CAPITOLO IV GLI ORDINAMENTI E LE FONTI SOVRANAZIONALI CAPITOLO IV -------------------------------------------------------- GLI ORDINAMENTI E LE FONTI SOVRANAZIONALI SEZIONE I L ORDINAMENTO INTERNAZIONALE SOMMARIO: 1. L ordinamento internazionale. - 1.1. Costituzione italiana e ordinamento internazionale (art. 11 Cost.). - 2. L adattamento del diritto italiano all ordinamento internazionale. - 2.1. Le norme internazionali consuetudinarie e il cd. adattamento automatico (art. 10 Cost.). - 2.2. Le norme internazionali convenzionali e l esecuzione dei trattati internazionali. - 3. Il rango delle norme CEDU nell ordinamento interno. FOCUS GIURISPRUDENZIALE: I. Il conflitto tra norma internazionale consuetudinaria e Costituzione: il caso dell immunità della giurisdizione tedesca per i crimini della seconda guerra mondiale (Corte cost., sent. n. 238/2014). II. Il rango della CEDU: dalle sentenze gemelle alle ultime decisioni della Corte costituzionale (Corte cost., sentt. nn. 348 e 349/2007; Corte cost., sent. n. 264/2012; Corte cost., sent. n. 49/2015). III. L intervenuta comunitarizzazione della CEDU (Cons. St., sent. n. 1220/2010; Tar Lazio, Roma, sent. n. 11984/2010). IV. Secondo la Consulta e la Corte di giustizia UE nulla è cambiato per la CEDU dopo Lisbona (Corte cost., sent. n. 80/2011; CGUE, sent. 24 aprile 2012, C-571/10). 1. L ordinamento internazionale. A) Soggetti Il diritto internazionale è il complesso di norme e di principi che regolano i rapporti intercorrenti tra i soggetti della Comunità internazionale. Questi ultimi sono essenzialmente: gli Stati, quali enti sovrani e indipendenti (superiorem non recognoscentes). La soggettività giuridica internazionale è attribuita allo Stato-apparato, il quale la acquisisce in presenza di due requisiti: 1. l effettività (o sovranità interna), intesa come capacità di esercitare effettivamente la propria supremazia sulla comunità di soggetti stanziata sul territorio nazionale; 2. l indipendenza (o sovranità esterna), intesa come posizione di parità nei confronti degli altri enti internazionali; le organizzazioni internazionali, quali associazioni di Stati che perseguono interessi comuni ai loro membri. In quanto costituite dagli Stati (di regola tramite la stipula di trattati internazionali), si tratta di ordinamenti non originari bensì derivati. 39
PARTE I LO STATO L ONU Una delle organizzazioni internazionali più importanti è senza dubbio l Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), istituita il 26 giugno 1945 dalla Carta dell Organizzazione delle Nazioni Unite, ratificata da tutti gli Stati firmatari ed entrata in vigore il 24 ottobre 1945. Organi principali sono l Assemblea, il Consiglio di Sicurezza (composto da 15 membri, di cui 5 permanenti: USA, Russia, Repubblica popolare cinese, Gran Bretagna, Francia), il Segretariato generale, il Consiglio economico e sociale e la Corte internazionale di giustizia. L ONU persegue i fini del mantenimento e della sicurezza internazionale, del rispetto dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali e della collaborazione fra gli Stati. Di tale unione, che ha il potere di intervenire a tutela della pace e della sicurezza internazionale anche ricorrendo all uso della forza, fanno oggi parte quasi tutti gli Stati del mondo. B) Differenze tra ordinamento statale e ordinamento internazionale Le principali differenze tra l ordinamento statale e quello internazionale sono: il primo è strutturato in modo gerarchico, in quanto lo Stato è l ente posto al vertice dell ordinamento giuridico; il secondo è strutturato in modo paritario, in quanto composto da enti parimenti sovrani; nel primo le regole valide nella comunità statale sono poste da un organo a ciò deputato (di regola il Parlamento); nel secondo sono gli stessi soggetti internazionali che stabiliscono le regole per disciplinare i reciproci rapporti e vi danno esecuzione; nel primo la violazione delle norme è accompagnata da una sanzione, applicata da organi dello Stato a cui è attribuito il compito di garantire il rispetto delle regole (organi giudiziari); nel secondo tale rispetto è affidato alla cd. autotutela dei soggetti internazionali. 1.1. Costituzione italiana e ordinamento internazionale (art. 11 Cost.). A) Principi La vocazione internazionalista dell ordinamento italiano è ben espressa dal disposto di cui all art. 11 Cost., secondo cui L Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. La partecipazione dell Italia alla Comunità internazionale, pertanto, assume particolare rilevanza in un ottica di mantenimento della pace e della giustizia tra i popoli. Invero, la norma vieta, innanzitutto, il ricorso da parte del nostro Paese ad una violenza bellica che abbia come esclusivo (o comunque prevalente) obiettivo quello di offendere la libertà di altri popoli (guerra di aggressione, di conquista territoriale, per l appropriazione di beni altrui) o di risolvere le controversie internazionali, senza aver preliminarmente tentato di percorrere strade certamente più pacifiche, di tipo diplomatico o economico (CARTABIA-CHIEFFO). Nella medesima prospettiva, nella seconda parte della norma si prevede la possibilità per l Italia di aderire all ordinamento internazionale in generale ed alle organizzazioni internazionali in particolare volte a scopi pacifisti, consentendo alle limitazioni di 40
