La N. 60/CONTR/10 A Sezioni riunite in sede di controllo composte dai magistrati: Presidente: Luigi GIAMPAOLINO Presidenti di sezione: Fabrizio TOPI Giuseppe S. LAROSA Raffaele SQUITIERI Gian Giorgio PALEOLOGO Maurizio MELONI Consiglieri: Mario FALCUCCI Giuseppe COGLIANDRO Carlo CHIAPPINELLI Simonetta ROSA Antonio FRITTELLA Maurizio PALA Marco PIERONI Mario NISPI LANDI Vincenzo GUIZZI Enrico FLACCADORO Giorgio CANCELLIERI Vincenzo PALOMBA Franco MASSI Cinzia BARISANO Giovanni MOCCI Luigi PACIFICO Andrea BALDANZA Natale A.M. D AMICO I Referendari: Oriana CALABRESI Laura CAFASSO Francesco TARGIA Giancarlo ASTEGIANO Donatella SCANDURRA Luisa de PETRIS Alessandra SANGUIGNI Giuseppe M. MEZZAPESA 1
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni; visto il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo, approvato dalle Sezioni riunite con deliberazione 16 giugno 2000, n. 14/DEL/2000, poi modificato, dalle stesse Sezioni, con le deliberazioni 3 luglio 2003, n. 2, e 17 dicembre 2004, n. 1, e dal Consiglio di Presidenza con la deliberazione 19 giugno 2008, n. 229, e, in particolare, l art. 6, comma 2; visto l art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; visto l art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102; vista la deliberazione n. 36/2010, depositata il 24 marzo 2010, con la quale la Sezione regionale di controllo per la Regione Veneto ha rimesso alla Sezione delle Autonomie la questione proposta dal Comune di Treviso, con nota n. 10955 del 12 febbraio 2010; vista la nota n. 1703 del 12 maggio 2010, con la quale il Presidente del coordinamento delle Sezioni regionali di controllo ha rimesso la medesima questione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede di controllo, per il tramite del Presidente della Corte dei conti; udito nella Camera di Consiglio dell 8 novembre 2010, il relatore, dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA; DELIBERA di adottare l unita pronuncia riguardante: «il termine prescrizionale da applicare ai rimborsi della quota di tariffa del servizio idrico integrato relativa a servizi di depurazione indebitamente corrisposta; l obbligo, per i Comuni interessati, di procedere alla restituzione della suddetta quota di tariffa solo in presenza di un istanza scritta dell utente e di adeguata documentazione probatoria». 2
Dispone che, a cura della Segreteria delle Sezioni riunite, copia della presente deliberazione e del relativo allegato sia trasmessa, anche per le conseguenti comunicazioni al Comune interessato, alla Sezione regionale di controllo per la Regione Veneto, quale Sezione rimettente, nonché alle restanti Sezioni regionali di controllo e alla Sezione delle Autonomie. IL RELATORE Giuseppe Maria MEZZAPESA IL PRESIDENTE Luigi GIAMPAOLINO Depositato in segreteria il 7 dicembre 2010 IL DIRIGENTE Patrizio MICHETTI 3
1. Il Comune di Treviso, in ragione degli effetti prodotti dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 335 del 2008, ha richiesto alla Sezione regionale di controllo per la Regione Veneto un parere sul termine prescrizionale da applicare ai rimborsi della quota della tariffa del servizio idrico integrato relativa al servizio di depurazione, nonché in merito alla necessità di un istanza scritta dell utente e di un adeguata documentazione probatoria per poter procedere agli stessi. La Sezione regionale di controllo per la Regione Veneto, rilevati i diversi orientamenti seguiti al riguardo dalle Sezioni regionali di controllo di questa Corte nell esercizio della funzione consultiva, ha rimesso alla Sezione delle Autonomie le questioni poste dal Comune di Treviso. Il Presidente del coordinamento delle Sezioni regionali di controllo, per il tramite del Presidente della Corte dei conti, ha a sua volta rimesso le medesime questioni alle Sezioni riunite in sede di controllo, in considerazione della competenza di queste ultime ad emettere pronunce di orientamento generale ai sensi dell art. art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102. Con la citata sentenza n. 335 del 10 ottobre 2008, la Corte Costituzionale ha dichiarato l illegittimità costituzionale delle disposizioni che