I CSS: evoluzione della normativa Aspetti legali e autorizzativi degli impianti dott. Attilio Balestreri B&P Avvocati attilio.balestreri@buttiandpartners.com 6 novembre 2013 Ecomondo
Indice: 1) I procedimenti autorizzativi: profili di carattere generale 2) Le vicende autorizzative e l importanza delle prescrizioni; 3) Il regolamento end of waste: CSS-combustibile e nuove prospettive 4) Normativa «in cantiere» 5) Cenni conclusivi
I procedimenti autorizzativi: profili di carattere generale
Premessa Art. 183 c.1 lett. Cc) D. Lgs. n. 152/2006 Combustibile solido secondario (CSS): Il combustibile solido prodotto da rifiuti che rispetta le caratteristiche di classificazione e di specificazione individuate dalle norme tecniche UNI CEN/Ts 15359 e s.m.i.; fatta salva l applicazione dell art. 184-ter, il combustibile solido secondario è classificato come rifiuto speciale 15359 VINCOLANTE PER LEGGE Unico riferimento richiamato dalla normativa nazionale DUE TIPOLOGIE DI CSS Rifiuto speciale ed end of waste
Le principali procedure autorizzative per impianti di produzione/utilizzo di CSS Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A) Art. 29-bis Autorizzazione Unica Art. 208 Procedura semplificata Art. 214 L AUA. Per impianti non soggetti ad AIA o VIA omnicomprensiva Solo in presenza di decisioni «estensive» dell ambito di applicazione da parte delle Regioni Le prime indicazioni non sono in questo senso
L A.I.A.: caratteristiche fondamentali La disciplina dell AIA è contenuta nella parte II, Titolo III-bis del D.lgs n. 152/2006, in particolare agli artt. 29-bis e ss. Con l AIA si autorizza l'esercizio di un impianto avente potenzialmente un impatto ambientale trasversale e che sia tra quelli indicati nell allegato VIII alla Parte II del D.Lgs. 152/2006 (ovvero, solo per categorie IPPC NO AIA VOLONTARIA!) L AIA sostituisce ad ogni effetto la maggior parte delle autorizzazioni necessarie per l impianto stesso, ma se ne devono rispettare tutte le prescrizioni; Fondamentale, inoltre, l implementazione delle BAT (best available techinques); Importante: scaduto il termine di recepimento della direttiva 2010/75/UE destinata ad apportare importanti modifiche (categorie IPPC, relazione di riferimento, importanza BAT e BRef, specifiche tecniche ecc...) valutazione della normativa in sede di recepimento e, in ogni caso, del contenuto prescrittivo della direttiva (quali limiti?)
L AIA: procedura per il rilascio Termine max 150 giorni per conclusione (NB: cfr. CdS 1739/2011: Risarcimento per ritardo Oggi d.l. 69/2013; tutela limitata?) Entro 30 giorni 30 giorni per visione atti e osservazioni Entro 60 giorni acquisisce docc,pareri e nulla osta necessari Presentazione istanza E trasmissione progetto Comunicazione avvio procedimento Pubblicazione avvisi Al pubblico Osservazioni del pubblico Conferenza dei servizi Autorizzazione Entro 15 giorni
Autorizzazione Unica ex art. 208 Si applica, di regola, ove non si rientri in A.I.A. (fuori dalle categorie IPPC) per impianti di smaltimento e recupero rifiuti Istanza Procedimento si conclude entro 150 gg. Entro 30 gg. Entro 30 gg. Convocazione CdS Conclusione CdS Entro 90 gg. acquisisce docc., pareri e nulla osta necessari Autorizzazione
Procedura abilitativa semplificata La procedura abilitativa semplificata è prevista all art. 214 per attività rientranti nei limiti dimensionali e quantitativi previsti dal D.M. 5 febbraio 1998 Ad oggi, la quasi totalità degli impianti di gestione e riutilizzo energetico di rifiuti, ed in particolare quelli di produzione (trattamento meccanico) ed utilizzo di CSS, non rientra nei limiti della semplificata d.p.r. n. 59/13 E forse l AUA Oggi non ricomprende le predette autorizzazioni (solo comunicazioni in materia di rifiuti ex artt. 215 e 216 d.lgs. n. 152/2006) e si applica al di fuori dell ambito AIA. In futuro, tuttavia, potrebbe prevederle: Art. 3 comma 2: «Nel rispetto della disciplina comunitaria e nazionale vigente in materia, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono individuare ulteriori atti di comunicazione, notifica ed autorizzazione in materia ambientale che possono essere compresi nell'autorizzazione unica ambientale». Le prime indicazioni non sono, tuttavia, in tal senso (cfr. Linee Guida reg. Lombardia).
