratta degli esseri umani sono considerati estremamente pericolosi per i cittadini e, secondo questa visione delle cose, la base giuridica della PE (art. 86 del TFUE) permette espressamente l estensione delle competenze di tale ufficio ad altre forme di criminalità grave con dimensione transnazionale. La PE deve potere agire penalmente, senza difficoltà, contro la criminalità grave di dimensione transnazionale, in quanto autorizzata a ottenere un quadro d insieme globale dei casi che coinvolgono più Stati membri. Inoltre, come già detto, un più ampio ambito di competenze della PE facilita la lotta contro le frodi e altri illeciti penali lesivi degli interessi finanziari dell Unione europea frequentemente collegati ad altre gravi forme di criminalità Oggetto delle "altre forme di criminalità grave con dimensione transnazionale" Al fine di definire il significato di altre forme di criminalità grave con dimensione transnazionale, potremmo sottolineare alcuni importanti sfere della criminalità già messe in evidenza come priorità dell Unione europea nell articolo 83 del TFUE: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito d armi, criminalità informatica e criminalità organizzata. Tutti questi illeciti penali devono essere sottoposti a indagine e azione penale a livello europeo e dalla PE? Pare evidente che detti illeciti penali debbano presentare, in più, una dimensione europea, che sussisterebbe, ad esempio, nel caso in cui essi abbiano effetto sui valori e 5 Rapporto sulle reazioni al Libro verde relativo alla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e alla creazione di una procura europea, pag

20 i principi informatori dello spazio di giustizia, libertà e sicurezza (cfr. articolo 67 del TFUE). In termini pratici, una dimensione europea sussisterebbe quando tre o più Stati membri fossero cointeressati negli illeciti, o quando i reati avessero origine o effetto in un paese terzo Armonizzazione delle altre forme di criminalità grave con dimensione transnazionale? L estensione delle competenze della PE non prevede, come precondizione, l armonizzazione degli illeciti penali. Tuttavia, le indagini e le azioni penali contro reati gravi di dimensione transnazionale richiedono una definizione comune degli illeciti penali sufficientemente chiara e dettagliata. A tale riguardo vi sono le decisioni quadro europee relative a tutti i reati previsti dall articolo 83 del TFUE Conclusioni Le competenze iniziali della PE devono coprire almeno la tutela degli interessi finanziari dell Unione europea. Esse devono includere gli illeciti penali della Convenzione e dei Protocolli PIF (frode, riciclaggio di denaro, corruzione) e possono ricomprendere altri illeciti penali lesivi degli interessi finanziari dell Unione europea (frode in materia di aggiudicazione di appalti, percepimento illecito di fondi, abuso d ufficio, violazione di segreti, falsificazione di euro). Una PE incentrata sulla tutela degli interessi finanziari dell UE avrà, come punto di partenza, un ambito di competenze chiaramente definite e omogeneo. Inoltre, gli Stati membri devono prendere in considerazione la possibilità di estendere le competenze della PE ad altre sfere di grave criminalità di dimensione transnazionale o aventi un impatto particolare sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell UE. In particolare, gli SM dell UE potrebbero prestare attenzione agli illeciti penali già evidenziati come priorità dell Unione europea nell articolo 83 del TFUE: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito d armi, criminalità informatica e criminalità organizzata. Un ulteriore armonizzazione degli illeciti penali lesivi degli interessi finanziari dell'ue (e di altri illeciti penali di dimensioni transnazionali, se così deciso) non è una pre-condizione per la creazione della PE, ma potrebbe facilitare le indagini e l azione penale contro tali reati. Occorre inoltre prendere in considerazione l eventuale armonizzazione di alcuni concetti generali del diritto penale (responsabilità dei dirigenti d'impresa, responsabilità delle persone giuridiche, circostanze aggravanti e attenuanti). 20

21 In una particolare indagine, gli illeciti penali strettamente connessi ai reati inclusi nell ambito delle competenze della PE devono essere, in linea di principio, sottoposti a indagine, azione penale e discussione portati davanti al tribunale dalla PE. Occorre prestare particolare attenzione agli illeciti penali commessi da organizzazioni criminali. Tuttavia, la PE deve prendere in considerazione la necessità di evitare maxiprocessi, cosa che giustificherebbe la suddivisione delle indagini in dossier diversi. 3. PROCEDURA PER L ESERCIZIO DELL AZIONE. AVVIO DELLA FASE ISTRUTTORIA 3.1. Introduzione L articolo 86 prevede la possibilità di creare una Procura europea per perseguire i reati contro gli interessi finanziari dell UE, sulla scorta di procedure legislative speciali. Esso prevede inoltre l adozione di regole atte a stabilire le procedure per l esercizio dell azione da parte della Procura, ivi incluse le regole di procedura penale, che ne determinano le competenze in ambito investigativo. Scopo della presente sezione 3 è l analisi delle procedure di indagine - e la riflessione sulle stesse - che la magistratura inquirente europea può seguire dal momento in cui i presunti reati divengono noti fino alla data nella quale decide di archiviare (chiudere) il caso, o di chiedere l apertura della fase dibattimentale. 3.2 Principi dell istruttoria In primo luogo e a fini riassuntivi, siccome la questione viene esaminata in altre sezioni, occorre fare riferimento ai principi d azione da applicarsi alle indagini. La magistratura inquirente europea deve procedere in maniera indipendente rispetto agli Stati membri, alle istituzioni e agli organi dell Unione europea. Le sue azioni devono essere rette dal principio di imparzialità nei confronti di tutte le parti interessate. La magistratura inquirente europea deve essere soggetta al principio di legalità: le sue competenze, pertanto, devono essere chiaramente definite e devono essere indicate regole per i casi nei quali, a motivo della natura o delle ripercussioni economiche di basso livello dei fatti, si possa decidere di affidare l'azione penale alle autorità giudiziarie nazionali o agli enti amministrativi. L applicazione del principio di legalità, nel rispetto dei termini sopra indicati, fa sì che la magistratura inquirente europea debba procedere in conformità con un "principio di priorità", che globalmente ne implica l intervento in tutti i casi nei quali l indagine riguardi illeciti penali contro gli 21