prescrivevano come dovuta la quota della tariffa del servizio idrico integrato riferita al servizio di depurazione, anche in caso di mancanza o inattività di impianti di depurazione (art. 14, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36, sia nel testo originario, sia nel testo modificato dall art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179; art. 155, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152). La dichiarazione di illegittimità costituzionale è essenzialmente basata sulla considerazione che la tariffa del servizio idrico integrato si configura, in tutte le sue componenti, come corrispettivo di una prestazione commerciale complessa, il quale, ancorché determinato nel suo ammontare in base alla legge, trova fonte non in un atto autoritario direttamente incidente sul patrimonio dell utente, bensì nel contratto di utenza. Precisa, infatti, la Consulta, a fronte del pagamento della tariffa, l utente riceve un complesso di prestazioni, consistenti sia nella somministrazione della risorsa idrica, sia nella fornitura di servizi di fognatura e depurazione. Ne consegue che la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione, in quanto componente della complessa tariffa del servizio idrico integrato, ne ripete necessariamente la natura di 4
corrispettivo contrattuale, il cui ammontare è riferito automaticamente nel contratto. Pertanto, se il servizio di depurazione non risulta erogato, perché assente o inattivo, viene meno il necessario fondamento della corrispettività, e l utente, stando alla ricostruzione della Corte Costituzionale, non è tenuto a versare la parte della tariffa riferita a detto servizio. Il legislatore, introducendo con la legge 27 febbraio 2009, n.13, di conversione del D.L. 30 dicembre 2008, n. 208, l art. 8 sexies, recante misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell ambiente, ha espressamente previsto che, in attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 335 del 2008, i gestori del servizio idrico integrato o gli enti locali, se gestori in via diretta dei servizi, provvedono, anche in forma rateizzata, entro il termine massimo di cinque anni, a decorrere dal 1 ottobre 2009, alla restituzione della quota di tariffa non dovuta riferita al servizio di depurazione. Nello stesso articolo si è statuito che costituiscono una componente vincolata della tariffa del servizio idrico integrato, che concorre alla determinazione del corrispettivo dovuto dall'utente, anche gli oneri relativi alle attività di progettazione e di realizzazione o completamento degli impianti di depurazione, nonché quelli relativi ai connessi investimenti, come espressamente individuati e programmati dai piani d'ambito. Pertanto si è previsto che detta componente sia comunque dovuta, anche qualora gli impianti di depurazione manchino o siano temporaneamente inattivi, a decorrere dall'avvio delle procedure di affidamento delle prestazioni di progettazione o di completamento delle opere necessarie all attivazione del servizio di depurazione, e purché si proceda a dette procedure nel rispetto dei tempi programmati (art. 8 sexies, comma 1). Si è stabilito inoltre che la stessa componente vincolata venga decurtata dall ammontare delle restituzioni dovute in attuazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 335 del 2008 ((art. 8 sexies, comma 2). Al fine di consentire l applicazione di quest ultima previsione, il legislatore ha previsto un termine di centodieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge (portati a duecentodieci giorni dall art. 15, comma 2- quater del D.L. 25 settembre 2009, n. 135 convertito dalla legge 20 novembre 2009, n. 166), per la determinazione, da parte delle rispettive Autorità d ambito, ovvero degli 5