Le vicende autorizzative e l importanza l delle prescrizioni
Vicende autorizzative Cosa può succedere alle autorizzazioni attualmente in vigore che prevedono CDR (ovviamente, gestito come rifiuto)? Art. 39 c.8 D.Lgs. 205/2010 Rimangono in vigore fino alla loro scadenza naturale, tutte le autorizzazioni in essere all esercizio degli impianti di trattamento rifiuti che prevedono la produzione o l utilizzo di CDR e CDR-Q 1) Dopo la scadenza, comunque CSS (e UNI 15359) in sede di rinnovo (già prime esperienze applicative); 2) Prima della scadenza è possibile: A) continuare ad operare con CDR (e UNI 9903-1 relativa) B) chiedere una MODIFICA in corso di validità, passando al CSS (e alla 15359 ) Quale tipo di modifica?
Modifiche sostanziali: la discrezionalità della PA Il panorama normativo delle modifiche alle Autorizzazioni (in particolare AIA, con alcuni riferimenti alle emissioni) non brilla per chiarezza. Riferimento generale: Art. 5, comma 1, lett. l-bis) del d. lgs. n. 152/2006: modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto: la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto ( ) che, secondo l'autorita' competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente. In particolare, con riferimento alla disciplina dell'autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attivita' per la quale l'allegato VIII indica valori di soglia, e' sostanziale una modifica che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa. I caso: valutazione sulla base di effetti negativi o significativi sull ambiente Discrezionalità P.A. II caso: valutazione sulla base di calcoli numerici Obbligo per la P.A.
Modifiche sostanziali : la discrezionalità della PA All interno di questo quadro normativo, ci sono ulteriori spazi per la discrezionalità della PA i) art. 269, riferito alle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, al comma 8 ultima parte specifica per modifica sostanziale si intende quella che comporta un aumento o una variazione qualitativa delle emissioni o che altera le condizioni di convogliabilità tecnica delle stesse pur non essendo dettato per le AIA, può fungere da importante riferimento per la PA; ii) iii) le Regioni possono dettare limiti più restrittivi o, come già accaduto (es. Lazio, Emilia Romagna), individuare in modo esemplificativo ulteriori tipologie di modifiche sostanziali; Nessun chiarimento, invece, nel regolamento AUA (si auspicava potesse intervenire sul punto) Tuttavia, la qualifica della modifica è molto importante, perché SE SOSTANZIALE, SERVIRA NUOVA ISTANZA di autorizzazione!
Modifiche non sostanziali La situazione in termini di incertezza circa la qualifica delle modifiche - non muta per le non sostanziali, per le quali non servirà nuova istanza di AIA ma, semmai, un aggiornamento con un iter procedimentale più snello (art. 29- nonies d.lgs. 152/2006): Modifica non sostanziale che richiede aggiornamento Modifica non sostanziale che non richiede aggiornamento Discrezionalità P.A. ma ricadute procedimentali importanti (dopo 60 gg. attuo la modifica, ma quanto durerà aggiornamento?) Come comportarsi in tale panorama normativo?...
Alcuni suggerimenti operativi Preventivi contatti con gli Enti volti a condividere l iter autorizzativo necessario (modifiche, prescrizioni, tempistiche) e condivisone doc. tecnici; Autorizzazioni nuove e non ricalcate su quelle del CDR (la permanenza del CER del CDR potrebbe, infatti, creare dubbi/problemi); Riferimento alla normativa UNI EN 15359 (richiamata nel codice dell ambiente ), e solo in via specifica alle ulteriori norme UNI o documenti tecnici; Attenta valutazione delle prescrizioni fornite (preventiva, già in sede di Conferenze dei Servizi! fondamentale poi in sede giurisdizionale); Valutazione/promozione BAT/Linee Guida per la produzione e l utilizzo del CSS, se necessario anche specifiche per i diversi codici CER
Il regolamento end of waste: CSS-combustibile e nuove prospettive
