Documento di discussione Sviluppo territoriale sostenibile nelle Alpi: una raccolta di idee su sfide, politiche e necessità di cooperazione Bozza 22.01.2016 Introduzione Il Protocollo Pianificazione territoriale e Sviluppo sostenibile della Convenzione delle Alpi è stato approvato nel 1994. Da allora il mondo è considerevolmente cambiato e si sono affacciate nuove sfide delle quali occorre tenere conto per lo sviluppo territoriale dell area alpina. Tali nuove sfide afferenti alla pianificazione territoriale e allo sviluppo sostenibile comportano in prima linea un nuovo fabbisogno di approcci integrati e di soluzioni transettoriali. Le nuove sfide da affrontare riguardano: Le ripercussioni del cambiamento climatico sull ambiente alpino, la tutela del clima e la riduzione degli effetti di tale cambiamento climatico Il cambiamento demografico e gli affetti della migrazione Le conseguenze di squilibri regionali nelle Alpi L adeguamento della mobilità e l accesso ai servizi pubblici nonché all infrastruttura digitale alla luce del cambiamento demografico Lo sfruttamento di fonti di energia rinnovabile nelle Alpi, senza contemporaneamente compromettere i paesaggi alpini e gli ecosistemi La riduzione del fabbisogno energetico Lo sviluppo di una multilevel-governance e la partecipazione della società civile alle dinamiche politiche e ai processi decisionali La perdita delle funzioni di ecosistema, la rete ecologica e la diminuzione della biodiversità La competitività economica a livello mondiale e il ruolo delle regioni alpine nella rete economica globale 1
Background politico per la gestione delle nuove sfide La Convenzione delle Alpi di per sé prevede vari protocolli inerenti ai temi della pianificazione e dello sviluppo territoriale. A livello europeo sono stati altresì approvati documenti politici che costituiscono un quadro da tenere in considerazione per una nuova iniziativa sullo sviluppo territoriale nell arco alpino. Particolarmente degni di nota sono, tra gli altri, i seguenti punti di vista: Documenti della Convenzione delle Alpi Sono da osservare i principi enunciati nel Protocollo Pianificazione territoriale e Sviluppo sostenibile della Convenzione delle Alpi per un coordinamento transfrontaliero della pianificazione territoriale I protocolli su agricoltura montana, turismo ed energia tematizzano quello che è il ruolo del turismo, della agri- e silvicoltura e della produzione di energia come attività economiche rilevanti per l arco alpino e le aree limitrofe La dichiarazione Popolazione e cultura della Conferenza delle Alpi sottolinea l esigenza di promuovere le sinergie in materia di pianificazione territoriale, cambiamento demografico, mobilità, accesso ai servizi di interesse generale Il Protocollo Protezione della natura e Tutela del paesaggio nonché la Convenzione Europea del Paesaggio e i programmi nazionali per l assetto territoriale invitano ad un azione concertata per la tutela del patrimonio naturale e culturale del paesaggio alpino UE/Documenti europei Linee guida per uno sviluppo territoriale sostenibile sul continente europeo della Conferenza Europea dei ministri responsabili per l assetto territoriale (CEMAT) Agenda Territoriale dell UE In particolare l estensione degli obiettivi e strumenti favorita dalla strategia europea per l arco alpino (EUSALP) può offrire nuove possibilità per una più stretta collaborazione tra gli operatori rilevanti Gli obiettivi dell iniziativa pilota Un'Europa efficiente sotto il profilo delle risorse e l Agenda UE per un'europa efficiente sotto il profilo delle risorse come parte della strategia europea 2020 devono essere tenuti in considerazione, in particolare nell ottica dell arco alpino e del suo spazio insediativo limitato Le Reti Transeuropee (trasporti, energia) richiedono che si prendano in considerazione le ripercussioni in termini di collegamento e strutture insediative nell area alpina, mentre il nuovo strumento di coordinamento del corridoio TEN-T rappresenta una nuova piattaforma per la cooperazione tra operatori 2
Tutti questi documenti richiedono approcci integrati e pluridimensionali che tengano conto delle politiche territoriali e settoriali a livello europeo, alpino, nazionale, regionale e addirittura locale. Tale quadro necessita di approcci comuni per promuovere la creazione di strutture transfrontaliere nonché un dibattito congiunto su progetti che si occupino di trasporti, comunicazione, tutela della natura, servizi pubblici e privati, pianificazione di insediamenti e aree urbane transfrontalieri, mercati del lavoro transfrontalieri e problematiche legate all inquinamento. Temi e task per una nuova iniziativa di sviluppo territoriale sostenibile Per poter sviluppare approcci integrati e affrontare le nuove sfide del settore, tutti gli operatori coinvolti nell ambito dello sviluppo e della pianificazione territoriali