enti locali gestori in via diretta dei servizi, dell esatto ammontare degli importi delle somme da restituire. In data 30 settembre 2009, è stato emanato il decreto attuativo delle previsioni di cui al citato art. 8 sexies, della legge n. 13 del 2009, avente ad oggetto la Individuazione dei criteri e dei parametri per la restituzione agli utenti della quota di tariffa non dovuta riferita al servizio di depurazione 1.1. Con riferimento al primo quesito, la Sezione regionale remittente evidenzia come nessuna indicazione chiarificatrice possa rilevarsi nelle previsioni legislative, ovvero nelle relative disposizioni di attuazione sopra richiamate, fatto salvo il riferimento, nel preambolo al D.M. 30 settembre 2009, ad una giurisprudenza della Corte dei conti che avrebbe in prevalenza indicato, per il diritto al rimborso delle somme di cui trattasi, il termine di prescrizione quinquennale ex art. 2948 del codice civile. In verità, diverse Sezioni regionali, in sede consultiva, hanno ritenuto applicabile il termine ordinario decennale di cui all articolo 2946 c.c., ravvisando il fondamento delle istanze di restituzione in parola nel diritto a ripetere somme indebitamente versate ex articolo 2033 del codice civile (cfr. Sezione Veneto, del.17/2009; Sezione Sardegna, del. 8/2009; Sezione Friuli Venezia Giulia del. 55/2009; Sezione Molise del. 3/2009; SS.RR. per la Regione Siciliana in sede consultiva delibb. nn. 2, 18, 19 e 20/2009). Altre Sezioni hanno invece sostenuto l applicabilità della prescrizione quinquennale prevista dall art. 2948, n. 4, del codice civile, per le prestazioni periodiche che devono pagarsi ad anno o in termini più brevi (cfr. Sezione Campania, del. 24/2008 e 19, 23, 24 e 25/2009; Sezione Lombardia, del. 25/2009, con specifico riferimento ai soli rimborsi delle quote corrisposte prima della sentenza della Corte Costituzionale). Si rileva, al riguardo, come la Cassazione abbia giudicato applicabile il termine di prescrizione quinquennale per i canoni di acqua, fognatura e depurazione (Sez. Tributaria Civile, n. 4283 del 2010). In tale occasione si è ribadito il principio, già enunciato in altre occasioni (cfr. Cass. n. 2941 del 2007, Cass. n. 4271 del 2003, Cass. S.U. n. 10955 del 2002), per cui la prescrizione ai sensi dell art. 2948, n. 4, trova applicazione nelle ipotesi di prestazioni periodiche nell ambito di una causa debendi di carattere continuativo ed in particolare rispetto a obbligazioni periodiche o di durata, caratterizzate dal fatto che la prestazione è suscettibile di adempimento solo col 6
decorso del tempo, di guisa che soltanto con il protrarsi dell adempimento nel tempo si realizza la causa del rapporto obbligatorio e può essere soddisfatto l interesse del creditore per il tramite della ricezione di più prestazioni, aventi un titolo unico, ma ripetute nel tempo ed autonome le une dalle altre (Cassazione, Sez. Tributaria Civile, n. 4283 del 2010). Nel caso di specie, dunque, la questione è chiarire se sia corretto applicare il termine prescrizionale breve (art. 2948, n. 4 c.c.), come per i canoni di acqua, fognatura e depurazione, anche per il diritto dell utente al rimborso degli stessi indebitamente corrisposti, ovvero se, non ravvisandovi le condizioni chiarite dalla Cassazione, debba applicarsi, a tale diversa ipotesi, la prescrizione ordinaria decennale (art. 2946 c.c.). 1.2. Anche con riferimento al secondo quesito nessuna espressa previsione è contenuta nelle disposizioni legislative che hanno fatto seguito alla sentenza della Corte Costituzionale n. 335 del 2008, fatto salvo l ulteriore riferimento, nel preambolo al D.M. 30 settembre 2009, ad una giurisprudenza della Corte dei conti che avrebbe costantemente evidenziato la necessità, per ottenere la restituzione della quota di tariffa indebitamente corrisposta, di una documentata istanza da parte dell utente. Le Sezioni regionali della Corte dei conti, in sede consultiva, hanno in realtà per lo più negato la possibilità per l Ente Locale di procedere autonomamente a detta restituzione (Sezione Lombardia, del. 25/2009; Sezione Campania, del. 23/2009). Si è ritenuto che, trattandosi di una fattispecie riconducibile all indebito, l onere della prova dell avvenuto pagamento debba gravare sugli utenti interessati (Sezione Molise del.3/.2009), o si è comunque data rilevanza all esigenza dell Ente di verificare la corrispondenza tra le ricevute di versamento esibite dagli utenti e l effettiva riscossione delle tariffe da parte dell Ente stesso (Sezione Calabria, del. 386/2008; Sezione Sardegna, del. 8/2009). Fa eccezione la delibera n. 20/2009 delle SS.RR. per la Regione Siciliana in sede consultiva, ove si è sostenuto che l Amministrazione è tenuta ad effettuare i rimborsi ove disponga dei dati utili, in osservanza dei principi di buona fede e correttezza. Quest ultima impostazione è stata presa in considerazione anche dalla Sezione remittente, in ragione delle disposizioni di cui al citato art. 8 sexies della legge n. 13 del 2009 e del relativo decreto di attuazione che, pur non prescrivendo espressamente nulla 7