CAPITOLO IV GLI ORDINAMENTI E LE FONTI SOVRANAZIONALI sovranità necessarie a tal fine. Con maggiore impegno esplicativo, l art. 11 Cost. costituisce il fondamento costituzionale per la partecipazione dell Italia alle organizzazioni internazionali: la norma è stata valorizzata in primis per l adesione all ONU e successivamente anche come base costituzionale per l adesione alla Comunità e all Unione europee, quale previsione attraverso la quale il nostro Stato ha acconsentito al trasferimento di poteri e competenze a favore delle istituzioni comunitarie. In particolare, il riferimento alle limitazioni di sovranità per favorire un ordinamento internazionale che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni, cui fa riferimento l art. 11 della Costituzione, è parso idoneo a giustificare l imponente cessione di competenze e di poteri già appartenenti alle istituzioni italiane a beneficio della Comunità e dell Unione europee, avvenuta al momento della entrata in vigore dei trattati istitutivi e poi incrementata nel corso del processo di integrazione europea (per un maggiore approfondimento si rinvia a Sez. II). B) Fonti Per quanto riguarda le fonti di diritto internazionale, invece, la Costituzione distingue tra: norme internazionali consuetudinarie, regole generali non scritte e vincolanti per tutti i membri della Comunità internazionale, alle quali è dedicato l art. 10, co. 1, Cost., secondo cui L ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute ; norme internazionali pattizie, ossia quelle contenute nei trattati o negli accordi internazionali (patti, convenzioni, protocolli), che vincolano, invece, soltanto gli Stati che abbiano stipulato l accordo. I trattati sono ratificati, ai sensi dell art. 87, co. 8, Cost., dal Presidente della Repubblica, previa, quando occorra, l autorizzazione delle Camere. Invero, l art. 80 Cost. stabilisce che Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi. Giova, pertanto, analizzare distintamente il meccanismo di adattamento dell ordinamento italiano in relazione alle due tipologie di fonti internazionali appena citate. 2. L adattamento del diritto italiano all ordinamento internazionale. 2.1. Le norme internazionali consuetudinarie e il cd. adattamento automatico (art. 10 Cost.). Il citato art. 10, co. 1, predispone un meccanismo di adattamento automatico nei confronti del diritto internazionale generale. Esso non si limita quindi a stabilire un obbligo di adattamento, ma lo dispone direttamente, assicurando istante per istante un regime di conformità fra ordinamento interno e diritto internazionale generale (CANNIZZARO). 41
PARTE I LO STATO A) Il meccanismo del rinvio al diritto internazionale consuetudinario Nel dettaglio, il meccanismo contenuto nella disposizione costituzionale è un meccanismo di adattamento automatico mediante rinvio, in quanto: - è effettuato indipendentemente dall esistenza di un atto di adattamento ad hoc; - provvede a conformare l ordinamento interno non già operando direttamente le modifiche normative necessarie a ciò, bensì rinviando alle medesime norme del diritto internazionale generale. Il rinvio dell art. 10, co. 1, è stato inteso come un rinvio formale (o mobile), ossia direttamente alla fonte, che consente cioè alle norme internazionali generali di operare anche nell ordinamento interno e di produrre direttamente effetti di tipo normativo. In altri termini, l art. 10, co. 1, ha l effetto di trasformare un contenuto normativo astratto, di per sé privo di valore nell ordinamento interno, in una norma avente significato normativo in detto ordinamento: secondo una formula tradizionale, l art. 10, co. 1, opera come un trasformatore permanente del diritto internazionale in diritto interno (PERASSI). Più in particolare, il rinvio operato dall art. 10, co. 1, sarebbe un rinvio di produzione: la norma costituzionale produrrebbe infatti direttamente, istante per istante, le norme interne necessarie a mantenere l ordinamento nazionale conforme alle norme internazionali generali, trasformando i contenuti di queste ultime in diritto direttamente applicabile nell ordinamento nazionale. Pertanto, il carattere automatico dell adattamento assicura una istantanea conformità dell ordinamento interno alla normativa