Il nuovo regolamento end of waste fatta salva l applicazione dell art. 184-ter, il combustibile solido secondario è classificato come rifiuto (183, c. 1, lett.cc) Fino al DM n. 22 del 14 febbraio 2013 CSS rifiuto speciale obblighi di gestione, responsabilità e sanzioni di cui alla Parte IV d. lgs. 152/2006 Il DM ha previsto il regolamento per l end of waste dei CSS (denominato CSScombustibile) ai sensi dell art. 184-ter (in assenza di disciplina comunitaria). In estrema sintesi: 1) Applicabilità: produttore impianto di recupero autorizzato in AIA o ordinaria; utilizzatori cementifici con capacità di produzione oltre 500 ton/g di clinker o impianti di combustione con potenza oltre 50 MW, ovviamente autorizzati in AIA. Per tutti sono richieste certificazioni (EMAS o ISO 14001) e adozione di SGQ; 2) Autorità Competente: autorità che rilascia l autorizzazione 3) Requisiti essenziali per l EoW: utilizzo di specifiche categorie di rifiuti urbani o speciali o materiali nella produzione (richiamo a norme UNI); utilizzo di CSS individuato entro specifiche classi; dichiarazione di conformità; rispetto delle disposizioni su trasporto, movimentazione, utilizzo) 4) Documentazione e controlli 5) Per i soggetti autorizzati a gestire CDR o CSS (rifiuto): è sufficiente comunicazione per passare al CSS-Combustibile
La dichiarazione di conformità: il cuore della disciplina La dichiarazione di conformità è il documento essenziale nell ambito della gestione del CSS-combustibile. Essa riguarda singoli sottolotti, ovvero quantità di CSS prodotte giornalmente presso l impianto di produzione. La dichiarazione di conformità è rilasciata dal produttore, che dovrà verificare: i)il rispetto delle prescrizioni circa la produzione del CSS, e l adozione del sistema di gestione della qualità; ii)rispondenza alle caratteristiche di classificazione (cfr. UNI EN 15359); iii)correttezza dati identificativi utilizzatore (predeterminato!); iv)rispetto disposizioni su immissione in mercato e commercializzazione prodotti. Ovviamente, l utilizzatore dovrà verificare di poter ricevere il CSS-combustibile come identificato nella dichiarazione di conformità (verifica autorizzativa complessiva, ed in particolare «rispetto delle pertinenti disposizioni del decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133»). Il mancato rispetto delle disposizioni circa la produzione del CSS e la classificazione, così come la dichiarazione di conformità incompleta, erronea o assente comporteranno la qualifica del sottolotto come RIFIUTO.
1: VERIFICHE GENERALI SUL SOTTOLOTTO a) il rispetto delle prescrizioni contenute agli articoli 5, 6, 7 (produzione del CSS) e 9 (adozione del sistema di gestione della qualità); b) la rispondenza alle caratteristiche di classificazione sulla base dei parametri e delle classi elencate nella Tabella 1 dell Allegato 1 al DM, corrispondenti a quelle contenute nella UNI EN 15359; c) la correttezza dei dati identificativi dell utilizzatore del CSS-Combustibile; d) il rispetto delle disposizioni nazionali e comunitarie relative all immissione sul mercato e la commercializzazione dei prodotti L impianto è già stato messo a regime? SI Dichiarazione di conformità del sottolotto NO (ci si trova, dunque, tra la messa in esercizio e la messa a regime dell impianto) 2. Verifica di conformità del LOTTO alla Tabella n. 2 dell Allegato 1 al Regolamento. E conforme? 2. Verifica di conformità del SOTTOLOTTO alla Tabella n. 2 dell Allegato 1 al Regolamento. E conforme? SI NO SI NO 3. Relazione sottoscritta da produttore Comunicazione ad Autorità competente (restano valide dichiarazioni di conformità su sottolotti) 3. Relazione sottoscritta da produttore e dichiarazione di conformità del sottolotto Non è possibile emettere dichiarazione di conformità per il sottolotto L Autorità può disporre, per un periodo non inferiore a 3 mesi, la diversa procedura
La richiesta di modifica per la produzione/utilizzo del CSS-combustibile: requisito essenziale A livello autorizzativo, essenziale disposizione risulta la disposizione di cui all art. 16 comma 2 del Regolamento end of waste: «Gli impianti di cui all'articolo 3, comma 1, lettere b) e c), in possesso di autorizzazione integrata ambientale, ai sensi del Titolo III-bis della Parte Seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, rilasciata prima della data di entrata in vigore del presente regolamento, che preveda l'utilizzo dei combustibili solidi secondari (Css) o del combustibile da rifiuto (Cdr) di cui al decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998, possono utilizzare, nei limiti indicati dalla predetta autorizzazione, il Css-Combustibile previa comunicazione da trasmettere da parte dell'utilizzatore all'autorità competente almeno sessanta giorni prima dell'effettivo utilizzo del Css- Combustibile. ( ) La comunicazione è corredata dalle autorizzazioni del produttore e dalle rispettive certificazioni di qualità ambientale ( ) La medesima procedura si applica qualora l'utilizzatore decida, successivamente, di utilizzare un diverso Css-Combustibile oppure un Css-Combustibile prodotto da un diverso produttore».