devono confrontarsi, tra gli altri, con i seguenti temi: Sviluppo insediativo e utilizzo del suolo Forze trainanti essenziali quali il cambiamento climatico, la concorrenza, la circolazione di merci e persone, il fabbisogno energetico, la divisione del lavoro, lo sviluppo insediativo e le necessità di spazi ricreativi acuiscono le situazioni conflittuali per quanto concerne l uso del suolo nelle valli alpine e lungo le aree di confine. Delle possibili soluzioni richiedono uno sforzo comune per conciliare le diverse esigenze di utilizzo del territorio con quelle di un consumo del suolo sostenibile. A causa delle caratteristiche topografiche e climatiche l area di insediamento permanente nelle Alpi è particolarmente limitata. Per questo è particolarmente importante per l arco alpino il target di lungo termine previsto dall UE di un consumo netto del suolo pari a zero entro il 2050. La realizzazione di tale obiettivo politico può essere testata con le regioni alpine come regioni pilota Rendere più consapevole la popolazione alpina dello stretto rapporto tra la scelta del luogo di residenza, l accesso alle infrastrutture e all offerta di mobilità nonché i costi ambientali Sviluppo e promozione di strumenti efficaci e disposizioni per lo sviluppo interno e attivazione di terreni a maggese nelle città alpine (cfr. la bozza di revisione della normativa svizzera in materia di pianificazione territoriale per limitare la delimitazione delle aree edificabili al fabbisogno previsto per un arco di tempo di 15 anni 1 ) Cambiamento demografico, migrazione, modelli occupazionali e sviluppo insediativo futuro Il cambiamento demografico esercita un forte impatto sulla struttura generazionale nelle Alpi. Le migrazioni tra aree rurali e urbane così come la forte immigrazione di profughi richiedono processi di integrazione e adattamento in quasi tutti gli stati alpini. Tali sviluppi impattano le 1 http://www.are.admin.ch/themen/recht/04651/index.html?lang=de 3
strutture territoriali delle aree residenziali ma anche i trasporti, i servizi di interesse generale e lo spazio libero. La rilevanza territoriale del cambiamento demografico in termini di dinamiche generazionali in evoluzione, migrazione esterna ed interna e naturale sviluppo della popolazione devono essere tenuti in considerazione dalla pianificazione territoriale La soddisfazione di esigenze di carattere sociale, economico ed ecologico nonché la promozione dell inclusione sociale porteranno con sé nuove sfide in termini di strutture territoriali Occorre potenziare la resilienza regionale rispetto al cambiamento demografico tramite un utilizzo flessibile o plurimo delle strutture per es. di trasporto o dei servizi di interesse generale Alcune aree delle Alpi si devono confrontare con il fenomeno della popolazione stagnante o in calo. In questi casi si tratta di sviluppare approcci che mirano alla stabilizzazione delle funzioni centrali, così da affiancare il processo di adeguamento Le aree caratterizzate da una popolazione stagnante o in calo richiedono una politica di sviluppo territoriale specifica e adeguata alla dimensione regionale, nonché strumenti e strategie proprie Trasporti e collegamento In ragione delle caratteristiche topografiche, della limitatezza dello spazio e della complessità degli ecosistemi, l arco alpino è particolarmente sensibile all impatto del trasporto di merci e persone. Anche in futuro le Alpi saranno un area attraversata da una moltitudine di assi di transito nazionali ed europee di grande rilevanza. Al tempo stesso i trasporti all interno delle Alpi restano un presupposto imprescindibile per le attività economiche. I flussi di traffico e la mobilità, tuttavia, subiranno dei cambiamenti a causa degli sviluppi futuri, per cui è necessario ridurre al minimo l impatto che il traffico esercita su ambiente, salute e flussi di movimento. Creazione e ampliamento di punti di snodo per la promozione dell intermodalità e potenziamento dei legami trasversali tra sviluppo insediativo e trasporti Promozione dell intermodalità e dei mezzi di trasporto ecocompatibili per garantire l accessibilità di servizi e posti di lavoro Miglioramento dell infrastruttura ciclabile e pedonale, in particolare nelle aree urbane / incentivi specialmente lungo i corridoi città-periferia per nuove forme di mobilità come e-mobility o carsharing Potenziamento o creazione di collegamenti tra le regioni alpine e le reti di trasporto transeuropee Sviluppo di programmi congiunti per rispondere al fabbisogno di servizi digitali e relative infrastrutture 4