al riguardo, conterrebbero previsioni sotto questo profilo rilevanti, al punto da indurre ad una riconsiderazione del prevalente orientamento, sopra riferito, consolidatosi prima dell emanazione delle stesse norme. Si è stabilito, infatti, che spetta all Autorità d ambito, o ai Comuni gestori in via diretta dei servizi, individuare l importo da restituire ad ogni singolo richiedente avente diritto (art. 7 del citato Decreto Ministeriale del 30 settembre 2009), e che a tal fine deve essere redatta una dettagliata documentazione relativa al periodo in cui è stata corrisposta indebitamente la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione, comprendente tra l altro: gli elenchi degli utenti allacciati alla pubblica fognatura; gli importi pagati da ciascun utente riferiti al servizio di depurazione, con i relativi volumi di acqua erogati e periodi di riferimento; lo stato di avanzamento ed i relativi costi per ciascun impianto in fase di realizzazione o di riattivazione; il calcolo dell'importo indebitamente corrisposto da ciascun utente, al netto degli oneri deducibili (art. 4 del citato Decreto Ministeriale del 30 settembre 2009). Secondo la Sezione remittente si sarebbero così introdotti, in capo ai soggetti pubblici interessati, obblighi da adempiere sulla base di documentazione tecnicoamministrativa già nella loro disponibilità; pertanto, secondo la stessa Sezione, per gli utenti permarrebbe l onere di produrre istanza di rimborso, cui fa riferimento il citato Decreto Ministeriale (art. 6), ma non l onere di documentarla. 2. Delineato il thema decidendum, questo Collegio è chiamato a verificare preliminarmente l ammissibilità della richiesta di parere in esame. Infatti, se il potere di indirizzo interpretativo assegnato a queste Sezioni riunite dall art. 17, comma 31, del decreto-legge n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009, nei confronti delle Sezioni regionali di controllo competenti a rendere pareri in materia di contabilità pubblica, ai sensi dell art. 7, comma 8, della Legge n. 131 del 2003, si realizza sul merito delle questioni risolte in maniera difforme dalle Sezioni regionali o su casi che presentano una questione di massima di particolare rilevanza, lo stesso potere esplica i suoi effetti sui presupposti requisiti di ammissibilità. Del resto, queste Sezioni riunite hanno già avuto modo di precisare come l esigenza di un unitaria interpretazione debba caratterizzare, in primo luogo, le verifiche circa l esistenza della competenza ad emettere pareri e le coeve determinazioni in ordine alla 8
ammissibilità delle avanzate richieste (delibera n. 8, resa nell adunanza del 26 marzo 2010). Occorre pertanto verificare, anche nel caso di specie, l inerenza delle questioni poste alla materia della contabilità pubblica, come richiesto dalla legge ai fini dell esercizio della funzione consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo della Corte, e, correlativamente, ai fini dell esercizio della funzione di orientamento generale assegnata a queste Sezioni Riunite. Nella delibera n. 54, resa nelle Camere di Consiglio del 21 ottobre e 8 novembre 2010, queste Sezioni Riunite hanno definito, in linea generale, l ampiezza della funzione consultiva attribuita alla Corte dei conti dall art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003. Nel rinviare a quanto ivi deliberato, si ribadisce in questa sede come sia stata conferita alla Sezioni regionali di controllo una funzione di consulenza limitata alla contabilità pubblica, materia da ricondursi al sistema di principi e di norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici. Come