internazionale generale. Il carattere mobile del rinvio fa sì, infatti, che l ordinamento italiano si adegui automaticamente a tutte le modifiche che si producono a livello della fonte internazionale recepita. B) Ambito di applicazione Quanto all ambito di applicazione, la dottrina è oramai concorde nel ritenere la norma costituzionale in esame riferita al solo diritto internazionale generale, con l esclusione quindi della normativa di carattere convenzionale. Per vero decisamente superata è una diversa ricostruzione secondo cui il meccanismo di adattamento automatico sarebbe applicabile anche in relazione al diritto internazionale di natura convenzionale. Tale tesi si fondava sull esistenza nel corpo della normativa internazionale generale di una norma, comunemente definita pacta sunt servanda, la quale riconnette valore giuridico obbligatorio all osservanza dei trattati. Attraverso il meccanismo di adattamento automatico, l art. 10, co. 1, avrebbe quindi riprodotto nell ordinamento interno una norma sulla produzione riferita ai trattati, ai quali, in buona sostanza, verrebbe estesa la disciplina costituzionale, riferita letteralmente al solo diritto generale (QUADRI). Tuttavia, la giurisprudenza e la dottrina prevalente hanno obiettato che, nel riferirsi alle sole norme internazionali generali, l art. 10, co. 1, esclude implicitamente i trattati dal proprio ambito di applicazione; e ciò indipendentemente dalla considerazione dell esistenza di una norma consuetudinaria come fondamento della loro obbligatorietà nel diritto internazionale (cfr. Corte cost. 32/1960; in dottrina: LA PERGOLA, PAU, SICO, GIULIANO, SCOVAZZI, TREVES, CONFORTI, CASSESE, CATALDI, CANNIZZARO). Pertanto, ricadono tra le norme di diritto internazionale generalmente riconosciuto cui si applica l art. 10, co. 1, soltanto le consuetudini universali, nonché i principi generali del diritto internazionale, (CONDORELLI, CATALDI), compresi i principi generali di diritto 42
CAPITOLO IV GLI ORDINAMENTI E LE FONTI SOVRANAZIONALI comuni alle nazioni civili (Corte cost. 48/1967 e 69/1976, in riferimento al principio di carattere processuale ne bis in idem). Sovente peraltro le norme internazionali generali non hanno un contenuto precettivo completo, tale cioè da risultare immediatamente applicabili nell ordinamento interno. Occorrerà quindi darvi attuazione, e a ciò provvederanno Stato e Regioni, ciascuno nell ambito delle proprie competenze, mediante l adozione di una disciplina che integri o specifichi le normativa internazionale per consentirne l applicazione nell ordinamento interno. C) Collocazione nel sistema delle fonti del diritto Quanto al rango assunto dalle norme internazionali generali nell ordinamento interno si ritiene che esse, in virtù del loro fondamento ex art. 10, co. 1, Cost., abbiano rango costituzionale. Invero, tale normativa assume il medesimo rango gerarchico della norma che provvede alla sua produzione o ne garantisce l applicazione. L art. 10, co. 1, ha quindi l effetto di allargare notevolmente la categoria delle norme costituzionali italiane, la quale si estenderebbe all intera sfera della normativa internazionale generale (CANNIZZARO). Da ciò si può trarre una serie di conseguenze: - il contrasto fra leggi interne e diritto internazionale generale dà origine ad un vizio di illegittimità costituzionale che deve essere accertato dalla Corte costituzionale; - la normativa interna deve essere interpretata conformemente alle norme di diritto internazionale generale che si collocano rispetto ad essa ad un rango superiore. D) Rapporto con le norme costituzionali Quanto, infine, ai rapporti con le norme costituzionali, la Corte costituzionale (Corte cost. 48/1979) ha distinto: a. le consuetudini internazionali formatesi anteriormente all entrata in vigore della Costituzione, in relazione alle quali si applica il principio di specialità, per cui prevarranno su norme costituzionali eventualmente contrastanti se speciali rispetto ad esse; b. le consuetudini internazionali formatesi successivamente all entrata in vigore della Costituzione, per le quali, invece, il meccanismo di adeguamento automatico previsto dall art. 10 Cost. non potrà in alcun modo consentire la violazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, operando in un sistema costituzionale che ha i suoi cardini nella sovranità popolare e nella rigidità della Costituzione. In altri termini, tali norme consuetudinarie non potranno avere ingresso nel nostro ordinamento qualora violino detti principi fondamentali. I. GIURISPRUDENZA: Il conflitto tra norma internazionale consuetudinaria e Costituzione: il caso dell immunità della giurisdizione tedesca per i crimini della seconda guerra mondiale La Corte costituzionale si è occupata della questione nella sent. 22 ottobre 2014, n. 238: il giudice a quo dubitava della legittimità costituzionale di alcune norme che gli avrebbero imposto di declinare la giurisdizione in relazione a tre giudizi instaurati contro la Repubblica federale di Germania (RFG) per ottenere la condanna di quest ultima al risarcimento dei danni patiti nel corso della seconda guerra mondiale da tre cittadini italiani, catturati nel territorio italiano da forze militari tedesche e deportati in Germania per essere adibiti al lavoro forzato nei campi di concentramento. 43