Risparmio energetico, produzione e immagazzinamento di energia Gli orientamenti di base della politica e gli sforzi compiuti nell ambito della tutela climatica hanno determinato un cambiamento nella politica energetica di alcune regioni alpine, indirizzandola verso l ampliamento delle energie rinnovabili, una trasformazione della rete di distribuzione e i requisiti per l immagazzinamento di energia. Tutto ciò richiede la disponibilità di superfici per la produzione, l immagazzinamento e il trasporto di energia nelle Alpi, senza tuttavia compromettere le qualità ecologiche e paesaggistiche, e comprende impianti per la produzione di energia eolica, solare, geotermica, da biomassa, reti elettriche e possibilità di stoccaggio. La pianificazione territoriale può anche contribuire a una riduzione del fabbisogno energetico, per es. nell ambito delle strutture insediative, dei trasporti e della mobilità. Turismo Redazione di piani energetici nazionali, regionali e locali, che comprendono sia il potenziale di risparmio sia la possibilità di utilizzo delle fonti di energia rinnovabili Stima del fabbisogno territoriale per la produzione di energia da fonti rinnovabili, per impianti di immagazzinamento e condutture Potenziamento delle reti energetiche locali e regionali che supportano la resilienza della rete energetica alpina Il turismo alpino in grande percentuale dipende ancora dal turismo invernale e sciistico, nonostante che le condizioni quadro specialmente una sufficiente copertura di neve durante la stagione invernale stiano peggiorando. I comprensori sciistici in alta quota sono limitati a causa delle caratteristiche topografiche e utilizzabili solo in parte per via della sensibilità dell alta montagna dal punto di vista ecologico. La crescita turistica del passato ha contribuito allo sviluppo economico delle regioni, ma al tempo stesso ha modificato radicalmente l ambiente e la qualità della vita di alcune regioni alpine. Promozione di un più stretto coordinamento territoriale dello sviluppo turistico nelle Alpi per affrontare di concerto le ripercussioni della concorrenza transfrontaliera, per es. nel settore delle infrastrutture turistiche in alta quota e innevamento permanente Delimitazione di zone di sviluppo futuro sulla base di criteri di sostenibilità e corrispondente modifica dei principi di finanziamento per le infrastrutture tecniche e gli edifici Maggiore sfruttamento del potenziale endogeno e del ricco patrimonio culturale delle regioni come parte integrante dello sviluppo regionale e creazione di sinergie tramite la cooperazione fra turismo e agricoltura montana, tenendo conto delle qualità naturali Sviluppo di sinergie fra zone protette come attrazione turistica e sviluppo di offerte turistiche sostenibili Incremento dell appetibilità del trasporto pubblico per l accessibilità regionale e sovraregionale dei centri turistici tramite una catena di trasporto senza lacune, migliore concertazione transfrontaliera degli orari e offerte di trasporto bagagli per i passeggeri 5
Garanzia di ecosistemi funzionanti, rete ecologica e biodiversità L intensificazione dell uso del suolo e il cambiamento climatico impattano la funzionalità degli ecosistemi, lo scambio tra ecosistemi e la biodiversità in molte aree delle Alpi. Unione degli aspetti biodiversità, rete di ecosistemi e spazio libero per scopi ricreativi in considerazione del trasferimento verticale e orizzontale delle specie come reazione al cambiamento climatico La determinazione di assi verdi orizzontali e verticali è un compito importante dello sviluppo territoriale, in particolare nelle valli alpine fortemente coinvolte e nelle zone urbanizzate Tutela del clima, adeguamento al cambiamento climatico e pericoli naturali Le ripercussioni del cambiamento climatico diventano sempre più manifeste e riguardano tutti gli ambiti dell assetto territoriale. I necessari passi da compiere non sono soltanto le misure atte a impedire un ulteriore incremento della concentrazione di gas a effetto serra nell atmosfera, bensì anche gli sforzi di adattamento alle condizioni mutevoli dell arco alpino, in particolare per quel che concerne la prevenzione di catastrofi naturali Come accennato nel piano di azione sul cambiamento climatico della Convenzione delle Alpi, la pianificazione territoriale deve tenere in considerazione tutte le opportunità di riduzione dei gas a effetto serra generate da insediamenti e trasporti Analisi dello stato di salute della pianificazione territoriale rispetto al cambiamento climatico (robustezza, capacità di adattamento al cambiamento climatico, resilienza, riduzione di rischi e vulnerabilità) Considerazione all interno dell assetto territoriale dei piani di rischio, compresi rischi supplementari per catastrofi naturali dovuti al clima. Qualora rilevante occorre un dialogo con l opinione pubblica e i vari operatori sui rischi, per concordarne la gestione all interno della pianificazione territoriale Incremento della capacità di adeguamento territoriale tramite disponibilità di spazi per processi naturali (protezione piene, valanghe e smottamenti) Lo sviluppo interno nell ambito insediativo incrementa le aree a rischio nelle Alpi. Dei netti confini insediativi possono aiutare a ridurre le aree a rischio di catastrofi naturali quali piene, valanghe e smottamenti Gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica dovrebbero affrontare i temi delle ripercussioni della calura nei centri urbani (corridoi di aria fresca, corridoi e aree liberi) Sviluppo di possibilità di adattamento locali e misure per l attuazione delle Linee Guida per il Piano di Adattamento al Cambiamento Climatico a livello locale (Guidelines for 6