rimarcato nella delibera da ultimo citata da ciò discende, in primo luogo, che non è da condividere qualsivoglia interpretazione dell espressione in materia di contabilità pubblica, che, vanificando lo stesso limite posto dal legislatore, conduca al risultato di estendere l attività consultiva in discorso a tutti i settori dell azione amministrativa, in tal guisa realizzando, perdippiù, l inaccettabile risultato di immettere questa Corte nei processi decisionali degli Enti territoriali. Ma soprattutto, per quanto maggiormente rileva nel caso di specie, né sono parimenti condivisibili linee interpretative che ricomprendano nel concetto di contabilità pubblica qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase contabile attinente all amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di bilancio. Si è comunque precisato, nella stessa delibera, che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve potersi svolgere anche nei confronti di quei quesiti che siano connessi a modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa, sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. Per tali le ragioni, si è ritenuto che ulteriori materie, estranee, nel loro nucleo originario, alla contabilità 9
pubblica in una visione dinamica dell accezione che sposta l angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Alla luce di quanto richiamato con riguardo alla definizione della materia della contabilità pubblica, tenuto conto anche dell integrativo completamento fornito con la citata deliberazione n. 54 del 2010 nell ambito di una visione dinamica della stessa materia, le questioni prospettate dal Comune di Treviso devono ritenersi non ascrivibili alla contabilità pubblica. I quesiti posti attengono al termine prescrizionale da applicare ai rimborsi delle quote della tariffa del servizio idrico integrato dovuti per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 335 del 2008, e all obbligo, per i Comuni interessati, di procedere alla restituzione delle suddette somme, solo in presenza di un istanza scritta dell utente e di adeguata documentazione probatoria. Sono, evidentemente, questioni che non attengono all applicazione della disciplina che regola l attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici, e che non riflettono neanche problematiche interpretative relative a statuizioni strumentali al raggiungimento di specifici obiettivi di contenimento della spesa pubblica posti dal legislatore nell ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Trattasi, invece, di quesiti riguardanti rapporti intersoggettivi fra l Ente e gli utenti del servizio idrico, regolati da principi e norme civilistiche. Si ricorda, al riguardo, come la Corte Costituzionale, nella citata sentenza, abbia chiaramente configurato il rapporto in esame quale contratto di utenza, e la tariffa del servizio idrico integrato, in tutte le sue componenti, come corrispettivo di una prestazione commerciale complessa che, per quanto determinato nel suo ammontare in base alla legge, trova fonte nello stesso contratto e non in un atto autoritativo incidente direttamente sul patrimonio dell utente. Sono problematiche destinate ad incidere sulle spese e dunque sugli equilibri di bilancio degli Enti locali interessati, ma come sottolineato nella deliberazione n. 54 del 2010 sopra citata, non può ricomprendersi nel concetto di contabilità pubblica ogni attività degli Enti, solo in ragione dei riflessi di natura finanziaria. 10
3. Per tutte le suesposte considerazioni, le Sezioni Riunite ritengono che non rientrino nell ambito della materia di contabilità pubblica, di cui all art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, gli specifici quesiti sottoposti dal Comune di Treviso concernenti il termine prescrizionale da applicare ai rimborsi della quota della tariffa del servizio idrico integrato relativa a servizi di depurazione e l obbligo, per i Comuni interessati, di procedere alla restituzione della suddetta quota di tariffa solo in presenza di un istanza scritta dell utente e di adeguata documentazione probatoria. La richiesta in esame è pertanto da ritenersi inammissibile. 11