L adempimento degli oneri di gestione ed il rispetto delle prescrizioni autorizzative: aspetti essenziali per la disciplina end of waste La disciplina prevista nel Regolamento: i) prevede in capo al produttore complessi oneri di gestione, controllo, compilazione e conservazione di documenti, aggiornamento agli Enti; ii) prevede, poi, specifiche modalità di trasporto, movimentazione, conservazione del CSS combustibile; iii) impone all utilizzatore il rispetto di criteri di utilizzo determinati nelle norme UNI nonché, ovviamente, il rispetto delle specifiche prescrizioni di AIA; iv) sanziona il mancato rispetto di diverse di tali disposizioni con la qualificazione del CSS come rifiuto, con i conseguenti specifici oneri di gestione e con la relativa disciplina in termini di responsabilità (responsabilità estesa e rilevanti sanzioni per gestione illecita). Fondamentale, dunque, per l impresa - che produca o utilizzi l aggiornamento delle procedure interne (eventualmente, nell ambito dei SGA) e la formulazione di specifiche istruzioni operative interne nonché la previsione, nell ambito 231, di un rischio specifico connesso alla gestione dei rifiuti (in caso di mancato rispetto delle procedure di gestione del CSS combustibile)
Normativa «in cantiere»
Prospettive di evoluzione normativa la bozza di Regolamento sull utilizzo dei CSS nei cementifici A livello autorizzativo, è attualmente bloccato (da oltre un anno ) l iter per l adozione del Regolamento per la combustione dei CSS (come rifiuti) nei cementifici La bozza di regolamento si è bloccata alla Commissione Ambiente della Camera dei deputati, vista la richiesta di approfondire i profili tecnici e le possibili ricadute ambientali. Il tema è attuale; recente mozione al Senato che chiede valutazioni specifiche su combustione CSS nei cementifici. In sintesi, la bozza di Regolamento prevedeva: 1) Applicazione: ai cementifici oltre 500 ton/g clinker, in AIA e certificati; 2) Qualificazione ex lege di modifica sostanziale per la parziale sostituzione dei combustibili tradizionali con CSS; 3) Requisiti per tale qualifica: energetici; produttivi, di emissioni, quantitativi, realizzativi; 4) Procedimento che, curiosamente, pur qualificato come aggiornamento, comporta pubblicazione, osservazioni dei privati, conferenze dei servizi, il tutto nel termine di 90 gg. (!) 5) Qualifica di modifica non sostanziale anche per l utilizzo del CSS end of waste, con iter procedurale più snello (oggi già previsto nel Regolamento EoW)
Cenni conclusivi
Conclusioni I CSS, e la nuova disciplina EoW, costituiscono un importante strumento per far fronte ai problemi di gestione dei rifiuti. Ciò va tuttavia ben coordinato con gli strumenti esistenti. Soprattutto a livello autorizzativo risulta fondamentale e imprescindibile: i. coordinamento tra i vari livelli normativi (norme giuridiche e tecniche devono essere strettamente collegate); ii. condivisione con gli Enti dei percorsi autorizzativi, a diversi livelli (dalla piccola impresa alle Federazioni); iii. introduzione di documentazione tecnica nel procedimento amministrativo (approfondite relazioni tecniche in sede di richieste di modifica o di aggiornamento delle autorizzazioni, circa gli impatti prodotti, l incidenza sulle emissioni e le eventuali modifiche impiantistiche connesse all utilizzo del CSS, l end of waste), cui la giurisprudenza fornisce sempre maggiore importanza (cfr. CdS n. 2234/2012); iv. il rispetto, primariamente, di quanto indicato dalla UNI EN 15359 e dalle norme in essa richiamate; è, infatti il principale riferimento normativo; v. un continuo monitoraggio della la prassi applicativa e delle eventuali esigenze di modifica/aggiornamento (il Governo è stato di recente richiamato a ciò).
Conclusioni: le linee guida e i documenti tecnici, molto importanti se Le norme di riferimento (compresi i Regolamenti) devono seguire tali principi, per snellire (pur nella garanzia di adeguato approfondimento) e non complicare i procedimenti amministrativi. Un importante riferimento per le imprese operanti nel settore risultano i documenti tecnici redatti al fine di fungere da Linee guida per l applicazione della normativa di riferimento. Ciò, ancor di più, ad esito della neo-introdotta rigida disciplina end of waste (ricordando che, in caso di applicazione errata, si dovrà gestire un rifiuto!) Tali documenti, infatti, hanno un ruolo: i) operativo (e di semplificazione), per le imprese; ii) di possibile difesa in caso di contestazioni, ove si sia agito conformemente ad esse. Tuttavia, ciò varrà SE E SOLO SE i documenti tecnici saranno strettamente connessi alla normativa di riferimento e compatibili con essa nonché il più possibile condivisi con gli Enti competenti.
Grazie per l attenzione dott. Attilio Balestreri B&P Avvocati attilio.balestreri@buttiandpartners.com