Climate Change Adaptation at the local level in the Alps) presentato ai ministri in occasione della 13a conferenza delle Alpi Vitalità delle aree montane e dei loro centri urbani di piccole e medie dimensioni Con il ritiro dei servizi pubblici e privati e i cambiamenti dei mercati del lavoro si assiste ad un incremento della rilevanza dei piccoli e medi centri urbani nonché dei loro bacini di utenza. Parallelamente la vitalità di alcune aree alpine, la cui funzionalità dipende dalle attività economiche che le caratterizzano nei limiti delle loro capacità ecologiche e sociali, è minacciata dallo spopolamento. Tali attività economiche sono strettamente collegate alla vitalità dei piccoli e medi centri urbani delle aree interessate e ad una stretta collaborazione con le zone periferiche. Sviluppo di partenariati città-regione tra centri regionali e zone circostanti sulla base di analisi specifiche per la regione e promozione di organismi di compensazione reciproci per le prestazioni delle aree urbane e rurali Promozione della diversificazione, dell artigianato, del reddito combinato e della cooperazione tra piccole e medie aziende, in particolare nelle zone rurali, tramite misure di sviluppo territoriale Garanzia di un migliore transfer di conoscenze tra gli istituti di ricerca nel contesto delle Alpi e le piccole e medie imprese alpine tramite la creazione di network, piattaforme, enti di ricerca, etc. Supporto delle aree rurali e montane per sfruttarne le potenzialità culturali, turistiche ed economiche Conservazione del patrimonio culturale e naturale Paesaggi antropizzati, strutture insediative e carattere del paesaggio sono parte del patrimonio culturale alpino, nonché espressione della sua identità, oltre a costituire una delle basi per il turismo alpino e per la qualità della vita della popolazione alpina. Uno sviluppo insediativo e infrastrutturale senza controllo e altre modifiche dell uso del suolo possono compromettere tale patrimonio. Gli sviluppi territoriali a livello locale devono tenere conto di tale effetti. Migliorie nell ambito di governance, cooperazione e forme di organizzazione Considerate le nuove sfide e i temi e compiti che ne scaturiscono per l assetto territoriale, occorrono migliorie nel settore della governance, della cooperazione e delle forme di organizzazione a tutti livelli. Tali migliorie comprendono, tra le altre : A livello locale e regionale: 7
Attuazione di misure concernenti i requisiti dell assetto territoriale presso istituzioni, gruppi di lavoro e piattaforme idonei e creazione di uno scambio informale con altre istituzioni e organizzazioni In particolare la creazione di un dialogo informale transfrontaliero e di una condivisione di esperienze da parte degli enti preposti alla pianificazione territoriale nonché avvio di un dialogo sui piani territoriali comuni. Sostegno all attuazione di una auto-organizzazione regionale (Regional Governance). A questo fine occorre supportare lo sviluppo di identità regionali come base per una governance regionale e obiettivi di sviluppo regionali. Di ciò fanno parte dei modelli di governance a livello intercomunale che tengano conto delle città e dei loro bacini di utenza Utilizzo delle opportunità di finanziamento per lo sviluppo territoriale nel contesto di vari programmi europei (ETC, LEADER, Horizon 2020) e nazionali. A livello nazionale ed europeo: Cooperazione verticale e orizzontale nell ambito di un approfondimento e prosieguo della cooperazione tra gruppi di lavoro e piattaforme della Convenzione delle Alpi Potenziamento del coordinamento delle politiche rilevanti per il territorio e stretta cooperazione e sinergie fra istituzioni e programmi quali la Convezione delle Alpi, EUSALP e i programmi di politica regionale europea, segnatamente il programma di cooperazione transfrontaliera INTERREG. Per gli indicatori chiave occorre istituire a livello pan-alpino un sistema di monitoraggio come elemento centrale dei processi decisionali che riguardano il territorio, per esempio nel contesto del Sistema di osservazione e informazione delle Alpi SOIA o in forma di valutazione regionale nell ambito del programma ESPON Sviluppo di un piano territoriale comune per tutto l arco alpino Promozione di progetti pilota per la cooperazione transfrontaliera nel settore della pianificazione a livello locale e regionale 8