PARTE I LO STATO In particolare, tra le altre, si censurava la norma prodotta nel nostro ordinamento mediante il recepimento, ai sensi dell art. 10, co. 1, Cost., della norma consuetudinaria di diritto internazionale sull immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati, così come interpretata dalla Corte internazionale di giustizia (CIG) nella sentenza Germania c. Italia del 3 febbraio 2012, nella parte in cui comprende tra gli atti iure imperii sottratti alla giurisdizione di cognizione anche i crimini di guerra e contro l umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona, commessi in Italia e in Germania nei confronti di cittadini italiani nel periodo 1943-1945 dalle truppe del Terzo Reich. La richiamata norma internazionale, impedendo l accertamento giurisdizionale e la valutazione della pretesa di risarcimento dei danni derivanti dalle gravi violazioni dei diritti fondamentali subìte dalle vittime dei crimini di guerra e contro l umanità, commessi da altro Stato, anche se nell esercizio di poteri sovrani, contrasterebbe con il principio di insopprimibile garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti, consacrato nell art. 24 Cost., che è un principio supremo dell ordinamento costituzionale italiano. La Corte costituzionale ha innanzitutto ribadito che spetta ad essa risolvere il conflitto tra la norma internazionale da immettere ed applicare nell ordinamento interno, così come interpretata nell ordinamento internazionale (norma che ha rango equivalente a quello costituzionale, in virtù del rinvio di cui all art. 10, co. 1, Cost.) e i principi qualificanti e irrinunciabili dell assetto costituzionale dello Stato e, quindi, i principi che sovraintendono alla tutela dei diritti fondamentali della persona. Non vi è dubbio, infatti, a parere dei giudici costituzionali, che i principi fondamentali dell ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona costituiscono un limite all ingresso delle norme internazionali generalmente riconosciute alle quali l ordinamento giuridico italiano si conforma secondo l art. 10, co. 1, Cost. Applicando tali principi, la Corte ha risolto la questione rilevando che effettivamente la norma consuetudinaria internazionale sull immunità dalla giurisdizione degli Stati stranieri, con la portata definita dalla CIG, nella parte in cui esclude la giurisdizione del giudice a conoscere delle richieste di risarcimento dei danni delle vittime di crimini contro l umanità e di gravi violazioni dei diritti fondamentali della persona, determina il sacrificio totale del diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti delle suddette vittime e si pone quindi in contrasto con gli artt. 2 e 24 Cost. Ciò impedisce l operatività del rinvio di cui al primo comma dell art. 10 Cost.: in altri termini, la parte della norma sull immunità dalla giurisdizione degli Stati che confligge con i predetti principi fondamentali non è entrata nell ordinamento italiano e non vi spiega, quindi, alcun effetto. 2.2. Le norme internazionali convenzionali e l esecuzione dei trattati internazionali. A) Procedimenti di adattamento ai trattati internazionali Come anticipato, per il diritto internazionale convenzionale o pattizio non opera il meccanismo di adattamento automatico di cui all art. 10, co. 1, Cost., essendo, al contrario, necessario uno specifico procedimento di adattamento del diritto interno ai trattati internazionali. In particolare, l adattamento ai trattati internazionali può avvenire tramite: 1. procedimento ordinario, consistente nell adozione di un atto (di regola una legge ordinaria) in cui le norme internazionali vengono riformulate in norme interne che si limitano a riprodurne o specificarne il contenuto. Tale procedimento è adottato soprattutto in presenza di trattati non self-executing, ossia non sufficientemente completi o precisi da consentirne l immediata applicazione, per la quale occorre una disciplina interna di integrazione; 2. procedimento speciale, consistente nell adozione di un atto contenente il cd. ordine di esecuzione, attraverso cui si recepisce automaticamente il testo del trattato (grazie alla formula Piena ed intera esecuzione è data al trattato... ). Tale ordine di esecuzione è di regola contenuto in una legge ordinaria, ma nulla vieta 44